中國式財政分權下的地方政府支出

摘要：中國式分權的特殊性集中體現在經濟上的分權與政治上的集中管理體制的緊密結合。中國經濟改革始終圍繞著如何在垂直的政治治理體制下合理劃分中央和地方的利益關系，調動地方的積極性。分稅制改革以來，雖然政府間財政收入劃分相對清晰，但支出責任并沒有被正式劃分。中國地方政府支出也因此表現出一些值得關注的特點，并給中國的長期經濟增長帶來風險。本文對這一問題進行了分析，并提出了相應的政策建議。

關鍵詞：中國式分權；地方政府；財政支出；財政收入

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A

Chinese Fiscal Decentralization and the Local Government′s Expenditure

PAN Rui-jiao1，WANG Sai-de2

（1.College ofTrade， Shanghai Lixin University of Commerce，Shanghai 201620，China；

2.College of Economics， Shenzhen University，Shenzhen 518060，China）

Abstract: The coordinate of political centralization and economic decentralization is the key feature of Chinese style decentralization. Chinese reform is always focused on two issues in the system of political centralization. One is how to distribute fiscal revenue between central government and local government. The other is how to simulate the local government to promote economic growth. Although the division of fiscal revenue is relatively clear， the responsibility of fiscal expenditure is not divided officially after the reform of tax-sharing. Accordingly there are some remarkable points of local government expenditure. The paper analyses the characteristic of local government′s expenditure and the risks which cause the long run economic growth. In the end， the respective policy that should be taken is raised.

Key words:Chinese style decentralization; local government; fiscal expenditure; fiscal revenue

自住房貨幣化改革以來，房地產價格一路上揚，土地出讓金收入因此成為很多地方尤其是東部城市重要的政府收入來源。針對2009年中國很多城市房地產價格過快上漲這一現象，全國人大財經委員會副主任委員吳曉靈曾表示，如果不把中央政府和地方政府的事權、財力劃分更加對稱，地方政府的財政過多依靠土地出讓收入的話，高房價問題是很難解決的①。因此，我們有必要將地方政府支出放到中國轉軌經濟的核心——中國式分權的背景下進行考察。

一、 中國式分權下的現行財政體制

中國轉軌經濟的核心內涵是經濟上的分權與政治上的垂直管理體制的緊密結合。與俄羅斯等轉型經濟相比，中國的分權是在大的政治架構不變，中央和地方政府不斷地調整它們之間的財政關系的過程中實現的。從20世紀70年代的放權讓利到20世紀80年代的財政包干體制，再到20世紀90年代的分稅制改革，如何在垂直的政治治理體制下合理劃分中央和地方的利益關系、調動地方政府的積極性，不僅始終是中國財政體制改革的要點，也是整個經濟和政治體制改革的突破口。

與政府結構相對應，中國財政體制分為五級。在中央政府以下是31個省級單位。省以下是331個地區級單位，2 109個縣和 44 741個鎮。中國55%以上的預算為省級以下地方政府預算。名義上講，《預算法》授予每級政府充分的自主權。每級政府應該有本級人大批準的獨立預算。地方人大審核預算是否符合國家法律和地方法規，隨后，地方政府將本級預算提交財政部備案和用于編制國家預算。盡管財政部長在全國人民代表大會（全國人大）上所作的預算報告仍然代表匯總的國家綜合預算，但全國人大僅僅批準中央政府本級預算。

中國現行財政體制的一個特點是財政收入劃分相對清晰，而缺乏政府間支出責任的正式劃分。長期以來，財政支出責任的分配源自于計劃經濟時代。盡管中國的財政體制經歷了劇烈的變遷，但是關于重要責任的分工依然保持類似于20世紀70年代的支出責任分工狀況。當時地方政府作為中央政府的代理人提供公共服務，并通過收入分享體制間接地從中央獲得資金。但是，自20世紀80年代以后，支出任務已經同收入分享體制相脫節，地方政府獨自負責為提供公共服務籌集資金②。

分稅制改革以來，中央政府和全部地方政府對資本建設支出的責任分工接近。在重要的社會服務領域，如教育、醫療衛生、文化和科學等方面，地方政府支出幾乎占總支出的90%以上。這種狀況一直持續到現在。過去幾十年來，地方政府在社會資助和福利方面發揮著更加完整的作用。2006年，地方政府占全部社會福利支出中的99%，這從1978年來實際上沒有任何改變。在城市建設維護上，地方政府也負責了主要責任。如此支出責任同國際經驗大相徑庭［1］。表1提供了中央和地方政府支出責任的具體劃分。從表1可以看出，中國地方政府過多地承擔了公共支出的責任。因此，中國地方政府支出表現出了一些值得關注的特征。

二、 中國式分權下地方政府支出存在的問題

在經濟轉軌時期分散的財政體制和集中的政治管理體制下，中國地方政府支出主要表現出以下五個方面的問題。

1．地方政府的預算內支出遠大于預算內收入。由于中央政府和地方政府之間在支出責任和財政收入之間劃分的不對稱，地方政府的預算內支出遠大于預算內收入，因此地方政府對預算外收入的依賴性很強。地方預算外收入和體制外收入數額龐大。

1994 年的分稅制改革是在中央和地方政府收入分配方面的一次全面改革。改革的主要成效是取消了以前的在中央和省級政府之間的包干式或討價還價式的制度，建立了一個明確和穩定的收入分配機制，建立了分別負責中央和地方稅收征收和管理的相互獨立的部門。在這個正式的收入分配模式中，有幾個顯著的特征。

首先，分稅制改革沒有向省級政府提供任何實質上的稅收自主權，特別是為其屬于自己的稅收確定稅率的權利。目前地方政府無權改變稅率或定義地方稅收的稅基，或決定是否開征分配給他們的稅種。一般認為，缺乏正式的收入自主權，會使地方政府以各種不同的方式獲得或實施“非正式的”收入自主權。最主要的表現就是在法規規定范圍之外的各種收費。因此，很多這樣的收費被稱為“非法”收費。第二，基于分級的垂直結構傳統的分稅制改革，只是在中央政府和省級政府之間建立了明確的收入分配機制，而將省級以下的收入分配權給了省級政府。由于各省在設計省級以下政府的收入分配模式上近乎完全的自主性，因而存在著省以下政府收入不同的分配模式。第三，以前的收入分配上的“包干制”的要素仍被保留。為了獲得那些損失較大的省對分稅制改革的支持，中央政府同意在幾年內逐步進行改革，這使所有的省份在1993年已有的收入不受到削弱。這通過引入一個公式化的對每個省份的稅收返還來實現。稅收返還已成為自1995年以來中央政府向地方政府轉移支付中最重要的一種模式③。

分稅制改革以來，中央財政收入持續上升，其絕對額已遠遠超過地方財政收入，見圖1。由于中央和地方的支出責任不明確，絕大部分的財政支出是由地方完成的。分稅制改革后，這一現象仍在持續，見圖2。地方財政收入和財政支出間存在嚴重的資金缺口。而現有的政府間轉移支付體制又加劇了地區收入的非均等化，導致越是貧困地區，資金缺口越大。因此，地方政府不得不依靠“非法”收費以及土地出讓金等獲得大量的預算外收入和體制外收入來彌補這個資金缺口。分稅制改革后，預算外收入占預算收入的比例在所有年度均顯著高于預算外支出占預算支出的比例。這說明，部分預算外收入被用于預算內支出，造成了地方政府對預算外資金的高度依賴。

預算外資金的廣泛使用違反了預算政策的核心原則——公共預算的完整性和廣泛性。決策方面的分割不允許地方政府依據適宜的優先次序使用可用財力，因此損害了提高公共支出效率最基礎的步驟。而且預算外收入容易助長亂收費、亂攤派、亂罰款、亂集資等歪風，成為滋生腐敗的溫床，擾亂正常的社會經濟秩序④。

2．上下級政府之間缺乏正式責任劃分，大量責任分工重疊，重復支出嚴重。中國上下級政府之間沒有正式責任劃分，重疊責任分工和重復支出嚴重。上下級政府之間的重疊責任分工在世界其他國家也比較普遍（黃佩華、迪帕克等）。但中國政府間的重疊分工尤其嚴重。這也體現在政府的組織中。中國的政府部門是按照一個高度復制的體制建立的。省級政府依照中央部委構建、省級以下的政府部門則比照省級政府構建。從中央政府到地方政府存在嚴重的機構重疊。表2列出了中國縣級政府的機構名單。很難理解中西部貧困縣也需要如此龐大的官僚機構。

在各支出科目上，不管是資本建設、農業，還是教育、文化、醫療衛生，抑或是養老金和社會保障支出，所有的四級政府都有支出。這與國際通行的支出責任劃分相悖。國際優良的支出劃分做法表明，社會保護和福利責任劃分給市級或縣級地方政府劃分不妥當。尤其是當從政府總收入中為養老金，失業和收入支持計劃提供補貼時，會產生問題。在西方，社會福利和失業保險通常由聯邦 （中央政府）或州負責，而不是地方政府負責。在許多其他轉軌國家，社會保障（養老金，殘疾和遺屬撫恤金，醫療衛生保險和失業保險）也是中央政府的責任［1］。

高度重復的支出劃分引起了問題。因為甚至在清楚哪級政府可以監管和規范支出和哪級負責實施，在哪級政府實際負責為這些支出提供資金或如何為這些責任提供資金的分工上仍然模棱兩可。國家允許上級政府下放提供資金的責任。在許多情況下，這意味著績效低下和公共服務供給不足。

3．地方政府傾向于基礎設施建設投資而輕視公共產品提供。中央政府自上而下構筑的分權體制，將大量財政資源和經濟自主權下放的同時，也將經濟的、社會的、政治的一系列目標下放給地方政府，并加強了對地方政府的考察。分散的財政體制意味著地方政府對地方支出有較大的自主權，從而可以在多個發展目標之間進行權衡并有所側重。而集中的政治管理體制決定了地方官員的政績考核及獎懲是自上而下決定的。

已有的證據表明，中央政府長期是按照相對經濟績效來考核地方官員的，而對社會文化、人口控制等方面的要求則是基礎性的［2］。它們是提拔官員的必要條件而不是充分條件，一旦不能滿足，通常被一票否決。因此，地方政府在達到這些最低要求以后，有激勵將資源集中用于基礎設施建設等能夠推動短期經濟增長的方面，而忽視了公共產品提供和長期經濟增長。從任務沖突的多任務委托代理模型出發，由于短期內代理人——地方政府承擔的經濟增長任務和社會發展任務之間存在沖突，內在地決定了地方政府重基礎設施建設投資而輕視公共產品提供的行為特征［3］。

4．地方預算管理體制混亂，缺乏效率。地方政府的預算編制嚴重依賴中央政府及其他上級政府的預算。中國五級政府的預算程序在層次上相互關聯。在中央政府預算沒有批準之前，省級預算不能夠進行編制和批準。與此類似，在省級預算沒有批準之前，地市的預算不能夠批準。縣和鎮的情況可以依此類推。傳統式延遲地方政府預算的批準引起了連鎖反應，導致了許多地方政府的預算在預算年度末期才能批準。這一作法大大削減了預算作為一個計劃和政策工具的效用，使其僅僅成為一個會計憑證。

在這種情況下，地方政府無權根據其自身的優先次序使用資源（或大多數資源），并且不能夠以他們認為最有效益的生產方法和投入組合提供公共服務。地方政府預算與明確表述的、財力可承受的政策目標之間缺乏明確和穩定的聯系。地方預算被假定反映了國家、各省經濟計劃的總體目標，遵循了一系列中央政府確定的法定支出優先次序，充分遵照了人事部門的命令和反映了地方居民的偏好和優先安排，而結果僅僅是片面的、使眾多領導滿意的、脫節的預算。

另外，在預算管理方面，人事決策從預算過程中脫離的作法對基層政府產生了不良的刺激。由于人員經費預算項目是獨立預算的，導致地方政府部門管理人員沒有絲毫精簡人員的積極性。對于貧困地區，增加人員通常是地方政府從上級獲得更多轉移支付的唯一手段［1］。

5．人均財政支出在地區間存在著嚴重的不平衡。統計顯示，人均預算內財政收入和人均GDP之間存在顯著的正相關，其相關系數超過0.1，即當人均GDP增加10 000元，人均財政收入增加1 000多元。另外，非線性的趨勢線表明，隨著經濟發展水平的提高，人均GDP的分化是累進的［4］。作為政府幫助落后地區發展的重要手段之轉移支付，資金分配不合理，總體上沒有達到縮小地區差距的效果。1998-2001年間，稅收返還占轉移支付總額的比重平均達62.1%，各種專項撥款補助占20.1%，而過渡期轉移支付包括對民族地區的轉移支付平均只占1.3%，這意味著轉移支付的80%以上是擴大地區差距的［5］。

因此，中國的人均財政支出在地區間存在著嚴重的橫向不平等。2006年，中國最富裕的省際單位上海市的人均政府預算支出是8 773元，而人均政府預算支出最低的甘肅省只有543元。前者是后者的16倍。人均財政支出不平衡會導致公共品提供的群分效應，從而促進勞動力和其他生產資源以無效的方式流動［6］。

三、 結論及政策蘊含

對于中國分權式改革的收益，經濟學界形成了許多共識。最近的研究表明，有效的財政激勵保證地方政府能穩定地分享到經濟增長的果實，而中央政府以政績考核為核心的政治激勵則將地方政府的注意力集中到經濟增長而不是租金上。與此同時，對外開放所帶來的外資使得地方政府不能囿于本地區的既得利益。上述因素共同促成了中國的增長奇跡［4］。但是分權式改革也產生了成本。就本文所論及的地方政府支出來說，分權式改革導致地方政府的收入權利和支出責任嚴重不對稱，地方政府的支出表現出一些值得關注的問題，給中國經濟的長期增長帶來一定的風險。

本文的分析蘊含以下政策啟示：

1．合理劃分政府間支出責任，給予地方政府正式的收入（稅收）自主權。高度重復的支出劃分引起了問題。因為甚至在認識哪級政府可以監管和規范支出與哪級負責實施，在哪級政府實際負責為這些支出提供資金或如何為這些責任提供資金的分工上仍然模棱兩可。國家允許上級政府下放提供資金的責任。在許多情況下，這意味著績效低下和公共服務供給不足。

只有在地方政府具備可信性并能夠滿足納稅人的要求時，財政分權的好處才能夠得以體現。提供預算責任感和有反饋的最有效的方法是賦予地方政府實際意義上的稅收自主權。通過地方稅收自主，納稅人對服務的成本將更加了解，地方官員的行為也將受到納稅人更嚴密的監督。

2．加強預算管理，進一步規范地方財政收支行為，減少預算的隨意性。自財政分權改革以來，地方政府預算外和制度外收入不斷膨脹。總體說來，東中西地區的地方政府都生財有道：“東部重土地，中部重收費，西部重轉移”的特征明顯，這表明經濟越發達，預算對地方政府的約束程度越低［7］。預算外收入分散管理，在各級政府的各個不同機構和組織中進行；而制度外收入的征收帶有很大的隨意性，也沒有官方統計數據［8］。而即便是預算內收入，預算與決算之間的出入十分顯著，被用于文教科衛的“硬性”支出經常被挪威他用，預算的編制和執行缺乏嚴肅性。

3．實行更加合理的財政平衡政策和區域政策。任何財政分權的國家都伴有公平性的轉移支付體系。中國地區間人均財政收支以及公共服務的巨大差異要求中央政府應實行更加公平的轉移支付體制。此外，中國地域廣闊、各地區條件窘異，發展模式不能單一地追求工業化和產業結構的提升。地區之間的合理分工是最優化中國發展績效的必要途徑。按照地區區位和資源分布，在中國形成東部以輕工業、服務業為主，中部以重工業和種植業為主，而西部以資源開發和牧業為主的經濟格局是大勢所趨。

4．繼續推進基層民主制度建設，重塑地方政府行為模式。與重構財政體制的作用相比，改變地方政府的行為激勵更為重要。1994年以來財政收入的相對集中本身并沒有導致科教文衛支出比重的提高。同時，東部沿海地區的財政支出結構狀況更加偏向于基礎設施建設［4］。這意味著，地方政府的支出結構扭曲并不會隨著經濟發展而自動得以糾正。因而，只要中國式分權的激勵結構不變，地方政府就沒有內在動力提升教育和公共服務上的支出比重，一些意愿良好的政策就缺乏“自動實行”的機制。

注釋：

① 詳見http://hn.house.sina.com.cn/news/2009-12-28/085037477.html。

② 國務院關于實施分稅制的補充法規中，有關地方政府主要支出責任的內容是“地方預算主要負責地方黨政機關的運營費用，地方經濟發展的需要，武裝警察和民兵的部分運營費用，地方融資的資本投資，地方企業技術革新和開發新產品試制費、農業支持費、城市維護和建設費和地方文化、教育、和醫療衛生、價格補貼和其他支出有關開支”（黃佩華、迪帕克等，2003，第58頁）。

③ 事實上，分稅改革制后稅收返還成了政府間轉移支付的最大科目。

④ 2009年10月發生的、廣受社會關注的上海“釣魚執法”事件即反映了這一問題。在《上海市閔行區交通行政執法大隊2007-2008年度創建文明單位工作總結》中曾提到，在兩年時間里，該大隊“查處非法營運車輛5 000多輛”，“罰沒款達到5 000多萬元”，“超額完成市總隊和區建管局下達的預定指標（http://sh.xinmin.cn/minsheng/2009/09/17/2582817.html）。

參考文獻：

［1］黃佩華，迪帕克．中國：國家發展與地方財政［M］．北京：中信出版社，2003．

［2］ Li，Hongbin and Li-An Zhou．Political Turnover and Economic Performance： the Incentive Role of Personnel Control in China［J］．Journal of Public Economics，2005（89）：1743-1762．

［3］ 王賽德，潘瑞姣．中國式分權與政府機構垂直化管理改革［Z］．第十屆經濟學年會入選論文，2009．

［4］ 傅勇．中國式分權、地方財政模式與公共物品供給：理論與實證研究［D］．復旦大學博士學位論文，2007．

［5］ 馬栓友，于紅霞．轉移支付與地區經濟收斂［J］．經濟研究，2003（3）：26-33．

［6］ 王永欽，張晏．中國的大國發展道路──論分權式改革的得失［J］．經濟研究，2007（1）：4-16．

［7］ 平新喬．中國地方預算體制的績效評估及指標設計［Z］．北京大學中國經濟研究中心（CCES）工作論文，2006，No．C2006018．

［8］ 陳抗，Arye L． Hillman，顧清揚．財政集權與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手［J］．經濟學，2002（1）：111-130．

（責任編輯：劉春雪）