澳大利亞寶活市政府架構與城市管理執法體制機制

Burwood是澳大利亞新南威爾士州大悉尼地區的一個市，中文翻譯為寶活市。

2011年７月３日下午，筆者在寶活市拜訪了現任市政府議員和新州州長助理的王國忠先生。王國忠先生是上世紀80年代從香港來澳大利亞求學，畢業于新南威爾士大學（UNIVERSITY NSW）醫學系和麥考瑞大學（MACQUARIE UNIVERSITY）法學院，擁有醫學學士、經濟學學士、法學學士三個學位。2000年，參加寶活市議員選舉，一舉勝出并被推舉為副市長。2003年的議會選舉中，他被大家一致推舉為市長，是寶活市有史以來的第一位華裔市長。

王國忠先生給我們介紹了澳大利亞的基本情況，并詳細介紹了寶活市政府的有關情況和城市管理執法體制機制的運作，使我們對澳大利亞的城管體制有了一個比較全面的了解。

一、澳大利亞政府總體架構

澳大利亞實行聯邦、州、市三級政府管理體制，財政上各自獨立，職能也各不相同。聯邦政府負責管理外交、國防、社保、醫保、移民和主要稅種的稅收等事務，州政府負責管理交通、醫療、治安、教育（不包括學前教育，學前教育由市政府負責）等事務，市政府主要負責管理基建、城市規劃、社區服務、環境衛生等事務。

澳大利亞的聯邦憲法體現的是聯邦和州兩級政府以及立法、行政、司法三權分立體制。聯邦政府和州政府有立法權，聯邦法律由聯邦議會制定，州法律由州議會制定。聯邦法律由聯邦法院適用處理，州法律由州法院適用處理。法律沖突，由司法判斷。州政府的法律產生確定市政府的職能。市政府不能制定法律（Law），但可以制定法規（Regulation）。

二、寶活市政府的架構和基本情況

新南威爾士州有152個市，這些市之間是平行的，行政上完全獨立。每個市的面積大約為12—20平方公里，人口約11—16萬。新南威爾士州乃至全澳大利亞的城市，政府的架構大體上都是差不多的。

根據2006年市政府的人口普查統計，寶活市共有11.7萬人（華人比例為7-8%），其中選民有3.7萬人（華人有2000多）。

寶活市每四年由本市的選民選舉產生7名議員組成市政府（city council），議員任期四年，市長、副市長在議員中推選產生，議員、市長、副市長都是兼職的，可以有其他全職工作，甚至從事經營活動。寶活市政府議員的選舉也分黨派，但是市政府沒有執政黨，這與聯邦政府和州政府不同。為了達到多數票，相同黨派的議員通常在表決時意見一樣。

議員的主要任務是開會討論決定本市的重要事項，每年要召開10次議會會議，市民可以參加。寶活市政府像公司一樣運作，議會相當于公司的董事會，議員相當于公司的董事。

市長、副市長聘請一名總經理（general manager，總經理簽約時間為5年，少數情況下會因犯罪等原因而提前解約），由總經理來管理市政府的四個部門——工程部（負責道路測試、管理、保養等）、建筑部（負責城市規劃、基建、衛生管理等）、行政部（議會內部的所有行政工作，包括財政部、社區服務部等）、辦公室（governance department，負責法律上規定必須遵守的事務、城管執法以及與其他州市政府溝通等）。全澳大利亞的市政府架構基本上都如此，內設部門或者名稱可能有一些不同。

2011年年初，寶活市對政府部門的管理做了改革，將四個部門分為兩大塊，一塊是與建筑有關的事務，一塊是行政事務，除總經理外，還聘請了兩名副總經理，分別具體負責這兩塊事務。

寶活市政府下邊沒有街道辦事處，為了方便辦理公務，除了４個內設機構外，寶活市政府還在轄區范圍內的不同地方設置了若干公用辦事分支機構（depot），負責公用汽車、機器、公園、清潔、工程等事務，不負責下水道（由水務局管理）、路燈（由電力公司管理）事務。

目前，寶活市政府共有325人。市政府所需的工作人員數量，先由部門經理進行評估，再根據財政預算予以確定。市政府的工作人員是公職人員，通過公開招聘聘用。有5、6家法律公司為寶活市政府提供法律服務，市政府的部分工作人員也有法律知識。

寶活市政府對工作人員的激勵主要是通過經理和部門經理，議員不能和市政府工作人員直接交談，只能和總經理或者部門經理溝通，以避免議員濫用職權迫使工作人員從事其他事務。節日時，議員可以通過議會舉辦的活動與工作人員進行簡單交流。

為了加強對市政府工作人員的監督、預防腐敗，寶活市議會設置了審計部門(audit)，包括財政審計、安全審計、行為審計等。州政府和部門還設有行政監察專員（Ombudsman）。此外，新南威爾士州和昆士蘭州還有廉政公署（ICEC），可以監管公務員的所有行為，但ICEC只有調查權和建議權，不能直接起訴公務員。

三、寶活市政府的財政收入情況

寶活市政府自己沒有開征稅收的權力，也沒有其他政府的撥款，每年的財政收入主要來源于市政費（council rate）。市政費是房地產所有者每年向市政府交納的房地產土地價格的0.01%的費用，這是市政府定期的主要收入。市政府的其他財政收入包括一般的手續費、罰款等。此外，市政府也可以通過買賣、出租土地獲得收入。這些方面的財政收入每年大約為4000多萬澳元。

市政府還對商業性住宅的買賣、基建等收取建筑費，建筑費收入也約為4000多萬澳元。

寶活市的財政年度是7月1日至次年6月30日。議員每年3月份與部門經理開會討論需要建設的市政項目。4月份，各個部門根據需要建設的項目，制作財政預算并交給議會，議會征求公眾意見，28日后根據公眾反饋的意見進行修改，最后由議會確定財政預算。市政府每3個月對財政預算進行一次評估，統計預算與實際支出的差額，到年底匯總，評估全年財政預算的科學性。

四、寶活市政府社會管理立法性規制

寶活市與其他澳大利亞的城市一樣，雖然不能制定法律（ｌａｗ），但可以制定法規（regulation）以細化聯邦、州制定的法律。在制定法規之前，議會要通過報紙、網站、信件等方式通知市民旁聽。法規生效后，不會隨意改變，市政府部門每年對法規進行評估，如果現實狀況發生變化確需改變法規，可以由議會提出建議并制定草案，草案交由獨立的機構進行評估后，再征求公眾的意見，必要時還要與州政府協調（如城市建筑方案要與整個州的規劃協調好），最后確定法規的內容。近些年來，寶活市政府每年新制定的法規一般為10-20件，每年修改的法規不超過100件。

寶活市的法規主要集中在基建、城市規劃和環境衛生等社會管理領域。在建筑領域，寶活市政府會以法規的方式制定本地環境計劃（Local Environment Plan）、發展控制計劃（Development Control Plan）。市民進行建設必須遵守這些法規。在對餐廳的衛生管理中，州政府制定基本的衛生標準，市政府根據本市的實際情況制定一整套法規。對停車管理，也有若干細化規定。

五、寶活市政府的城市管理和執法情況

寶活市主要通過行政許可和行政處罰等方式來進行社會管理，市政府通常以報告的形式實施行政許可權和行政處罰權。如在建筑領域，當事人完成申請建房、交納費用等環節后，市政府會向其頒發建筑許可（certificate of construction），待房屋建好之后，市政府會再向其頒發入住許可（occupition certificate），然后當事人需要再到州政府土地廳登記。只有完成上述程序后，房屋所有人才能合法居住、買賣。如果市政府不批準當事人的建筑許可申請，當事人可以到土地法庭起訴，如果土地法庭支持當事人的訴訟請求，則市政府必須遵守法庭的裁定。再如，在衛生領域，由市政府的衛生部門進行調查，并制作報告，指明衛生不達標的地方。當事人在18天內必須改正。否則，市政府可以處以罰款（不得超過650澳元，如果超過650澳元，需要到法庭申請執行令狀）、甚至責令停業整頓。

在寶活市政府，城市管理實行的是決策權、執行權、執法權分開的做法。市政府和議員主要是決策。總經理和部門主要是執行，具體的執法行動則由執法官（Law enforcement officer，有的城市也稱為City rangers，Environment officer）實施（在新南威爾士州的其他市也基本是這種架構模式）。

目前，寶活市政府有16名執法官，有6名穿統一的制服，另10名不穿制服的執法官主要負責對違法停車抄牌。因人數較少，這些執法官一般隔天分區巡查。執法官隸屬于市政府的管理辦公室（governance department），與警察不同（警察根據州政府的刑事法律執行任務），執法官沒有經過專業訓練，不能執行警察職責范圍內的任務，只是負責市政府職權范圍內的綜合執法工作，如可以對違法停車、搭建違章建筑、衛生不達標、亂貼廣告、亂涂亂畫、噪音污染等行為進行制止，并依法做出行政處罰，但是沒有權力拘捕這些人，也就是說這些執法官只有行政處罰權，沒有行政強制權。比如，涂鴉在澳大利亞是一個非常大的問題，而涂鴉的人通常是不具有法律能力的年輕人，對于這些涂鴉的人，執法官只能夠具有阻止（deter）的權力，而不能對其采取行政強制措施。

一般來講，澳大利亞不存在流動攤販、亂扔垃圾的現象，因此這些執法官不管理此類問題。在澳大利亞，如果當事人要申請拜訪流動攤販，則要到市政府去申請牌照，一般情況下市政府也不會批準。游行、社團宣傳等其他占用公路等公共場所的行為會對城市消防產生影響，也必須向市政府申請，但如果當事人要游行示威，則必須向州政府警察申請。此外，亂扔垃圾的現象在澳大利亞非常少，規制的必要性很低。在費用方面，居民扔垃圾每年向市政府交165澳元，而市政府則把垃圾清理外包給垃圾公司。

為了避免市政府執法人員營私舞弊，寶活市和新南威爾士州注重完善罰款繳納機制。違法停車的罰款要統一交到州政府的專用賬戶，然后由州政府將罰款全部返還市政府（外地車的罰款根據屬地抄牌原則確定最終獲得罰款的市政府）。2010年寶活市違法停車罰款有125萬左右。

在城市管理中，除了行政處罰、行政許可的行政管理措施之外，寶活市還綜合運用一些民事方法。比如，澳大利亞人不愿意見到建筑物外亂掛衣服，但這個問題市政府并不介入，而是通過物業公司來管理。再如，對于亂貼廣告的行為，除了行政處罰，物業的所有者還可以根據地址要求索賠。

在人口的管理上，寶活市與澳大利亞其他城市一樣，每四年進行一次人口普查。政府不實行戶籍管理，居民沒有戶口和身份證，社保和醫保登記、駕照相當于居民的身份憑證。此外，選民登記也能起到證明居民身份的作用。

此外，寶活市的志愿者活動也比較活躍，有305個團體從事志愿者活動，每個團體大約有10多個志愿者。每年市政府會舉辦志愿者早餐日，每次大約有300多個志愿者團體參加。志愿者團體和志愿者活動在社會管理中發揮了重要作用。

（責任編輯：黃荔）