鄉鎮政府職能轉變視角下的“三農”問題

“三農”問題和鄉鎮政府職能轉變都是我國鄉村發展進程中的重點、難點問題。本文通過分析目前“三農”問題的主要表現及形成原因，并試圖從鄉鎮政府職能轉變的視角來解決“三農”問題，解決“三農”問題能夠促進鄉鎮政府職能轉變，轉變鄉鎮政府職能也有利于解決“三農”問題，因此只有兩者同時進行，影響中國鄉村發展的兩個重要問題才能夠很好的解決。

一、問題的提出

鄉鎮政府是我國最基層的政府，直接面對數以億計的農民，實現全面小康的難點、重點都在農村。溫家寶總理2006年9月1日在全國農村綜合改革工作會議上的講話指出，鄉鎮機構改革的核心是轉變政府職能。鄉鎮政府需要重點強化三個方面的職能：一是為農村經濟發展創造環境；二是為農民提供更多的公共服務：三是為農村構建和諧社會創造條件，加強社會管理中的薄弱環節。在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。因此，推進鄉鎮政府改革，轉變鄉鎮政府職能迫在眉睫。自改革開放以來，我國已經進行了五次以鄉鎮政府職能轉變為核心的鄉鎮機構改革，目前仍在進行第六次，鄉鎮機構改革不徹底，鄉鎮政府職能轉變不到位，已經嚴重影響鄉鎮政府工作效率的發揮，影響鄉村的健康、快速發展。

1982—1986年，為了推動中國農村改革，中共中央連續發了五個一號文件。18年后，從2004年開始中共中央又連續七次頒發了以農村為主題的一號文件，其一系列的政策安排，對扭轉近年來“三農”問題的嚴峻局面已經產生了很大作用，但是還存在一些的問題。

因此，以鄉鎮政府職能轉變為視角研究“三農”問題是必要的，而且是可行的，鄉鎮政府職能的徹底轉變不僅有利于鄉鎮政府的輕快運轉，而且有利于“三農”問題的根本解決。

二、目前“三農“問題的主要表現及形成原因分析

當前，“三農”問題是社會各界高度關注的問題，解決“三農”問題已經成為全黨工作的重中之重。所謂“三農”問題，是指農業、農村、農民這三個問題，主要表現在：(1) 農業生產力水平不高，科學技術落后，基本上以傳統的手工勞動為主，現代化生產工具數量極為有限。農業向社會提供的產品也十分有限，不能很好地滿足城鄉居民對農產品多樣化、優質化、專用化的消費需求。農業生產結構與市場需求結構不相適應，產供銷體系沒有完全建立，資源配置無法實現優化，農產品缺乏深加工，價格低廉且不穩定。(2) 農村經濟蕭條，發展十分緩慢，市場發育嚴重滯后，與城市的發展差距越來越大，城市化進程嚴重滯后。農村交通普遍不便，缺乏及時的市場信息導致盲目生產，加上過高的運費，大大增加了成本，同時交通閉塞制約了資源的開發，豐富的自然資源不能及時轉化為經濟資源。農村社會事業發展落后，教育、醫療、衛生等方面都比較落后。校舍簡陋，教學設備陳舊，師資力量缺乏，缺醫少藥，社會保障措施相當滯后。(3)農村人口眾多，農民普遍感到負擔很重，缺乏多方面的經濟來源，農民收入增長緩慢。農民返貧現象比較嚴重，由于經濟基礎薄弱，特別是由于天災人禍、農副產品價格低迷、缺少資金支持和必要的技能等多種原因，剛剛脫貧的農民極易返貧。返貧農民往往面臨無糧下鍋，無錢看病，沒錢送子女上學等嚴峻的現實。農民收入低下，但大量的剩余勞動力由于家庭、社會保障等因素又不得不滯留在農村，轉移起來非常困難。

“三農”問題形成的主要原因有：（1）農村客觀因素的制約。在我國農村大部分地區，農業生產工具主要是延續了幾千年的牲畜拉的彎鉤犁和手推車，鐵犁、鐵鍬、鋤頭、鐮刀等鐵制的手工工具至今還廣泛存在。大部分農村地區是靠天吃飯，自然環境條件較好，農民的日子就會好過一些，自然環境條件較差的，尤其是貧困地區，所處的地理環境一般都較為惡劣，農業生產條件差，自然災害多，交通閉塞，信息不靈，生產技術和手段落后，商品經濟不發達，生產力水平低下。農民的日子就比較艱苦。還有自給自足的生存方式和小農經濟，當地能生產什么就生產什么，自己就消費什么，自己無法生產的必需品才到市場去購買，社會生產的規模幾乎保持原狀，農業生產結構和生產技術也沒有多大變化。（2）農村政策因素的影響。1958年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，把戶口分為農業戶口和非農業戶口兩種形式。這種城鄉分治的二元社會結構，不僅造成工業與農業、城市與農村發展的失衡，經濟發展重工業輕農業，重城市輕農村。而且限制了人口、勞動力的合理流動，阻礙了農村剩余勞動力向城鎮轉移，使農業經營規模難以擴大，勞動生產率難以提高。即使農民進城務工，由于沒有與市民同樣的城市戶口，就無法獲得與城市居民同等的就業條件和報酬收入。還有土地流轉制度不健全，缺乏合理的土地流轉機制。有些是強制性轉讓，而失地農民又沒有得到合理補償，嚴重損害農民的利益。也有一些地方政府尤其是鄉鎮一級，機構臃腫，費用奇高已成為加重農民負擔的直接誘因，但為了顯示政績和索取高額提留，將大量人力、物力、財力用于非農產業，卻任意夸大農民收入水平，農民負擔極為沉重。（3）農民自身因素的束縛。農民因歷史積淀的傳統落后觀念，求穩茍安，思想保守，安于現狀，缺乏進取精神。農民主要依靠長輩們言傳身教來獲得技術，大部分農民沒有受過系統的、正規的農業技術教育和職業培訓，適應社會變遷能力弱。依賴思想嚴重，形成吃糧靠返銷、花錢靠救濟、生產靠扶持的思想，形成了越給人越懶的反?，F象。落后和愚昧必然產生迷信，將自己命運的改變寄望神靈的恩賜，導致了農村封建迷信活動的泛濫，忽視了對知識和科學的追求。

三、從鄉鎮政府職能轉變視角看 “三農”問題的解決

在現代市場經濟體制下，要想使我國農村離貧脫困，鄉鎮政府就必須改變以往計劃經濟時代的管理方式，用市場經濟的思維來處理農村經濟發展問題。要做農村經濟發展的“引導員、服務員和組織者”。搞活農村經濟是個極其復雜的大問題，有些事政府管不了，也管不好，可以放手讓農民自己去做，政府只要從旁監督，搞好服務就可以了，不能事事插手。這既有利于農民發家致富，也有利于政府輕快運轉。因此，鄉鎮機構改革要把主要精力放在轉變職能上，變管理型政府為服務型政府，進行制度性的創新。鄉鎮政府職能轉變是否到位，不僅關系著鄉鎮機構改革是否成功，而且關系著“三農”問題是否能順利解決。

（一）促進農業產業化。農業產業化始于農村經濟改革與發展的實踐，它是新時期解決“三農”問題的著力點，是實現農業騰飛的切實選擇。實質上，農業產業化是通過生產專業化、經營一體化、技術現代化，轉變農業增長方式，改變農業落后的經營狀態，實現農業集約化、現代化經營的必由之路，從而鞏固和加強農業基礎地位。農業產業化的建立和發展，必須要有政府行為，尤其是要有鄉鎮政府的積極組織、協助、推動，鄉鎮政府應當成為推進農業產業化發展的基本動力，政府制定的有關政策及措施是農業產業化建立的軸心和方向。

農民在以農業發家治富的同時，最關心的也是迫切需要的就是政府為其提供健全的社會化服務，使其在對市場尚未適應的情況下，能夠被扶持，從而逐步適應農業經濟的商品化趨勢。目前，不管是經濟較發達地區，還是經濟欠發達地區，農業產業化均在發展。要平穩實現這一戰略轉移，需要鄉鎮基層政府的支持與引導，采取切實有效的措施，推進農業現代化的發展。

（二）加快農村城鎮化。農村城鎮化是指以鄉鎮企業和小城鎮為依托，在農村地區生產力結構、生產經營方式和農業人口的收入水平及結構、生活方式、思想觀念、人口素質等方面與城市文明逐漸接近，趨向同一的自然歷史過程，是城鄉差別縮小的自然歷史過程，是城鄉融合并最終向城鄉一體化的自然歷史過程。鄉鎮政府要集中精力管理公共行政和公益事業，創造良好的投資環境和社會環境，避免包攬具體經濟事務，要把建設農村、發展農村、促進農村現代化作為重要的發展策略。

農村城鎮化實際是一個城鄉差別不斷縮小以致最終消滅，農民不斷富裕文明以達到和市民同等發展的過程。農村要在工業化、城市化的帶動和支持下，進行整體規劃，進行大規模的基礎設施建設和各項社會事業的建設，使城鄉居民只是有居住地的差異，而沒有大的收入差距和享有公共產品的差別，共享社會主義現代化建設的成果，實現城鄉一體化。地方政府作為區域內經濟和社會的綜合管理組織在城鎮化的建設中要發揮地方政府的政策協調作用，有義務有責任對城鎮的生態環境進行控制性保護，改善基礎設施和投資環境，招商引資，發展城鎮二、三產業，引導消費結構的改變、升級，實現城鎮化建設的可持續發展，提高城鎮居民的生活質量。

（三）做好農村剩余勞動力轉移和培訓。所謂的農村剩余勞動力是一個相對的、變化的概念。轉移農村剩余勞動力，不要一味地盡想著往城里送，還應該立足農業和農村，盡量將農業做大做強，讓更多的農民不需要進城，在農村發展就可以發家致富。農民的主要增收點在于外出打工，要使農民有工可打，就必須推進鄉鎮政府職能轉變，為農民工提供必要的信息和政策支持，這里主要包含兩個方面：首先是要鄉鎮政府加強引導，根據勞動力市場供求的情況，盡量做好總量控制，避免盲目流動；其次就是要做好進城務工人員的培訓工作，從而增加他們的就業機會和待遇。城市管理者應該在政策、法規、工作條件、就業指導以及維權等方面為進城務工人員提供方便和服務，務必使他們盡量多的能夠站住腳，融入城市。此外，可以由鄉鎮政府引導，大力發展鄉鎮經濟，創造更多的就業機會，減少“留守家庭”的出現，使社會更加和諧。當然，要做到這些，僅僅靠政府是不夠的，更重要的是社會各階層要共同關心理解，提供支持。

“三農“問題的解決，離不開農民素質的提高。而提高農民素質，關鍵在于對農民的教育和培訓。當前，鄉鎮政府尤其要重視對外出農民工進行勞動技能、科技文化、市場營銷以及法律政策等的教育和培訓，樹立市場意識、商品意識、競爭意識和開拓創新的意識，提高外出農民工的勞動技能和生存本領。同時，各級政府特別是鄉級政府，要按照以農業、農民為本的發展思路，建立以評價和反映農業、農村和農民工作新的政府業績考核體系，把在一個時期內農民是否增收、城鄉居民收入差距是否有所縮小作為衡量政府工作的基本標尺。

解決“三農”問題，既要用老辦法，更要有新思路。在我國目前經濟社會發展的狀況下，鄉鎮政府作為最基層的政權機構應該逐步弱化管理、專政等職能，強化服務、教育職能，要把農民的利益放在首位，強調為民服務。政府要大力推進農業和農村經濟的結構調整，加快傳統農業向現代農業的轉變，提高農業產業化水平；加快農村剩余勞動力向非農產業轉移，打破城鄉二元結構，穩步推進城鎮化進程；努力增加農民的收入，減輕農民的負擔，維護農民的根本利益。這樣，鄉鎮政府職能轉變才能到位，“三農”問題才能很好的解決。

參考文獻：

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（作者單位：西北師范大學政法學院）