和諧社會視域下城管形象重塑機制研究

城市管理綜合執法部門(簡稱城管)是城市管理的重要主體，對于維護城市社會秩序、街道的干凈整潔、市容市貌做出了重大的貢獻，但是城管的整體形象不佳，面臨著一系列的危機，處于百姓不滿意、社會不認可、城管自身沒有歸屬感的尷尬境地。在城管與攤販、群眾之間的沖突和流血事件不斷發生時，民眾和媒體幾乎都是一邊倒的指責城管的作為，甚至認為城管就是合法的打砸搶組織，當然這對城管本身的貢獻來說是不公平的。因此，各個地方政府開始著手制定措施改變城管的形象，如重慶制定《規范》對城管隊員進行了“十禁止三必須七嚴格”的要求，北京城管要求從衣著儀容，媒體形象著手重塑城管形象，而成都選擇美女城管從性別上來改變形象等。不管從道德、儀容、媒體還是性別等都是重塑城管形象的一種外在方式，很難實質性地改變城管本身在社會公眾的形象。由于城管的形象與其執法行為密切相關，要想重新塑造城管的正面形象必須改變其執法行為，而法律本身又是一種特殊的公共政策，所以本文從政策執行的角度來探討如何重塑城管形象。

一、重塑城管形象的重要性

（一）城管形象的重塑利于提升政府的形象。城管形象是城管在社會中的總體映像，是公眾對城管執法行為表現的總體評價，是城管在執法的過程中給社會公眾留下的印象，城管形象的好壞會影響到政府在民眾中的形象。因為城管的執法行為依據的是政府制定的相關法律規定，代表的是政府行為來管理城市，城管的形象代表的是政府形象。政府形象建立在政府管理、政策實施、辦事效率、公共服務等各個方面。而城管作為政策實施的一個主體，如果在政策實施中的形象出現一定的信任危機，在一定程度上也會影響政府在民眾中的整體形象。

（二）城管形象的重塑利于提升城市的形象。城市形象是城市給人的印象和感受，體現在各個方面，如自然環境、人文氛圍、文化教育，市民的行為舉止、衣著打扮等。城管作為政府的行為同樣也是城市形象的一部分。城市執法管理人員形象的不斷提高無形中會增加城市整體的品味和形象。如果城管一直處于輿論的風口浪尖，這就說明城市在管理的過程中存在管理不善，不能對城市進行有效和諧的治理，對城市的整體形象和品味的提升不利。城管執法的目的是維護城市秩序、提升城市文明，但一些城市城管執法的實際效果卻并不理想，不但未能通過對商販的有序管理消除城市亂象、促進城市和諧，反而事與愿違平添矛盾沖突、損害城市形象。

（三）城管形象的重塑利于城管群體的歸屬感、提高組織效率。個人對組織的歸屬感會增強其工作的動力，激發其工作的積極性和對工作的高度責任感。在城市管理過程中暫時還不能缺少城管的情況下，城管有責任把事情做好，這就需要城管增強其對工作的熱愛和歸屬感，提高工作效率。但是在城管整體形象不佳甚至污名化的情況下，城管很難對這一群體有著強烈的認同感和歸屬感，同樣也難以吸引到優秀的人才加入到城管隊伍，良莠不齊人員的加入又開始不斷地破壞城管的整體形象，這就是惡性循環。反之如果城管有著很好的形象，就會讓城管群體很重視、珍惜這一形象，就會更加努力的管理來積極維護這一形象。

（四）城管形象的重塑利于和諧社會建設。城管工作對象主要是城市社會底層的弱勢群體，在社會矛盾不斷增多、貧富差距加大、社會利益多元化的情況下，城管形象的不斷提升利于減少各種沖突性事件發展的可能性，利于和諧社會的建設。如果城管的形象一直不能改變，得不到社會大眾對其工作的正確理解，一味的依靠強制的行政執法權，一方面不僅不能提高其執法的權威性，而且會增加其執法的難度。另一方面會給民眾特別是執法對象造成心理的優越感，認為不配合執法的行為會得到大眾的支持，更加不配合其執法行為，造成城管與弱勢群體間的情緒對立，導致執行機關的行為不再具有威懾力和在道義上的正當性。如果其在市民心中的形象固定化了，就是不講理，專門欺負底層百姓的人，那就很難建立起城管執法的合理性和正當性，當然也不利于和諧社會建設。

二、城管形象危機產生的原因分析

（一）城管政策執行的理念落后。城管形象危機的一個重要原因在于其執行政策時的理念過于落后，沒有真正的踐行以人為本、科學發展的執行理念。誠然，城市需要管理，但底層民眾也具有生存的權利，不能把城市管理人員的執行行為與底層民眾生存的權利作為不可調和的矛盾。而政策的執行者在執行政策時，更多關注的是城市的社會秩序、城市的干凈整潔、城市的面子，而忽視了城市是有一個個普通的公民所組成的。城市除了需要干凈整潔還有很多人需要通過擺攤的方式來滿足他們的基本生活，部分民眾也需要這種服務來滿足他們生活的便利性，城市雖然不是很美觀，但是民眾需要這種服務。而現有的政策理念卻沒有很好地關注社會底層人員的生存權利和普通民眾生活的便利性。

（二）城管執行人員素質不高。任何一項政策最終都要有執行者來執行，執行者的素質，心理和能力等都會影響到政策執行的效果和執行能動性的發揮。而從實際情況來看，常常由于政策環境的復雜多變以及政策執行資源的有限性，或者由于政策內容不明確、政策缺少可操作性等，政策執行更多的需要依靠執行者的自身素質[1]。隨著城市管理的越來越復雜，任務越來越重，就需要更多的人員來充實壯大城管隊伍，但是現有的編制數量相對有限，開始招聘雇用一些編外人員，使得城管隊伍的素質參差不齊。由于部分城管人員的文化水平不高、知識素質低下，不能很好地理解政策的精神實質和內涵，導致在政策執行時的行為偏差。同時，城管人員的溝通能力、人際交往能力、靈活應變能力、組織管理能力的欠缺等導致在執行時不知如何靈活地與執行對象進行有效的溝通和交流，以致引發各種沖突事件等。另外城管人員的人文價值、倫理素養的缺失也影響了城管的整體形象。

（三）城管執行行為不當。由于城管人員的綜合素質不高和能力欠缺，導致其在執行政策的過程中執行的行為方式過于簡單、粗暴，經常采取掀攤子、圍追堵截、窮追猛打等不正當的執行行為。一方面執行的過程中經常是因為執法而執法，為了上級而執行，而不考慮執法對象和民眾在其中的感受。執行者過于依賴于自上而下強制性的行政權力，更多的時候采取行政、經濟懲罰的手段，甚至采取偷襲的方式，而不注重思想教育宣傳手段的運用，很難樹立起城管隊伍的行政權威。在執行的過程中過于迷信權力給其帶來的快感，認為權力能夠解決一切的問題，而實際上強制性的權力更多的時候帶來的是反感、不配合甚至反抗行為，很難達到正常執行的目標。合理的執法方式既能使執法對象在愉快的環境中提高法律意識，認可理解城管的執行行為，又能使執行人員在合法、有序中完成執行行為。另一方面城管在執行的過程中忽視了民眾的參與，由民眾和城管共同參與執行行為對城管執行行為本身是一種無形的監督，使得城管在具體的執行時不至于過分的使用各種不合適的行為和過激的手段，而且能夠讓民眾了解感受具體執行行為的難處，只有民眾的理解和支持才能使政策的執行效果得到有效的發揮。

（四）城管與被執行者權力地位的不對等。政策執行就是政策執行主體為了實現政策目標，通過各種措施和手段作用于政策對象，使政策內容變為現實的行動過程，在這一過程中勢必改變政策對象原有的生活行為方式。如果改變原有行為方式的同時又不具有其他的權益救濟方式時，政策對象就很難配合執行者的行為。由于城管面對的是城市社會的弱勢群體、城市社會的下層人員，當城管采取一刀切的方式取締小商小販時，他們幾乎就喪失了生活來源，但是現有的城管執行方式又不具有一種正常的渠道來反映其利益訴求時，只能采取其他的方式來維護其即將要喪失的權益，即采取反抗的方式來表達個人的利益訴求。如果商販與城管具有同等的地位，具有參與政策制定的機會和能力時，那他就具有了談判的權力和溝通的可能性，就不需要采取打游擊、對抗或殺人的方式來表達對城管執行行為的不滿，也不至于使得城管的形象在一次次與執行對象的較量中喪失其形象。

（五）城管執行績效評價機制的扭曲。城管執行行為的偏差與現有政策執行績效的評價機制密切相關，績效的評價機制會影響到具體的執行行為?，F有的執行行為在評價績效時采取的標準是對上負責的態度，以上級的好惡為標準，而執行對象和社會公眾對具體的執行行為不具有發言權。由于城管執行行為的目的是維護城市的秩序、衛生，打擊小攤販、黑車、破壞市容市貌的行為，如果達不到具體的目標就很難得到上級的認可。在執行對象和上級之間利益的權衡中，城管在具體執行的過程只能采取一些犧牲執行對象的不合理行為才能獲得上級正面的績效認可。

三、城管形象重塑的機制

既然城管的形象非常重要而且其形象又存在一定的問題，在不能取締城管的情況下，就需要通過一定的方式改變其形象，得到社會公眾的認可，緩解城管與商販之間的矛盾。

（一）更新城管執行行為的理念。改變城管執行行為的理念，就是不要把城管和小販看作勢不兩立，水火不相容的群體，只有在先進理念的指引下才能改變其執行行為。所謂先進的理念就是以人為本，將小販的生存權利置于城市形象之上。以人為本就是在制度設計和具體操作過程中，綜合考慮社會各方面和各層次的需求，統籌兼顧各個階層的利益主張，就要考慮流動攤販、城市居民的基本需求，既要讓流動攤販能夠生存下去，又要給城市居民的生活提供便利和特殊服務[2]，既維護城市社會秩序又保證民眾生活的方便，同時還要滿足商販們的生存。城管局與攤販發生沖突的根本原因是城管維護城市公共秩序職責與攤販生存保障權之間的矛盾[3]。在新的城管執行行為理念下城管執法人員必須樹立以人為本的科學發展觀和民主法治觀，執行行為的目的是緩釋社會矛盾，而不是增加社會矛盾。城管執法隊員在做好本職工作的基礎上，需要為執法對象提供更多的服務。在服務型政府的理念下，城管部門首先要處理好秩序與民生之間的矛盾，在困難群體的生存權與秩序等價值之間，生存權應當是第一位的，秩序等應當處于第二位。即使在維護秩序等所必須的情況下，也應當遵循比例原則，即最小侵害原則，盡可能選擇對困難群體的生存權影響較小的方式、手段來執法，一味的依靠強壓、暴力的方式執法，是與政府建立和諧社會的目標背道而馳的[4]87。

（二）完善城管執行者隊伍的素質。在更新執行行為理念后，還需要具體的人來進行執行，人是組織中最能動最活躍的因素，完善執行者隊伍的素質就非常必要。首先嚴格控制入口關，即要解決誰能成為城管執行人員，把優秀的、真正具備執法能力的人員引進組織中來。按照百度百科，城管包括3種：一種是通過國家公務員考試或者事業單位考試，同時通過執法資格考試的正規編制城管隊員。第二種是街道城管辦事處為協助正規城管工作而聘請的臨時“社區進站人員”。第三種，既不是有執法權的正規城管，也不是招聘的協管員，而是由企業職工、機關干部、學生等在一些重要節日等特殊時期，經過有組織或者自發的臨時參與到城市管理工作中的一些人員，這并不利于城管隊伍的建立和完善。因此在城管隊伍完善中只需要保留通過執法資格考試的正規編制人員。在重新招聘城管人員時注意選擇那些素質文化水平較高、能力強、具有一定正義感的人員。一種組織的形象好壞，從根本上講，不是取決于公眾對它的主觀評價如何，而是取決于組織自身的所作所為。要提高執法人員的自身素質，嚴把“進口關”，把優秀的、真正具備執法能力的人員引進組織中來，并培養其思維能力，提高其理論水平，以理論來指導其行為，不斷優化改進其工作方法，并培養其形象意識，促使其了解形象的重要性，才能在日常的工作生活中自覺的維護組織形象[5]。其次培養城管人員的職業意識和法律意識，作為執行相關法規的人員，本身要有職業道德，對職業的歸屬感，要有一定的法律素養，要有對法律的敬畏，嚴格按照法律規定執行。再者要加強對城管人員的在職培訓，能夠根據具體情況的變化來不斷地提高自身素質。

（三）調整城管具體的執行方式和手段。許多城市的城管在與流動攤販的“較量”中因粗暴或暴力執法而成為社會公眾和媒體關注的焦點并引起社會的詬病，從而使其形象大損，困難重重[6]。城管粗暴式的執行行為嚴重影響了城管的形象，造成了城市管理者和流動攤販之間的緊張和矛盾，要想改變城管形象就需要調整其執行行為。首先城管在執行中要增加更多的人文關懷，設身處地的為對方著想，人文因素的存在意味著在執行過程中尤其注意其執行的對象是具體的人，人的積極配合才能達到理想的效果。其次要減少強制性行政執行或者罰款等硬性的方式，可以試著使用思想教育宣傳等軟性執行手段等。強制和罰款的方式很難使執行對象心悅誠服的接受城管的執行行為，反而會理直氣壯地不接受城管的執行行為，甚至玩起捉迷藏的游戲。政策執行手段運用的恰當與否直接關系到政策目標的能否實現，關系到執行主體執行力的大小[7]p383。在具體的執行中可以采取堵與疏相結合的方式。最后在不得不使用強制性手段時要有社會公眾參與其執行行為，讓社會公眾理解城管執行的難處所在。

（四）建立有效的溝通機制。城管正常的執行行為有時不能被民眾、媒體和商販理解的原因主要是缺乏有效的溝通機制，有效的溝通是政策執行成功的重要條件之一。溝通首先是與執行對象的溝通，要讓執行的對象認識到執行行為的必要性。從執行者和目標團體之間的關系來看，目標團體對政策接受與否以及接受的程度在很大程度上取決于他們之間的溝通[9] p293。其次注意與社會公眾溝通，在社會貧富差距不斷擴大的情況下，社會公眾在掌握著強制性權力的城管與缺乏基本生存能力的商販間更容易把同情的天枰傾向于商販這一社會弱勢群體。最后注意與媒體的溝通，要把握好媒體宣傳工作，注意正確的價值導向，防止部分媒體對城管妖魔化，不能僅僅看到執行者的負面形象，而忽視其對城市社會做出的貢獻，這對城管來說本身是不公平的。所以城管在執行行為時要注意加強政策宣傳，在執行隊伍中樹立典型形象，加強同執行對象、社會公眾和新聞媒體的溝通。

（五）改變城管績效評價機制。城管在執行行為中暴力手段的不恰當使用在于社會公眾和執行對象對其執行行為不具有任何發言權，很難約束其使用暴力的傾向。所以要改變城管績效評價機制，就讓公民參與城管執行行為的監督和考核。只有讓社會公眾和執行對象對城管執行績效的評價有一定的發言權，才能對城管不正當的執行行為形成一種外在的約束力，才利于緩解由于執行行為所導致的城管形象危機。

四、小結

城管形象的重塑是一個系統性的工程，不是城管本身能改變了的。但是城管形象的危機主要是由于其不正當的執法形象所導致的，所以就需要城管人員本身來更新其執行行為理念、提高執行者隊伍的素質、調整執行方式、手段以及建立有效的溝通機制和改變城管績效評價機制，還需要上級政府部門、社會公眾、媒體和執行對象對城管工作的理解和支持，來共同重塑城管的新形象，為我國城市社會秩序的有序運行、和諧社會建設做出新的貢獻。

參考文獻：

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(作者單位：河南省南陽師范學院政治與公共管理學院）