財政壓力視角下的制度變遷

摘要：文章從財政壓力的視角來分析20世世70年代末中國改革的動因和路徑。“財政壓力說”是研究制度變遷的新制度經濟學的框架。從解決財政危機、維持國家義理性這一點上看，可以解釋20世紀70年代末中國改革的動因。20世紀70年代末的中國改革是政府主導的制度安排，是中央政府、地方政府、國企工人和農民集團之間博弈均衡，通過改革，各方均達到更高的效用水平，因而這場改革的結果是帕累托改進非常成功的改革。政府改革的路徑選擇是:“甩包袱”和“向新興財富征稅”并舉，通過對國有企業放權讓利的政策，培育“新興財富”;同時，通過農村改革和財稅體制改革使農民和地方政府獲分享更多改革的利益，使改革獲得廣泛的支持;改革成功的標志是:新興財富集團成長起來，以充分的納稅支持中央政府。

關鍵詞：制度變遷；“財政壓力說”；改革；動因；路徑

一、 引言

經濟史表明，世界上不少國家曾發生過由治國者發動的制度變革，變革的結果，都是其公共產品的供給能力增強了，政府獲得了義理性支持（張宇燕、何帆，1998）。本文感興趣的問題是，既然改革的目標可由義理性這個變量來表示，改革的路徑選擇是否也有某些一般性特征。顯然，對這個問題的探索，不僅可以豐富制度變遷理論，還可以增強對某些國家改革的解釋力。

是熊彼特最早從財政史中發現這一規律的，即財政危機是制度變遷的原因。他說：“社會的轉折總是包含著原有的財政政策的危機”（熊彼特，1918）。希克斯（1969）也有類似的觀點，他將近代國家的出現視為一種社會變革，其背后的主要原因是財政壓力，即君主們需要大筆金錢為戰爭融資，這導致了現代稅收制度的建立。張宇燕和何帆（1998）把熊彼特和希克斯的思想概括為一個基本命題，即財政壓力是國家推動改革的直接原因，財政壓力不僅決定改革的起因，還決定了改革的路徑。我們可稱其為“財政壓力假說”。

“財政壓力假說”假定治國者是一個理性人，其目標是追求義理性最大化，即長久而有效地掌握統治權。該假說提出政府實施制度變遷的起因和機理如下：第一，治國者為維持一定的義理性水平，必須向公民提供一定的公共產品；第二，由于投資公共產品的邊際收益遞減，治國者須追加更多的公共產品供給，以維持一定的義理性水平；第三，遞增的公共產品投入必然導致遞增的財政支出，發生財政危機，產生義理性危機；第四，為了增強義理性，緩解財政壓力，治國者必須施行改革。該假說還提出了制度變遷的路徑：即先“甩包袱”，后“向新興財富征稅”，而且這兩種選擇的前后順序不能顛倒，如果顛倒二者的順序，就會進一步加劇財政惡化，導致義理性水平下降，最終可能導致改革失敗。

本文認為，“財政壓力說”以經濟學原理和歷史經驗論證了重大改革的一般性起因，同時，也符合邏輯地解釋了改革的路徑，這在理論上是十分有意義的。本文將用這個假說來解釋中國20世紀70年代末改革的過程，指出中國70年代末的改革也是在財政壓力下產生的，首先，通過“甩包袱”，對國有企業放權讓利的改革，實現財政壓力的初步緩解；第二，直接向新興財富征稅，在農村進行新的生產組織變革，以及財政體制改革，實現政府財政壓力的徹底消除。本文的編排如下，第一部分是引言，第二部分是對70年代末政府財政壓力的描述及財政壓力產生的原因分析，第三部分是對70年代末改革路徑的分析，第四部分是總結和對該假說的評價。

二、 20世紀70年代末中國的財政壓力

1. 20世紀70年代末的財政情況。70年代中期以前，中國國家財政奉行量入為出和零赤字的政策。然而，從1974到1976年，中國財政連續三年赤字，這種情況是很罕見的，而且這是在國家嚴格限制支出的情況下出現的，因而當時出現較強的財政壓力。隨著文革的結束，1977年和1978年國民經濟得到一定恢復，盡管這兩年國家財政都出現了結余，但這沒能改變財政支出的壓力，1979年財政赤字達到135.41億元，為1949年建國以來的最高值，財政赤字占財政收入的比重高達11.81％。1980年財政繼續出現赤字，為68.9億元。1981年經濟出現好轉，財政盈余37.38億元，但隨后又出現連續三年不斷遞增的赤字，直到1985年才達到收支平衡。

20世紀70年代中后期國家財政連續三年的赤字，使政府感到財政的壓力，更重要的是，造成財政壓力的因素并沒有隨著文革的結束而消失，比如企業的虧損還在繼續，控制農村的成本越來越高，反而還有不斷擴大的趨勢，比如大量的上山下鄉的年輕人即將回城。這些因素給政府帶來很大的治理困難。為了緩解財政壓力，政府果斷把經濟建設作為主要的施政方向，這是70年代末的中國改革的動因。

2. 20世紀70年代末的財政壓力產生的原因。我們把造成財政壓力和義理性危機的因素歸納為下幾個方面：

（1）人口壓力。諾思認為人口與資源之間的壓力一直是經濟史的核心問題。人口壓力會影響到公共支出絕對規模的增加， 從而造成財政赤字。人口的數量變化不僅會影響到經濟增長的績效（Forgel，1994），而且會誘發制度的變遷（諾斯，1981）。在70年代末，在計劃經濟體制下，國家和公民之間達成了一種隱含的“社會契約”，即國家有義務保證公民的就業權利（至少是城市人口就業的權利），因此充分就業就成為社會主義國家為實現義理性最大化追求的第一個目標。由于中國本身人口數量就多，而且在文革后，政府需要創造出大量的崗位來安置回城青年和轉業軍人就業，這就給容納就業的單位，特別是各類企業，帶來極大負擔，并影響其盈利能力的提升，繼而加深財政壓力。

（2）外部競爭。一國的長治久安不僅取決于內部穩定，還取決于和其它國家之間的某種競爭，比如相對其它國家而言的更高水平的福利和安全等。經歷了文革，中國相對于當時創造東亞奇跡的國家明顯落后了，因此對學習發達國家的愿望越發強烈，這種愿望體現在中國政府對這些國家的頻繁出訪。從1978年起，中國掀起了一股聲勢浩大的出國考察熱潮，考察團在國外的所見所聞，國外先進的科技和富裕的生活使中國領導人感受到經濟建設的緊迫性。這體現在中國政府領導人的一系列講話中：

“外國人議論中國人究竟能夠忍耐多久，我們要注意這個話。我們要想一想，我們給人民究竟做了多少事情呢？”

“我們太窮了，太落后了，老實說對不起人民”、“社會主義要表現出它的優越性，哪能像現在這樣，搞了二十多年還這么窮，那要社會主義干什么？”

——1978年9月鄧小平在東北三省視察期間的講話

中國領導人提出的這一連串的“問號”，實際上也是發出了重新探索“什么是社會主義、怎樣建設社會主義”的強有力的信號。制度變遷正是在這樣的背景下出現的。中國領導人為了滿足廣大中國人致富愿望，希望通過各種變革，改善財政壓力，提高義理性水平。

（3）制度僵化。僵化的制度是指那些沒能適應環境變化的失去有效性的制度，這些制度將制約經濟的增長，引發財政危機。改革開放的前三十年，中國一直采用計劃經濟模式實現資本的積累，然而，這種模式一直存在效率低下的問題，這表現在，微觀企業效率低下、資源計劃配置不合理、和價格機制失效，其背后的原因是國家過多的對經濟的干預。雖然，計劃經濟缺乏效率在60年代初期就被覺察了，而且在1978年以前，中國政府也采取了一系列的改革，但改革一直陷于行政性放權、收權的細枝末節之中，而從未觸及計劃經濟體制三位一體的基本格局。這就使得計劃經濟體制的低效率長期持續存在，最終結果是國家財政入不敷出，財政壓力越發巨大。

因此，從以上的分析我們可以看出，33年前中國的改革產生于財政壓力。我們隨后將看到，改革的路徑選擇也都是圍繞著如何緩解財政壓力這個難題展開的。慶幸的是，中國選擇了一條正確的改革路徑，為未來解決財政壓力，提升義理性水平提供了充分的保障。

三、 20世紀70年代末中國推進改革的路徑選擇

1. 20世紀70年代末期改革的參與者及其對中央政府的態度。在70年代末，計劃經濟體制的背景下改革的參與者包括：中央政府、地方政府、國有企業工人和農民。我們一一分析改革前各個參與方對中央政府的的態度。

第一，國有企業工人對中央政府的態度。由于國有企業的資源劃撥、生產計劃和利潤分配都由中央政府通過指令性計劃完成，而且通過保證國有企業工人的就業權利，給與了城市工人最大的福利，因此改革之前，中央政府的義理性最大的支持來自于國有企業工人。

第二，中央政府和地方政府是委托代理關系，當中央滿足地方官員按照自己的意愿制訂的經濟變革的要求，或者能夠增加地方財政收入時，獲得地方政府的義理性支持。

第三，治國者賦予農民耕種土地的權利，但沒有給予農民獲得城市國企工人得到的各種福利和就業的權利，而且由于戶籍制度存在限制了農民由農村流向城市，因此農民對治國者的義理性支持會隨著城鄉差距擴大而減少。

2. 改革的路徑選擇。中央政府為了解決財政壓力，提升義理性水平，制訂了如下的改革路徑：

（1）“甩包袱”與“向新興財富征稅”同時并舉。具體來說，這一步是指對國企進行了放權讓利和“利改稅”的改革。國企放權讓利的改革使企業經營有了較大自主性，增強了國企的盈利能力，國企工人和地方官員也歡迎這樣的改革。對國企工人而言，改革使企業內部利潤分配成為可能，提高國企工人的福利水平；對地方官員而言，地方財政收入的增長率常常高于中央財政收入的增長率，而且地方官員往往兼任國企的經理、廠長，這就增加了地方官員的福利水平。如此一來，對于80年代初國企的改革，給博弈各方除了農民沒有直接收益外，都帶來效用的增加。治國者的義理性水平得到進一步提升。

（2）直接尋求“新的義理性支持”。具體來說包括農村改革和財政體制的改革。

①農村改革獲得來自農民的義理性支持。改革初期，治國者尋求的新的義理性支持來自農民。1978年以前，一大二公的人民公社制度難以繼續維持，由農民自發形成的包產到戶的制度逐漸獲得政府的認可，并以法律的形式確定下來。“包產到戶”從根本上打破了農業生產經營和分配上的“大鍋飯”，使農民有了真正的自主權，因此受到中國各地農民的廣泛歡迎。治國者的義理性水平獲得很大的提升。1981年10月統計，全國農村已有97.8%的生產隊建立不同形式的農業生產責任制，農村的生活水平不斷得到提高。國家獲得了農民的義理性支持。

②財稅體制改革獲得來自地方官員的義理性支持。在中央與地方關系中，中央政府和地方政府最關心的是中央與地方的財政利益分配。中國在80年代的財稅體制由統收統支變為包干制。由于地方上繳中央財政的基數通常數年不變，經濟增長更有利于地方財政收入的增加。因此，地方政府傾向于更加擁護中央政府，治國者的義理性得到提升。

整個80年代的改革即是漸進的，又是帕累托式的改進，地方政府的財政沒有受到損失，國企工人的收入水平是逐漸上升的；同時農民獲得了更多自主權，收入水平是不斷上升的。經過改革，國家經濟進入新的高速增長時期。財政壓力得以緩解與義理性水平得到提升。

四、 結論和政策建議

中國20世紀70年代的改革，開啟了三十年改革的濫觴，按照“財政壓力說”的觀點，中國的改革有利于中央政府義理性的確立和財政壓力的好轉，是一場非常成功的改革。從理論上的分析來看，今天當我們應用財政壓力引起制度變遷的這一分析框架對它重新加以研究時候，仍覺得意味深長。正如熊比特所說“從國家財政入手的這種研究方法，在用于研究社會發展的轉折點時，效果尤為顯著”。以新的理論框架研究中國的改革給我們的啟發是：財政狀況是一國國運的晴雨表；持續性的財政危機是社會變革的前兆，一旦危機程度超過了一個臨界點，變革就將開始。財政壓力有某種必然性，政府應力避陷入財政困境。

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作者簡介：茆健，上海財經大學國際工商管理學院博士生。

收稿日期：2010-12-28。