粵港高等教育合作制度變遷分析

摘要：文章運用新制度經濟學制度變遷理論對粵港高等教育合作現象進行研究。首先闡明了粵港高等教育合作所具有的“制度”屬性；接著分析了粵港高等教育合作制度需求與供給的影響因素；最后以外界環境需求與實際制度供給為分析線索，對改革開放以來粵港高等教育合作制度變遷的脈絡進行了梳理。

關鍵詞：廣東 香港 粵港合作 高等教育 制度變遷

中圖分類號：G 64 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X(2011)01-0006-05

改革開放以來粵港兩地的交往與合作不斷密切，2008年12月發布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》(簡稱《綱要》)更是將粵港合作提升到國家戰略層面。粵港各界積極探索，力求推進合作的進一步深化，其中高等教育領域的合作成為社會各界關注的重點之一。本文運用新制度經濟學的制度變遷理論，通過對粵港高等教育合作現象的制度分析，嘗試探尋和總結其產生和發展過程中呈現出的帶規律性的特征，以求更好地認識歷史，把握未來。

一、粵港高等教育合作的“制度”屬性

本文的研究對象是“粵港高等教育合作”現象，“合作”是此概念邏輯結構的起點。“粵港”限定了我們研究的“合作”行為存在的空間范圍，“高等教育”限定了我們研究的“合作”行為發生的領域。因此，對粵港高等教育合作的“制度”屬性的分析主要是從對“制度”和“合作”含義的理解出發的。

不同的新制度經濟學家對制度的定義并不完全相同，比較有代表性的有T·w·舒爾茨、林毅夫、柯武鋼和史漫飛、D·c·諾斯等人的論述。舒爾茨(schultz)將制度定義為一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為。林毅夫認為“從最一般的意義上講，制度可以被理解為社會中個人遵循的一套行為規則。”柯武鋼和史漫飛認為“制度是人類相互交往的規則。它抑制著可能出現的、機會主義的和怪癖的個人行為，使人們的行為更可遇見并由此促進著勞動分工和財富創造。制度，要有效能，總是隱含著某種對違規的懲罰。”諾斯在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中認為，“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。”舒爾茨、林毅夫、柯武鋼和史漫飛、諾斯等人盡管對“制度”含義的表述不盡相同，但其基本內涵是一致的，即都把制度看作是一種規范人的行為的準則。

從詞匯學角度來看，“合作”一詞的英文“coop-eration\"源自拉丁語，是co(共同)+operation(工作)的合成詞，即指成員之間的共同行動或協作行動。《辭海》中將“合作”界定為社會互動的一種方式，指個人或群體之間為達到某一確定目標，彼此通過協調作用而形成的聯合行動。參與者須具有共同的目標、相近的認識、協調的互動、一定的信用，才能使合作達到預期效果。合作的開展為行為主體提供了一定的現實或潛在的環境和規范，行為主體將依照這種合作規范在合作環境中調整自身行動。從對人的行為的約束和規范的角度而言，合作的發生對參與合作中的人或群體的行為已經形成了一定的約束力，這種約束力顯現出合作本身具有一種“制度”屬性。而行為主體之間合作的發生以及由低層次合作發展到高層次合作、由某個領域的合作擴展到其他領域的l合作，這些合作從動態過程來看是一種制度變遷與創新的過程，從靜態的結果來看是一種制度安排。

從實踐的角度來說，粵港高等教育合作現象源遠流長。就概念的理解而言，粵港高等教育合作首先是一種“合作”現象，是粵港兩地的學生及其家長、高校及高校教職員工和政府等相關利益主體促進兩地所擁有的高等教育資源在區域內進行有效配置的行動過程及行動結果，這一行動以實現兩地高等教育資源有效配置，促進兩地高等教育共同發展為目的。從動態的過程來看，這一行動過程正是對利益主體的行為產生直接規范和約束作用的一系列規則不斷變遷和創新的過程。從靜態的角度來講，有關行動形成了對利益主體的行為產生直接規范和約束作用的一系列規則。為了論述方便，以下用“粵港高等教育合作制度”來指稱這些對利益主體的行為產生直接規范和約束作用的規則；用“粵港高等教育合作制度變遷”來指稱這些規則不斷變化發展的過程。

二、粵港高等教育合作制度供求的影響因素

新制度經濟學家們曾在“需求一供給”框架下對制度變遷展開研究，其中戴維·菲尼在科斯、諾斯、拉坦和速水等人研究的基礎上提出了一個分析制度變遷的啟發式框架，較為詳細地分析了制度需求和供給的影響因素。戴維·菲尼參照諾斯等人的闡述將制度區分為幾大類：憲法秩序，制度安排和規范性行為準則。在此分析框架中制度安排及其利用程度被當成內生變量，憲法制度和規范性行為準則被認為是外生變量。外生變量或被歸類于需求因素，或被歸類于可供給因素。在此結合該分析框架，闡述粵港高等教育合作制度的需求供給及其影響因素。

1 粵港高等教育合作制度需求的影響因素

粵港高等教育合作制度需求是指制度接受者——個人、高校和社會的需求，只要原有制度安排不是可選擇制度安排中社會凈收益最大的一個，就產生了對新制度的需求。粵港高等教育合作制度需求的影響因素有：第一，制度選擇集合。粵港高等教育合作制度選擇集合的變化受到兩個層面因素的影響。首先是制度環境，它深刻影響著創立新的制度安排的預期成本和利益，因而也就深刻影響著對新的制度安排的需求。粵港高等教育合作的制度環境是指影響粵港高等教育合作開展的一系列政治、社會和法律的基礎規則；其次，政府政策的改變也會擴大或縮小粵港高等教育合作制度選擇的集合；第二，粵港雙方高等教育資源狀況。雙方所擁有高等教育資源的相對稀缺程度的變化，影響著粵港雙方相關利益主體進行合作制度創新的激勵結構的變化，改變著雙方在合作中討價還價的能力，從而導致了重新締約的努力，影響制度服務接受者對合作制度變化的需求；第三，技術因素。交通、網絡、通信等技術的進步促使人們交往和資源流動日趨便利，不斷降低粵港高等教育合作活動開展的成本，從而誘發對粵港高等教育合作制度變化的需求；第四，合作的市場規模。粵港兩地人員和物資往來的增多和規模的擴大，拓展了合作制度發揮效用的空間，新制度產生所需花費的固定成本獲得補償的可能性增大，降低了合作制度變遷的預期成本，從而增加了對合作制度的需求。

2 粵港高等教育合作制度供給的影響因素

粵港高等教育合作制度供給是指制度決定者的供給。在粵港高等教育合作制度變遷的過程中，以下因素影響著粵港高等教育合作制度的供給狀況：第一，制度環境的變化。制度環境規定了制度安排選擇的空間并影響著制度供給的進程和方式；第二，現存制度安排的影響。現存制度安排對制度供給方面的影響主要表現在由制度的“路徑依賴”特征所帶來的制度變遷成本的增加；第三，新制度創立成本和預期實施成本。每一項能預期帶來收益的制度安排都需耗費成本。在相當多的情況下，即使新制度的預期收益很大，但由于新制度的創立和預期實施成本過高，也會導致新制度供給的滯后；第四，社會科學知識積累狀況。相關社會科學知識的儲備制約著人們對制度安排的認識，影響人們制度設計的能力和成本，從而影響著粵港高等教育制度安排選擇的空間和范圍；第五，上層決策者的收益。上層決策者在制度變遷中的潛在收益狀況影響著他們對制度供給的意愿。不同的決策者收益是不同的。政府作為制度供給主體所追求的收益不僅包括經濟上，還包括政治上的收益、社會收益等。高校上層決策者的權力決定了其進行制度供給的可能性和范圍，高校上層決策者從制度創新中所獲得的收益決定了其進行制度供給的意愿；第六，非正式制度的影響。不同歷史階段粵港雙方占主流的意識形態影響和制約著粵港高等教育合作制度的供給空間。粵港雙方形成的合作習慣及由此而形成廣泛的人際關系網絡將會對合作制度供給產生積極的影響。粵港雙方對合作是否具有共有理念在很大程度上也影響著合作制度的供給。

一系列外生變量影響著特定時期粵港高等教育合作制度需求和供給的狀況。不同時期外生變量的變化帶來了相關利益主體對制度變化的需求，并對制度決定者的供給意愿和行動產生影響，從而對制度變遷的進程產生影響。

三、粵港高等教育合作制度變遷的脈絡

在此結合粵港兩地政治經濟關系的變化，依據粵港高等教育合作的經驗材料，將1978年改革開放以來粵港高等教育合作制度大體區分為1978年改革開放至1997年香港回歸前、1997年香港回歸至2008年底《綱要》頒布、2009年《綱要》實施以來三個階段。以下通過對這三個階段的制度需求與供給狀況的分析，展現粵港高等教育合作制度變遷的大體脈絡。

1 1978年改革開放至1997年香港回歸前

伴隨著改革開放基本國策的確立和貫徹執行，中國大陸與世界各國和地區的交往日益頻繁。這一時期大陸也明顯加快了教育領域的對外開放，積極開展教育國際交流與合作成為大陸改革開放基本國策的重要組成部分。之后中央出臺了一系列對外教育交流合作領域的相關政策，擴大對外教育交流合作的方針和政策逐步確立。這一時期的香港仍處于港英政府的統治之下，大陸與香港教育領域的交流合作完全屬于對外交流與合作的范疇。大陸政府的重視大大降低了粵港高校開展交流與合作活動的政治成本，擴大了粵港高等教育合作制度選擇的集合，影響著高校組織和個人對合作制度的需求，為粵港高等教育合作制度的產生提供了可能。同時，粵港經濟社會交往的加深形成了合作制度產生的良好社會氛圍。改革開放以后，廣東利用其毗鄰港澳的地理優勢，開始了與香港經濟領域內的廣泛合作。兩地政府部門之間的互訪交流也成為政府部門對外交往的重要內容。這個時期兩地社會團體之間來往不斷，民間交流越來越方便。改革開放后粵港兩地政治經濟社會領域交往合作的加深形成的良好社會氛圍作為一種非正式制度在無形之中促成了粵港高等教育合作制度的產生。兩地越來越多學術界人士開始關注并探討粵港兩地的合作和發展問題，形成了一批頗有見地的學術研究成果，增強了人們對粵港合作的認識。另外，這一時期廣東高等教育發展的自身需求也促成了合作制度的產生。改革開放后廣東經濟社會的快速發展對高等教育提出了前所未有的人才與科學技術的需求，廣東高等教育需要在對外開放中學習國際教育的先進經驗，以獲得突破性的發展。粵港之間地理相鄰，語言同系，又擁有千絲萬縷的人脈關系，集中西文化于一體的香港地區很容易成為廣東實施對外開放、了解國際教育經驗的重要選擇。

隨著大陸教育對外開放戰略的實施和粵港兩地經濟社會關系的日益密切，粵港高等教育合作制度在這一時期得以發展。此階段出現的粵港高等教育合作制度類型主要包括：內地高校招收香港學生的相關文本規定，人員跨境流動的相關政策規定，以及粵港高校間簽訂的校級交流合作協議。內地高校招收香港學生的相關文本規定不僅包括中央政府制定的各種意見、通知、暫行規定和招生簡章，還包括相關內地高校依據有關政策規定做出的招收香港學生的具體制度安排。該類型的合作制度規定了內地高校招收香港學生中各相關利益主體行為的方式和具體內容，規范著各利益主體的行為。香港回歸前，教育部直接掌握著部屬高校和省屬高校人員赴港開展學術交流的審批權，中央政府的相關政策規定直接約束著參與跨境交流人員的行為。高校校際間交流與合作協議是高校出于提高辦學水平或其他可獲益的原因，從校際層面做出的規范和約束高校內人員間交流合作行為的一種重要制度安排。20世紀80年代以來，廣東地區的多所高校紛紛與香港地區高校簽訂校際交流協議，建立校際交流協作關系。以上這些類型的粵港高等教育合作制度的內容體現在粵高校招收香港學生、兩地高校人員交流、合作科研等具體合作實踐活動中。

2 1997年香港回歸至2008年底《綱要》頒布

1997年7月1日香港回歸祖國，實行“一國兩制、港人治港”的基本方針。香港與廣東之間的關系，由回歸前港英政府管治時期的外部伙伴關系，轉變為一國之內實行不同社會制度的兩個地方行政區域的內部兄弟關系。“一國兩制”成為香港回歸后粵港高等教育合作最基本的制度環境，它確定了粵港高等教育合作制度的創設原則、方向和大體框架。中央政府和香港特區政府在“一國兩制”大背景下，制定和達成了一系列促進內地與香港開展教育交流合作的政策規定。在中央的支持下，廣東省政府也與香港特區政府建立了一系列高層次的合作磋商聯絡機制，如“粵港合作聯席會議”以及粵港政府參與的“泛珠三角區域合作協調機制”等。相關政策的制定和合作機制的建立擴大了粵港高等教育合作制度的選擇集合，引起粵港高等教育合作制度的不均衡，推動著粵港高等教育合作制度變遷的進程。同時，雙方高等教育資源互補也帶來了粵港高等教育合作制度變遷的需求。這一時期廣東高等教育的規模和質量都得以提升，但仍具有現代化國際化水平較低的特點。香港高等教育在20世紀末已具備了相當的實力，具有鮮明的國際化、現代化、信息化的特色，但其進一步發展面臨著空間和優質生源不足的弊端。粵港兩地高等教育資源在很大程度上具有互補的特征，這導致合作的潛在利潤產生，帶來了兩地相關利益主體對合作制度的需求，促進了粵港高等教育合作制度變遷的進程。

這一時期出現的粵港高等教育合作制度包括粵港高校招收對方地區學生的相關文本規定，關于高校人員跨境流動的政策規定，粵港高校間簽訂的各種合作協議，以及跨境產學研合作制度等多種形式。內地高校招收香港學生的相關文本規定包含了中央政府制定的關于普通高校招收港澳臺學生的暫行規定、調整內地普通高校招收港澳學生收費政策的通知，以及相關內地高校依據有關政策規定做出的招收香港學生的具體制度安排。香港高校招收內地學生的相關文本規定包含了中央政府制定的相關招生實施辦法、確定香港高校在內地招收自費本科生的一系列文件，以及香港政府和高校為招收內地學生制定的計劃和招生簡章等。這一時期中央政府下放了部屬高校人員赴港交流的審批權，但依舊通過出臺政策文件對高校人員赴港交流的審批程序和時間限制等方面做出詳細規定。香港回歸后，廣東地區高校與香港高校間簽訂的校際合作協議可分為兩大類：包含多方面合作內容的合作框架協議或全面合作協議，與達成某項具體合作活動的協議。前者多是從總體上就雙方高校在多種類型合作活動中的行為內容和規則做出大致規定，如2002年4月中山大學與香港大學簽署的合作協議，協議內容包括了學者、學生互訪、科研合作，大珠江三角州發展研究等多個方面。后者又可區分為合作辦學協議和合作科研協議，這類協議會對合作規范做出較為詳細的規定。如合作辦學類的本科生互換協議中，往往會就雙方互派本科生進修的形式、選拔范圍、學生管理、費用、組織實施等方面做出具體詳細的規定。有關合作辦學項目的協議往往會對項目的目標、內容、管理等具體合作事宜做出較為詳細的操作性的規定。此外，這一時期也出現了香港高校利用自身在人才培養和科技創新上的優勢與廣東地區市級地方政府簽訂的一系列合作協議，該類合作協議的簽訂促成了諸如深港產學研基地等跨境產學研合作方式的誕生。

3 2009年《綱要》實施以來

2008年12月國家發展和改革委員會頒布實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008～2020年)》將粵港合作提升到了國家戰略層面，開創了粵港合作的嶄新時期。作為落實《綱要》重要政策措施的《粵港合作框架協議》也于2010年4月7日在北京簽署。粵港高等教育合作制度選擇的集合有望擴大，促使粵港高等教育合作制度變遷的潛在利潤有望出現，這為相關合作行為主體進一步推動合作制度變遷提供了新的契機。同時，粵港兩地經過改革開放以來30多年的發展，實際上已經形成一個相互依存的大型經濟社會區域，這一區域的完善和發展對高等教育合作不斷提出新的需求。粵港兩地交通日趨便利，也將降低粵港高等教育資源在兩地流動的成本，從而降低粵港高等教育合作制度變遷的預期成本，進而推動粵港高等教育合作制度不斷變遷的進程。

現實中，粵港雙方相關利益主體積極行動，努力推動合作的深化。其中促成香港高校到粵地區獨立或合作辦分校成為努力的方向和社會關注的焦點。如2009年11月東莞市與香港理工大學簽訂合作辦學意向書。2010年6月21日，東莞市委、市政府召開聯席會議，討論通過了由東莞市政府與香港理工大學合作辦學研究與策劃小組提交的《關于市政府與香港理工大學簽訂合作辦學有關問題的請示》，決定選址虎門鎮威遠島。但新的旨在實現粵港兩地高等教育資源優化配置的合作制度變遷最終能否實現，還取決于相關制度供給主體在新一輪制度變遷中的成本收益狀況，而這些成本收益狀況受到了包括國家各項政策和合作雙方的利益訴求等多種因素的影響。

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