城鄉結合部的成因及未來發展方向

一、基本概念

城鄉結合部并非我國獨有的現象。城鄉結合部作為一個區域概念，與國外的“城市邊緣區”(urban fringe) 、“邊緣城市”（edge cities）、“城市蔓延區”(the area of urban sprawl) 、“都市擴展區”（extended metropolitan regions）、“半城市化”（peri-urbanization）、desakota等概念極為相似。它是一種土地利用、社會和人口特征的過渡地帶，位于城市連續建成區，與外圍幾乎沒有城市居民住宅和非農土地利用的純農業腹地之間，兼有城市與鄉村兩方面的特征，人口密度低于中心城市，但高于周圍的農村地區。

國外對城市邊緣區的研究始于第二次世界大戰期間，發展于20世紀70年代。經過半個多世紀的變遷，城市邊緣區的概念包括兩方面含義：一是具有自然特性和社會特性，一般定義為城市中具有特色的自然地區；二是城市化對農村沖擊最大、城市擴展在農業土地上反映最為顯著的地區。

國內學者習慣上將國外城鄉邊緣區等類似概念稱之為城鄉結合部。城鄉結合部體現了我國特有的二元社會經濟體制對城市化進程、城市空間結構、社會管理體制等方面的深刻影響，是一個既具備一般意義上城市邊緣區的典型特征，又帶有鮮明中國特色的本土化定義。從本質上講，城鄉結合部泛指大中城市建成區與非建成區的接壤地帶，具有“亦城亦鄉、非城非鄉”的獨特區域特征，是受自上而下城市化和農村內生城市化交錯作用的特殊地域區域。

二、城鄉結合部的主要成因

城鄉結合部的成因較為復雜，既有城市發展過程中功能不斷向郊區農村擴張的外力推動作用，也受到農村內生的工業化、城市化進程的深刻影響，同時還與我國特定的城鄉二元社會經濟體制密切相關。概括而言，城鄉結合部的成因主要包括以下三個方面。

（一）城市部分功能向郊區轉移推動了城鄉結合部的形成

長期以來，國內城市規劃習慣于“攤大餅”。隨著城市圈層式擴張，城市中心地區土地價格不斷攀升，導致很多位于大城市市區的制造業開始向外圍郊區遷移，部分新的工業園區也直接選擇布局在城市郊區。一些占地面積較大的大學等科研機構，也紛紛在城市外圍地區選擇新址，建設“大學城”或“科技城”。毗鄰中心城市的區位優勢，加上相對低廉的土地價格，對房地產開發也產生了巨大的吸引力，一些大型房地產開發項目往往率先在城市外圍地區落地。亦莊開發區建設、沙河大學城、天通苑居住區等都鮮明體現了城市功能向郊區布局對北京城鄉結合部形成的巨大推動作用。這種城市化的擴張與周邊的農村地區共同形成了工業、商業、居住和農業用地混雜，市民、農民、流動人口混雜、城市管理體制和農村管理體制混雜的城鄉結合部。此外，一些大城市為優化城市空間結構，保護城市生態環境，積極推行綠化隔離帶建設，客觀上也為城鄉結合部的形成提供了地域空間，其中北京的城鄉結合部很多都與城市綠化隔離帶的分布相重合。

（二）農村城市化是推動城鄉結合部形成的重要原動力

城鄉結合部的形成，并非完全依賴城市向外擴張，同樣也受到農村內生的城市化進程的深刻影響。位于大城市郊區的農村，特別是沿海經濟發達地區的農村，憑借得天獨厚的區位條件，積極推動鄉鎮企業發展，推進農村工業化進程，從而形成了造就城鄉結合部的又一重要力量。鄉鎮政府和村集體經濟組織為了謀求地方經濟發展，積極出面整合內外發展資源，將集體土地出租提供給工商企業，變集體土地為土地資本，與外部的資金、技術等要素進行對接，培育二、三產業，實現了農村富余勞動力的就地城市化。這使得農村地區傳統的農業用地逐漸轉化為二、三產業用地，形成了自下而上的城鄉結合部。北京市朝陽區的高碑店村、豐臺區的草橋村等都屬于農村城市化推動形成城鄉結合部的典型。

（三）流動人口向大中城市尋求就業機會的現實需要和城鄉二元體制的束縛，形成了城鄉結合部長期存在的需求基礎

受城鄉戶籍制度，以及附加在戶籍制度背后一系列隱性社會保障制度城鄉分割的影響，大量在大中城市尋求就業機會的流動人口往往并不能順利轉化為真正意義上的市民。但是，他們又迫切需要在大中城市找到屬于自己的立足之地。在強大的現實需求和嚴格的制度約束的夾縫之中，位于大中城市建成區周邊的城鄉結合部，居住和生活成本相對低廉，城市政府對該區域的管理相對薄弱，從而為流動人口在大中城市安身立命提供了空間。同時，身處城鄉結合部地區的原農村集體經濟組織和農民，從出租集體土地、出租房屋等方面中獲得了一筆可觀的經濟收益，從而進一步強化了城鄉結合部長期存在的微觀經濟基礎。

三、加快推進城鄉結合部地區城市化進程的對策建議

從城鄉結合部的成因分析中，不難看出城鄉結合部的形成既有體制原因，又與城市化的發展演變規律密切相關，更又直接關系到當地農民、周邊市民及流動人口等人民群眾的切身生存和發展權利。面對城鄉結合部地區普遍存在的基礎設施落后、流動人口大量聚集、環境臟亂差、公共服務供給不足、社會治安狀況堪憂、安全隱患多等現實問題，迫切需要我們確立對待城鄉結合部的科學態度。具體到北京，必須把推進城鄉結合部城市化建設，提高到促進首都和諧穩定，加快完善城市功能，加快實現農民共同分享城市化紅利的戰略高度來加以認識。要緊密結合北京的實際情況，貫徹落實市委市政府對城鄉結合部地區改造一系列決策部署，重點圍繞“貫徹一條主線、依靠兩個主體、破解三大難題、實現四有目標、突出五個重點”的總體部署，加快推進城鄉結合部改造，率先實現城鄉一體化發展新格局。

（一）貫徹轉變經濟發展方式這條主線，推動城鄉結合部地區經濟社會轉型發展

要牢固樹立城鄉結合部地區改造是緩解地區人口資源環境緊張、打破城鄉二元結構，實現經濟發展轉變的戰略謀劃，而不是單純壓縮流動人口生存空間、不是拆農民的房蓋樓房、不是政府從農民手中拿地搞建設，與民爭利，更不是變相搞房地產開發，走以地生財的老路。城鄉結合部改造就要通過創新發展思路，依托“調、拆、建、轉、管”的無縫銜接，實現經濟發展方式轉型升級，同步推進社會建設轉型，徹底打破城鄉二元結構，重塑地區生產、生活、生存方式，徹底根治城市化進程中的歷史遺留問題。要將城鄉結合部的改造與提升農民、流動人口的生產生活質量放在更加突出的位置，兼顧各種不同利益群體的合理訴求。

（二）始終緊緊依靠政府和農民兩大主體，合力推動城鄉結合部地區城市化進程

城鄉結合部地區積累的社會矛盾復雜多樣，各類主體的利益訴求也千差萬別。單純靠政府推動不現實，單純依靠農民自發自覺去改造同樣也是遙不可及，只有把“政府主導、農民主體”緊密結合在一起，才有望破解城鄉結合部改造的一系列難題。一方面需要各級部門堅持城市化的正確導向，把保護農民利益放在首位，堅持從地區實際出發，強化體制機制創新，主動服務農民主體。另一方面，又要嚴格遵照城市規劃的基礎上，充分相信農民的智慧、尊重農民的意愿選擇，讓廣大農民成為城鄉結合部地區建設的決策參與者、利益自我維護者，確保農民在地區城市化過程中根本、長遠、合理合法的利益得以順利實現。

（三）著力破解城鄉結合部地區建設面臨的拆遷、融資、資金平衡等三大難題

當前，城鄉結合部地區建設面臨拆遷難、融資難、資金平衡難等三大現實難題。拆遷難，難在農民對拆遷賠償的預期帶有一定程度的非理性，這就需要發揮黨做群眾工作的優勢，發揮基層黨組織和廣大黨員干部的先鋒模范作用，通過耐心細致的思想政治工作，嚴格依法維護廣大人民群眾合理合法的利益訴求，引導廣大農民樹立關注長遠發展、長期受益的更加理性化的心理預期，打贏拆遷的心理戰。融資難，主要受制于當前信貸宏觀調控的收緊，體現為融資條件更嚴、門檻更高、成本增加。為此，一方面要用好政府手中的自有財力，讓有限的資金發揮更大的杠桿作用，撬動社會投資；另一方面要強化政府和銀團合作，積極爭取金融信貸支持，強化信貸風險評估，引導金融企業創新金融服務。同時，要進一步調動國有企業參與城鄉結合部改造的投資積極性，強化國有企業的社會責任，開辟政企合作的新渠道。資金平衡難，難在城鄉結合部地區建設中農民轉居、市政配套與產業用地出讓之間投入和收益不匹配。要解決這一難題，必須在強化城鄉結合部地區土地開發投融資規劃，適當調整增加產業用地比例，提高規劃建設用地容積率，重點提高產業用地的產出績效、創新產業用地出讓金繳納方式等方面尋求突破。

（四）把實現農民有資產、有住房、有社保、有就業作為衡量城鄉結合部地區建設成敗的根本衡量標準

城鄉結合部地區改造的順利不順利，成功不成功、農民滿意不滿意，關鍵看上述“四有目標”有沒有實現以及實現的程度和水平。實現農民有資產，就需要在推進城鄉結合部改造過程中妥善實施農村集體經濟產權制度改革，讓農民帶著資產進城。尤其是農民手中的安置補償款，政府要有意識地培養農民理性、健康的理財習慣和能力，讓其變成可以不斷增值的資產。實現農民有住房不難，難在農民手中富余的房源如何增值，又不增加地區社會服務管理的負擔。要積極探索成立專業的公司或者機構將農民手中的富余房源躉租過來，再由公司統一出租給在本地區有正式職業的人口，將“以房管人”落到實處。農民則從專門公司或者機構那里獲取穩定的收益。采取上述運作模式，租房者的信息可以實現實時準確采集，便于政府有針對性地調控人口，提供服務，還能夠有效避免不法分子或者犯罪人員藏匿其中，大大改善城鄉結合部的治安狀況，降低社會管理成本。為了實現有社保，要盡量避免村莊的分散拆遷，盡可能采取整建制拆遷的方式，實現農民向居民的整體平滑過度。要實現有就業，一方面要強化農民的就業技能培訓，提高其就業能力；另一方面要充分依托重點產業功能區建設，為農民開拓更多的就業渠道。

（五）重點解決城鄉結合部地區未來發展定位、市政基礎和基本公共服務設施建設、流動人口服務管理、社會管理體制轉型和遏制違法建設蔓延等現實問題

要進一步提高城鄉結合部地區發展的戰略前瞻性，需要結合城鄉結合部地區的發展基礎、周邊重點功能區的發展定位，進一步明確城鄉結合部地區未來發展定位，避免千村一面演變成新的千城一面。要建立和完善市政基礎設施和基本公共服務設施建設向城鄉結合部地區適當傾斜政策，積極爭取和吸引中心城區優質公共服務資源向城鄉結合部地區轉移，徹底擺脫鄉村提供基本公共服務的供給缺口，形成產業發展和公共服務雙引擎支撐的新型城市化。探索名校辦分校、名院辦分院等多種形式，有效改造和提升城鄉結合部地區現有公共服務設施的服務水平。要通過深入細致的做好群眾工作，聯系群眾、宣傳群眾、組織群眾、服務群眾，認真做好城鄉結合部地區流動人口的服務管理工作，讓為城市經濟社會發展作出貢獻的各類人群生活的更有尊嚴。為順利實現城鄉結合部地區社會管理體制的順利轉型，要進一步加強基層組織建設，提前對村兩委班子成員、村集體經濟組織負責人等進行培訓，為實現村莊治理向城市社區治理的轉型提供組織人才保障。為了實現城鄉結合部地區改造不反彈，必須把有效遏止違法建設放在更加突出的位置，完善制止和查處地區違法建設的體制機制，保持對違法建設的高壓態勢。特別是要加強農村集體土地出租和使用管理，規范土地出租、流轉、使用等行為。此外，為了逐步實現對城鄉結合部的源頭治理，在逐步打破城鄉二元體制束縛的基礎上，必須嚴格控制城市增長邊界，明確劃定城市和鄉村的界線，防止城市無序蔓延導致城鄉結合部出現“邊整治、邊生成”的怪圈。

(責任編輯：黃荔)