我國基層公共預算管理改革研究

摘要：近年來，隨著基層農村居民經濟條件的不斷改善，以及農村居民民主意識的提高，使其有更多的精力和能力來參與農村民主政治生活，尤其是政府預算中涉及與農村居民切身利益相關的公共產品。如何發揮預算在支持基層政府施政和改善地方服務方面的作用，已成為基層政府改革焦點。我國基層政府財政預算制度存在著運用、設計和缺乏公民參與等缺陷，正因為存在這些缺陷，才使得基層預算過程的公民參與深具意義，文章旨在為下一階段中國基層預算改革提供一個新的、有價值的方向，從而有助于校正供應面方法，即由政府自上而下推動的預算改革方法的固有缺陷；同時豐富我國政府預算方面的理論研究，使預算理論的研究有針對性地擴展到基層。

關鍵詞：基層；公共財政；預算；改革

一、 我國基層政府及其管理職能

我國所采用的是五級政府制，不同于世界上大多數實行市場經濟的國家，他們一般采用的是三級架構或準三級架構的政府。我國五級政府可依次劃分為中央、省、市、縣、鄉。我們所設定的基層政府，主要是縣鄉級地方政府。

基層政府在中國現行經濟社會（特別是向當地居民提供范圍廣泛的公共服務方面）發揮著日益重要的作用。在市場經濟條件下，特別是在社會資本積累規模已經持續擴張的條件下，我國基層政府首要的任務就是盡可能地把政府職能收縮到提供基層公共產品的層面上來?？h鄉級政府作為中國的基層政府，是公共服務的直接提供者，直接面對日益增長的公民的公共服務需求，而中央政府是無法滿足不同地區居民的多樣化需求。尤其是在我國正努力構建“穩定、和諧社會”的今天，基層政府在促進社會公平、公正、保障社會安全、安定、維護社會秩序等方面扮演著重要的角色，如義務教育、社會保障支出等等，因此，如何更為科學的分配財政資源、提高資金使用效率等這些作用方面遠比其他高層級政府來得重要。

基層政府的基本職能是向當地居民提供公共服務，預算則為這些服務提供資金，隨著預算規模越來越大以及地方居民對公共服務需求的日益增長，新技術的發展也直接地推動了信息快速的擴展和傳播。越來越多的公民逐漸意識到，他們會有能力也會有方法影響那些關乎他們生活質量的政府預算決策的制定與執行。特別是近年來，農村居民收入的不斷增加、經濟條件的不斷改善，以及農村居民民主意識的提高，使農村居民有更多的精力和能力來參與農村民主政治生活，尤其是政府預算中涉及與農村居民切身利益相關的公共產品。如何發揮預算在支持基層政府施政和改善地方服務方面的作用，已成為基層政府改革焦點。

二、 我國基層政府公共預算體制的缺陷

1. 中央與地方財權與事權劃分不明確。我國實行的是一級政府、一級財政、一級預算。這就涉及到中央與地方政府間的事權與財權的劃分的問題。中央政府擁有公共事務的決策權，地方政府則擁有具體的執行權。職能體現在中央政府主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及有中央直接管理的事業發展支出。具體主要包括：國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試制費，地質勘探費，由中央本級負擔的公檢法指出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。地方政府承擔本地區政府機關運轉所需支出以及本級地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試制費，支農支出，城市維護和建設費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。即亦基層政府所需負擔。

我國現行財政管理體制，在財政收支分配關系方面，中央和地方兩者之間通過分稅和分成的方法逐步得到規范，促使地方基層方政府享有一定的財權，也使得基層政府的理財積極性被較好的調動起來，從某種角度可以說促進了基層政府的發展。但隨著1994年實行分稅制改革的實施，并沒有建立起一個統一的標準來界定不同的職責如何分配給不同級別的政府。確實使得中央財政收入比重有所提高，但這種情況恰恰會發生基層政府所獲得的財政收入被上級政府機構一級一級地克扣，而使得縣鄉級基層政府（真正直接承擔為公民服務者）的財政收入少得可憐。在總體財政形勢不斷好轉的背景下，縣鄉財政形勢反而變得更加嚴峻，許多地方的縣鄉級財政早已成為“吃飯財政”，僅僅勉強保證工資的下發。在這種情況下，再將農業和農村社會經濟發展事業的財政投入職責界定到基層政府頭上，迫使縣鄉基層政府支持農業和農村社會經濟發展事業顯得極為困難。特別是在我國農業和農村發展還處在艱難的爬坡過坎的階段：我國農業、農村本來是我國經濟社會發展中的薄弱環節，我國城鄉發展差距大也是我們必須面對的現實，農村的公共產品及服務保障明顯不足，出現農民孩子上學難、農民就醫難以及養老得不到有效保障等突出問題。

財政體制的設計間接涉及到基層政府與市場的關系。如果在財政管理體制中基層政府的財力得不到有效保障，其為維持正常發展或想獲得更多財政收入，就必然難以減少或消除基層政府過多直接干預和介入市場主體經濟活動的行為，促使基層政府通過控制資源（例如土地）、資金、企業等傳統方式自謀財路，當前一些基層政府為了追求經濟增長，把發展經濟、開辟財源作為自身政府的首要職責，反而把為其轄區內的公民提供公共服務當作第二職責，為增加財政收入，不惜采取盲目鋪攤子、上各種所謂的項目、辦企業，甚至不惜以浪費資源和破壞環境為代價，高低水平的重復建設，用高投入、高消耗、高污染的方式來換取短期的經濟增長，把經濟社會的全面發展蛻變為片面、粗放的經濟增長，必然后患無窮。更有甚者，有的基層政府經常是收入超過支出，導致自身政府債臺高筑。

2. 公共預算體制的設計缺陷。各級政府出于效率或公平的目的進行干預時往往會受到自身的制約。盡管政府是代表全體人民進行集中決策的工具，該決策過程有可能無效，因為政府本身就不是一個完全的慈善機構。

人們漸漸了解到基于短期的、詳細卻不必要的干預控制的傳統預算體系，不是促進更好的公共部門職能的有效辦法。政府也可能會缺乏長遠的規劃性。在民主制國家，政府該對其選民負責，但政府的執政時間有可能比它們所頒布政策的實施時間要短很多。另外，即使政府具有長遠規劃的能力，而且完全是慈善性質，也會面臨時間不一致的問題，意味著政府在某個時間點頒布實施的政策可能會對老百姓和企業的長期決策產生影響，但一旦百姓和企業作出長期決策，這新政策又可能已被廢除或修改。這種出爾反爾的政策包括對企業資本收益的過度征稅以及沒收外資企業資產等等。此外，由于政府不可能是純粹的慈善機構，它們的決策可能會受到追求自身利益的官僚、利益集團所施加的壓力，或尋租者尋租行為的影響，盡管中國政府是一黨制國家，但由于各級政府受利益驅使的影響以及時任的各級公民的掌舵人過于關注自己的政績等，同樣導致資金的浪費。這正是由于缺乏長期的連續的預算設計所帶來的不利影響。

3. 缺乏政府回應制度。我國從2000年以來，推動了一系列旨在提高政府施政能力和改善公共服務供應的預算改革。這些改革也在很大程度上覆蓋到了基層政府預算。但是，業已推動的這些改革幾無例外地采用了“供應面方法”，“需求面方法”在很大程度上被忽視了?？梢哉f供應面方法預算改革的局限性是強化社會受托責任的預算改革，它強有力地預示了公共預算改革需要一個新的方向：融入預算參與機制的需求面方法（demand-side approach）。需求面方法改革方法的焦點是就是公民參與預算過程，只有公民知道自己真正的需求，只有通過公民參與到預算，才可以確保公民的聲音——話語權——得到全程式的、清晰的、強有力的和制度化的表達，而公共官員也就必須對此做出適當回應。

因為改革進程中參與導向的缺失，帶來了一系列的消極后果。長期以來，中國各級政府的財政預算都是由政府安排和支配的。這樣的預算模式已經沒有辦法適應近年來中國經濟體制改革的現實狀況，也往往會造成政府權力過大而形成各種弊端。政府財政總是關起門來進行的，不對社會公布，社會廣大公民也沒有辦法和渠道對政府預算過程進行監督，我國基層公共預算效率不高的原因之一就是缺乏社會公民對基層政府預算決策的社會約束和監督機制，造成了許多問題和大量腐敗案件的發生。

隨著中國加入WTO和市場經濟的發展，政府預算改革己經提到中國政府治理的重要方面，中央政府開始關注政府預算改革。并在財政部的領導下已經開始進行了一些政府預算的改革，并朝著公共預算的方向發展。這項改革目前主要強調的是對政府預算計劃編制的內容，例如細化政府預算內容等。在廣東省、深圳市以及其他一些地方已經進行了類似的改革，一個細化的政府預算報告可以由人大代表提出一些不同意見，政府再進行修改。但目前中國政府預算的改革仍然無法適應中國經濟和社會發展的需要。目前的政府預算改革雖然有些地方在透明的程度上有所進步，但程度是遠遠不夠的。中國公民參與政府決策的過程往往只是一些價格聽證方面的活動，其他方面的聽證舉行的就非常少，而對于政府預算的聽證根本就沒有出現過。人大代表對政府預算過程的參與很少，因為他們往往也看不懂政府的預算報告，自然就更談不上監督力度了。更不用說廣大公民了。由于缺乏渠道造成對政府的預算不了解，使得他們既沒有發言權，也沒有監督權。

三、 完善基層政府公共預算改革的創新建議

1. 改善財政體制劃分。明確劃分中央與地方的財權和事權。通過劃分事權明確各級政府的職責范圍，建立和完善“統一領導、分級管理”體制。當然，這需要一個循序漸進的過程，逐步完善財權和事權的劃分。當然也不要急于求成，一下子下放過多，如果等到發現出了問題，再收回改正，這既過于困難，又浪費資源，更不利于社會經濟的發展。因此，在現有事權劃分的基礎上，進一步嚴格界定各級政府的事權，明確各級政府的支出責任，使中央對地方基層政府形成強有力的預算約束。

進一步擴大地方基層財政的自主性，同樣需要我們加以理性的處理。有太多的實踐證明，地方基層政府財政支出份額擴大對經濟增長有明顯的負面影響；過度的財政分權由于地方基層政府的利益與中央政府的利益不總是一致的，可能導致宏觀經濟調控難于實施；影響公平和效率、以及滋生官員腐敗等問題。任何事物的兩面性，都提醒我們謹慎對待，但也不需要畏手畏腳。所以可以對基層政府職能等引入績效評估，對預算引入公民參與，來強調其約束性。合理有效地提高資金的使用效率，完善公共服務體系。

2. 實行中期預算改革。制定長期平穩的預算計劃，實施中期預算。確定完整的財政政策計劃，并向公眾公開，由于公民專業知識的缺乏，可以請相應專家通過媒體或聽證會的形式，向公民答疑解惑，促使公民形成相應的關乎自身及周圍同伴的利益利害的理解，通過預算了解財政計劃中一系列支出的緣由和上限。獲取關乎收入計劃的長期其趨勢的有效信息，完成財政預算的預見性。公民通過了解預算的過去、現在、未來，了解財政支出狀況，政府和公民都可以跨年度考慮問題，監督其運行，發展狀況。

建立以提高預算支出效益為目標的預算績效評估體系。引入公民參與評估程序，對預算資金的籌集、分配與使用效能以及預算目標的實現程度進行績效監督和跟蹤問效管理體系。建立績效評估明晰化、和專項化，定期向社會公布，共同評判預算資金分配與產生效能是否相得益彰，從而找出差距，分析原因，以確保預算資金的安全、規范和有效，提高預算資金的使用效益，完善公共服務職能。

3. 完善預算參與過程。中國要增加政府預算的透明和公民參與的程度，現實總是刺激而凌厲的，如果沒有力量調動公民參與其中，就必須創造條件想辦法充分打動他們，無論是從內心層面，還是從感官層面，以鼓動公民參與其中。

（1）政府預算的編制階段。預算編制部門應結合公民本身條件的因素的特性，改善預算信息披露的表達方式，預算信息編制要根據國家財政收支的具體情況和國際、國內的綜合環境評估，決定具體的預算投資總額和投資方向。在此，就可以融入公民參與預算。對于基層的公民，他們是最了解現實中的自己具體的生活狀況，他們知道那些道路影響公民日常出行，了解兒童看病專業醫院的缺乏，這些問題要在我們的預算編制中體現出來，才是對公民需求的一個實實在在的回應方式，讓公民具體看到，他們辛苦工作為公共服務所交納的稅收真正都用到了哪里，有沒有用到他們所需求的領路，充分反應公民的需求偏好。可以通過立法的方式確定在預算編制前組織合理的方式收集民意。村委會自不用說，大城市中的擁有眾多的樓盤，規模也都不小，也可以物業或業主委員會為依托，組織園區內的居民在日常生活中幫助收集民意，也不可謂一種有效的方式。另一方面，預算編制的目的不只是一個普通的報表，它要要具備能保證讓廣大公民能夠讀懂預算，為此，政府預算的編制應采取人們所熟悉、關于理解的通俗易懂的方式進行分類，可以把分類更具體化，如學前教育支出，可以表白幼兒園建設的投入資金數、培育幼教的教育投入等等。還有，預算信息的編制應力求信息的全面性。對于每一項預算支出，都要表明預算的投資方向、項目名稱、投資的額度、以及投資產生的實際成果等信息。

（2）預算過程中的辯論和審查階段。對于政府編制的預算草案，建立廣泛的公民討論。公民同樣可以在政府或一些社會團體組織的活動中，對預算草案中項目編制的實際情況展開討論，可以通過辯論的方式形成提議，對預算草案進行調整，對于項目的設立、項目設立的優先性次序、資金的分配方式和比重等等預算信息，都可以根據公民的意見進行調整，完成最終的預算法案。

（3）在預算的執行階段。政府組織應盡力對每一個項目的實施的具體情況，向公民予以回報，即在公民過程中的公民報告，公民以此來了解預算資金投入的項目工程進展的狀況，發現問題，及時提出異議，無論是通過有組織的方式，還是通過網絡、電視媒體等方式，對政府的行為起到實際有效的監督。過程的監督往往是困難的，只有在每一個環節嚴謹把關，才能從根本上監督政府的行政效率，落實預算的投入和產出達到一致的和諧。

（4）預算的審計和評估階段。公民參與預算的過程中，公民需要在預算的最后階段清晰地看到他們決定的預算的優先參與項目，都真正帶來了那些變化，有沒有把錢都用在的刀刃上，是否真正按嚴格地預算議案實施。政府應該對此，給公民與回應，做到預算結果的公開。政府通過公布審計報告讓公民明白，政府監督了預算的實施，政府的審計部門會對每一項預算投資都進行嚴格的審查，即審查項目預算實施是否融入了公民參與，預算的投入是否真正達到了它應該取得的成果，對于沒有達到既定目標的項目，要究其原因，如果屬于人為的因素，政府根據預算文件中項目負責部門或領導追責。對于每一項預算結果，都以審計報告的形式向公民公布，給公民一個滿意的答復，形成有力的內部監督機制。

對預算結果的監督，僅僅是政府內部的監督--審計，還不夠充分，政府還應該通過績效評估評估的方式向公民匯報，主要包括三項措施：融入結果鏈、結果導向的預算報告制式和結果導向的管理與評估。完善對政府預算過程的全程監督。做到真正意義上的對公民負責，接受公民對政府行政過程的全程監督。

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作者簡介：張曉然：中央財經大學財政學院2008級博士生；盧會峰，就職于中央紀委法規室。

收篇收期：2010-12-24。