成都市:把城市管理的理念和模式向農村延伸

隨著現代城市化的演變進程，城市管理的內涵也隨之向農村發展。2008年—2011年三年期間，成都市在城市建管方面取得顯著成效的同時，堅持“全域成都”、“城鄉統籌”和“四位一體”的總體戰略，按照科學發展觀、構建和諧社會的要求，以城鄉環境綜合治理工作為載體，遵循城市管理市場化、民主化、法制化、社會化、信息化和績效化的原則，把城市管理的理念和模式向農村延伸，以“凈化、綠化、亮化、美化”為標準，以“布局優化、道路硬化、小區綠化、路燈亮化、衛生潔化、河道凈化、住宅美化、服務強化”為突破口，通過管理示范鎮、塑造典型的示范效應和輻射效應，探索出了一條低成本、高效益的管理演進之路。

一、以城鄉環境綜合治理為載體，全面展開城市管理向農村延伸

城鄉環境綜合治理，是四川省委、省政府為改善人居環境、提高生活質量的惠民工程，是創造發展優勢、增強競爭實力的環境改造工程，是完善城鎮功能、塑造品牌形象的城鄉管理工程，是堅持執政為民、檢驗干部隊伍的績效工程，任務艱巨而緊迫。

成都市委、市政府專題會議決定，把城鄉環境綜合治理作為實施城鄉一體化發展戰略的重要基礎工作來抓，建立配套的工作制度，形成有效的推進機制，實施嚴格的考核獎懲，確保城鄉環境綜合治理在“全域成都”有力、有序、有效地推進下進行，堅決打贏城鄉環境綜合治理攻堅戰，使城鄉環境質量總體水平達到并保持全國一流，主動走在全省前列。建立了以市領導為組長的“全市城鄉環境綜合治理工作領導小組”，辦公室設在成都市城市管理局，由城管局長兼任領導小組副組長、辦公室主任。2008年11月21日，成都市委、市政府召開了高規格、大規模的全市城鄉環境綜合治理動員大會，吹響了全市域城鄉環境綜合治理的號角；下發了《關于進一步開展城鄉環境綜合整治的通知》，提出按“全域成都”的理念，重點治理市容環境和秩序、垃圾處置、污水處理、大氣環境、園林綠化五個方面，高起點、分層次、分標準推進城鄉環境綜合治理，中心城區、縣城、場鎮和鄉村環境治理分別按照全國文明城市、國家環保模范城市、國家衛生城市和“四好”（垃圾解決好、污水處理好、環境綠化好、衛生習慣培養好）、“四清”（清垃圾、清污水、清污泥、清雜物）標準，災區按照科學重建標準提升環境質量，力爭通過兩年努力，到2010年使主要環境指標達到全國一流水平，努力建成天藍水綠、山清水秀、市容整潔的“全域成都”。

成都市城市管理局抓住城鄉綜合治理契機，及時調整工作思路，確定工作重心，找準工作突破口，將城市管理的理念和模式延伸到農村，分級、分層制定工作目標，迅速行動。先后代成都市政府起草下發了《關于開展農村環境綜合整治工作的意見》等工作指導性文件，專題對農村環境治理工作進行了部署，將農村環境日常管理納入了中心城區季度考核和年度總評。14個區（市）縣按照“先易后難、先清爽有序、后靚麗美觀”的工作思路，全面展開了城市管理向農村延伸工作。

二、多方調研，找準農村環境綜合治理薄弱環節

城市管理向農村延伸，對城市管理部門是一個全新的考驗，面對廣闊的管理服務區域、倍增的執法半徑、復雜的農村情況，成都市城市管理局通過前期深入調研、暗訪、第三方測評和多次的現場督促檢查，發現農村的環境狀況與城鄉環境綜合治理的標準相比，與城鄉一體化所要求的城鄉基礎設施一體化、公共服務一體化標準，與農村居民對環境質量的期盼均存在較大的差距。

（一）農村環境基礎設施薄弱

農村環境物質基礎主要包括：道路、農貿市場、停車場、公廁、環衛設施、污水收集和處理設施以及環衛保潔人員、經費投入等。環境物質基礎既是農村經濟發展程度的體現之一，又是直接關系居民居住質量、影響日常生活的重要因素；同時也是容納、處置居民工作、生活產生的各類廢棄物的手段。近年，隨著成都市建成區規模不斷擴大，居住人口也不斷增加，環境物質基礎相應同步增加。然而，由于區域經濟發展不平衡等原因，導致農村環境與同等城區存在較大的差距。據不完全的統計調查，14個郊區市縣238個場鎮中，有大約50％的場鎮沒有農貿市場（不含占道市場），70％沒有停車場（不含占道停車場），70％沒有垃圾中轉站（不含露天堆放場所），90％左右沒有污水收集和處理設施，50％沒有公廁（不含旱廁）。

（二）農村環境管理薄弱

由于區域經濟發展不平衡和歷史等原因，農村環境長期沒有得到重視，投入嚴重不足，導致農村環境衛生問題欠帳較多，主要表現在：一是道路等市政設施破損現象較多。由于農村道路前期規劃標準較低，加之缺乏維護，長年失修，農村道路破損十分嚴重，特別是較邊遠的地區，還有部分沒有硬化的道路，由此產生的道路雨水、污水積存、揚塵等環境問題突出，路燈等市政設施不足或者失明，影響居民出行。二是污水污染河道溝渠現象突出。農村普遍沒有污水收集設施，少數建有污水處理設施的地區，由于管網建設明顯滯后，作用尚未正常發揮，致使生活污水、工業污水、禽畜養殖廢水污染河道、溝渠現象突出，甚至產生有毒的惡臭。一些場鎮甚至雨（污）管網年久失修，排水不暢，影響環境。三是環衛管理標準低，長效機制不健全。農村環衛管理標準包括兩個方面，一方面是工作措施標準，如按居住人口數、保潔面積量等配備清掃保潔人員，按垃圾產生量配備清運車輛或者機具，按車輛數配備駕駛人員等等；另一方面是工作效果標準，比如按保潔人數確定的作業時間和班次，每平方米的垃圾點數以及存在時間等等。目前從成都市14個郊區（市）縣保潔人員的配備情況看，達到住建部標準（四級街道）（3800平方米/人）的很少，因而，農村的清潔度和清潔保持度總體上遠遠不如市區。四是車輛停放無序、占道經營現象仍然突出。五是容貌秩序差，園林、景觀建設嚴重滯后。在不少農村不僅基本沒有園林綠地，甚至連樹木都是零散的，“牙簽似”的，或者是自然生長的；廣告牌、商招、店招設置不規范，亂搭亂建現象突出。

通過調研分析，農村環境問題突出的原因主要有：一是缺乏科學合理的城鎮規劃，治理難度大。二是區域政府重視經濟發展，輕環境治理。三是場鎮業態層次低，各種廢棄物污染危害大。四是農村環保基礎設施建設滯后，環境污染的承載能力差。五是農村環境治理工作中，人力、物力、財力投入嚴重不足。六是農村環境宣傳教育不夠，居民環境意識不具備。按照四川市委、市政府推進城鄉一體化和開展城鄉環境綜合治理的工作部署，農村環境綜合治理勢在必行。

三、全力投入，強力推進農村環境綜合治理

在城市管理向農村延伸工作中，成都市城市管理局局黨組將農村環境綜合治理工作列入了議事日程，先后制定下發了“深化城鄉統籌進一步提高農村公共服務和社會管理水平的意見”、“建立城鄉環境綜合治理對口聯系工作機制”、“農村生活垃圾集中收運處置管理細則”等綱領性指導文件，協調環保、水務、林業園、工商、稅務、公安等多個部門，通力合作，聯合行動，強力推進農村環境綜合治理。通過近三年的不斷努力，取得了初步成效。

（一）實行農村生活垃圾集中處置，改變農民衛生習慣

地域差距與城鄉文化制約著農民的衛生習慣，農村生活垃圾不斷堆積在公路邊、小河邊、池塘和田邊，造成了水系污染和環境污染，嚴重影響著農村環境面貌和農民生活質量。為加快推進城鄉一體化和社會主義新農村建設，切實改善農村環境狀況，提高農村環境衛生和居民生活質量，成都市城市管理局以農村生活垃圾為重點，在14個郊區（市）縣中優先發展重點鎮、重點旅游鎮、新農村示范點等238個鄉（鎮），實施農村生活垃圾集中收運處置體系，堅持政府主導、部門聯動、社會參與、分級負責和市場化運作的原則，采取“戶集、村收、鎮運、區（市）縣處置”四級管理體制，農村環境衛生清掃保潔、垃圾收集、運輸處置全部實行市場化運作模式。資金籌措采取市級財政補貼和區（市）縣級財政籌資相結合的方式。截止2009年底為止，14個郊區（市）的238個鄉（鎮）全部實現農村生活垃圾集中收運處置。從2007年起至2009年底，都江堰、彭州市、崇州市、邛崍市、新津縣等8個三圈層市縣建成了無害化處置場。同時，龍泉驛區、青白江、新都區等6個二圈層區縣的生活垃圾處置場建設也納入了市區規劃建設，進行了統籌實施。

（二）突擊農村垃圾積存死角，凈化農民生活環境

由于缺乏系統的規劃和管理，農村公共衛生設施匱乏，導致農村垃圾積存死角，也是造成環境污染的主要源頭，如：郫縣的安靖鎮流動人口多、五小企業多、家庭作坊多，垃圾積存的問題一度十分突出。通過組織集中清理衛生死角，實現了無積存生活垃圾、河道無白色垃圾；該鎮同時完成了農村生活垃圾在內的市場化管理，建立起了清掃保潔的長效機制。在14個郊區（市）縣中，像這種人居活動頻繁、經濟形態粗放、管理相對落后的農村，通過一段時間的集中治理，環境衛生狀況大為改觀。目前，全市已初步實現環境衛生無垃圾積存、無嚴重保潔不及時的現象，部分農村區域通過集中治理，著力建立管理隊伍、清掃保潔隊伍和執法隊伍，管理制度和經費保障機制、考核評價機制、工作運行機制和長效管理機制逐步建立完善。

（三）部門協同聯動，整治農村車輛無序停放

在14個郊區（市）縣中，成都市采取部門協同聯動，通過因地制宜增設固定設施和規范交通標志標識，基本杜絕了農村機動車和非機動車的無序停放現象。86%的古場鎮、旅游場鎮還結合A級景區打造、建設了生態停車場、景觀停車場等，成為農村場鎮風貌的一道獨特風景。

（四）疏堵結合，規范農村經商秩序

按照城市管理“疏堵結合”的思路和“合理規劃、保障交通、確保安全、分類歸區”的原則，14郊區（市）縣積極建設農貿市場，既滿足農民生活所需，又滿足農村商販經營場所，從源頭上減少占道經營行為。少數無條件建設農貿市場的農村區域，采取在人行道較為寬闊的地方或者步行區域劃線規范的辦法，相對固定商販經營地點，使商販攤點不再流動或者減少流動。為了規范坐商的經營秩序，減少坐商出攤占道行為，部分農村管理者除了采取加強執法治理外，還探索了一些新辦法，比如推行“門前三包”，在坐商中推選“段長”采取自治等措施，收效十分明顯。

（五）集中清理農村亂搭亂建，清爽居民院落、場鎮、景區及旅游點

在農村居民院落、場鎮、景區和旅游點的坐商為了擴展經營場地，以遮擋風雨為名亂搭亂建亭棚現象普遍，不僅影響了市民的生活出行，一些臟爛亂搭建也嚴重影響了院落、景區和旅游點的整體形象，甚至影響到行人安全，成為農村環境治理工作中難點之一。如農村場鎮占道亭棚甚至達到一店一亭（棚），成為一道惱人的“風景線”。成都市城管局在走訪調查中發現，僅邛崍市固驛鎮，拆除亭棚就多達100處，面積為百多平方米。此項工作在農村環境治理中尤為普遍，雖說是小事，但牽涉農村部分居民經濟收入，不可小視。在集中清理農村亂搭亂建中，管理者堅持以人為本，配合媒體，深入農村積極宣傳農村環境綜合治理的目的和意義，以大局為重，通過近兩年的持久工作，收效明顯。

（六）規范農村戶外廣告、商招店招設置和占道宣傳牌（箱），提升品質

在農村院落、場鎮、景區和旅游點亂設戶外廣告、商招店招和占道宣傳牌（箱）等現象尤為嚴重，設置低劣，極不規范。部分農村居民院落、場鎮、景區和旅游點結合實際，打造出規格統一、特色獨具、風格各異的戶外廣告、商招店招設置和宣傳牌（箱）示范點，使農村居民院落、場鎮、景區和旅游點立面日漸清爽有序。

（七）完善農村基礎設施，改造建筑物風貌

長期以來，農村生活設施與城市相比差距較大。為此，改造農村道路、建設農貿市場、公共廁所等設施，促進區域之間、城鄉之間基礎設施的均衡發展，努力構建良好的農村生產、生活和生態環境，成為當務之急。成都通過市級財政出資和多方籌資，確立了“圍繞重點、調整規劃、支撐產業，創新體制、配套政策、促家轉變”的一體化發展思路。截止2009年底，一批農村道路、農貿市場、公共廁所等設施相續在三年內開工建成并投入使用。

（八）數字化城市管理向二、三圈層延伸，逐步實現數字化城管全覆蓋

按照建設部關于開展數字化城市管理試點工作的要求，成都市加快了全面實施數字化城市管理系統建設步伐，市級和中心城區的市、區兩級數字化城市管理監督中心、指揮中心已于2007年6月1日建成投入試運行，是全國第一個同步建成市、區兩級數字化城管系統的城市。2008年—2009年，成都市全面啟動并完成了二圈層數字化城管系統項目立項、工程招標建設、數據普查、隊伍組建、人員培訓、系統測試等工作，除青白江外，其余區、縣均完成工程驗收，投入試運行（溫江除外）。經統計，二圈層6區縣共投入建設資金3760萬元，目前覆蓋城市面積103.09平方公里，共設立數字化管理機構6個。2009年底，在籌劃二圈層數字化城管系統與市級數字化城管系統平臺實現對接的同時，成都市按照“適用性、可拓展性、可兼容性”原則，啟動了數字化城市管理系統向三圈層延伸覆蓋。

成都市城市管理局以城鄉環境綜合治理工作為契機，強力推進城市管理向農村延伸，逐步實現了“大城管”作業標準化、手段現代化、方法科學化、責任明晰化、考核經常化，闖出了一條城市管理向農村延伸的新路子。