鄉鎮債務問題必須引起高度重視

入刊理由：

新時代建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”社會主義新農村已成為黨和國家以及農民群眾的熱切期盼。如今日益顯現出的鄉鎮債務問題阻滯了農村繁榮發展，深入剖析其成因和現狀，提出解決問題的對策，乃當前務實之舉。

現狀

近年來，隨著農業和農村經濟的持續增長，財政實力的不斷增強，各項社會事業取得了長足的發展，但鄉鎮債務問題也隨之日益顯現。

目前，云南省多數鄉鎮都在不同程度地舉債度日或負債運行，而且負債數額大、種類多，情勢嚴峻：一是鄉鎮債務面廣量大，不論是經濟基礎好的鄉鎮，還是差的鄉鎮普遍都有負債。二是鄉鎮新增債務沒有得到有效控制。近年來，鄉鎮債務上升較快，有的鄉鎮債務增幅超過了財政收入和鄉鎮可用財力的增幅。三是鄉鎮債務構成復雜。從債務來源構成看，上級財政借款、金融機構借款、向個人借款、欠工程款是鄉鎮債務的主要來源。從舉債的用途看，基礎設施建設、興建公共設計負債較大，占到60%左右，其次是社會公益事業項目負債和興辦企業負債，分別占到20%左右。四是鄉鎮政府化解債難度較大。鄉鎮政府在化解債務方面所擁有的資源相比省、市、縣級政府極為有限。

成因

1、鄉鎮財力拮據、財力與事權不對等是產生鄉鎮債務的基本原因。分稅制改革加強了中央集權，有利于提高中央的宏觀調控能力，卻削弱了地方的財權；農村稅費改革減輕了農民的負擔，卻使鄉鎮的財政收入大幅減少，鄉鎮公共物品的供給能力大大下降。而另一方面，鄉鎮財政的支出范圍在不斷擴大，負擔越來越重。財政體制的調整、農村稅費改革的實施，收入上移，支出下移，鄉鎮財力有限與事權無限的矛盾越來越突出，收支平衡的巨大壓力迫使鄉鎮要辦事就不得不舉債。

2、政府職能轉換不到位給鄉鎮增加了大量不合理債務。當前地方政府發展經濟的主要模式仍以行政推動為主，從過去的大辦鄉鎮企業到目前的招商引資、項目推進，政府主導經濟增長的方式一直難以扭轉。鄉鎮政府的職能定位過寬，包攬過多的經濟建設和管理職能，做了許多應由市場來解決的事，鄉鎮政府行為不規范、職能錯位與越位給鄉鎮財政背上了沉重的債務包袱。

3、債務管理與公共財政的要求不相適應。一是沒有建立舉債的約束機制。鄉鎮領導的自主權過大，責任過小，舉債不需要經過科學的論證和嚴格的程序，往往憑領導的個人偏好或主觀判斷，有的甚至是暗箱操作。由于沒有建立舉債約束機制，導致亂鋪攤子，亂上項目，以致債臺高筑。二是對債務資金的管理使用缺乏有效的監管。國家對債務管理還沒有一套完整可操作的政策依據，鄉鎮債務的統計體系尚未建立，管理條塊分割。多頭舉債，分散管理，債務不公開透明，極易造成債務規模的失控，給債務風險監測帶來難度。三是問責機制不健全。現階段對鄉鎮領導的政績考核主要看經濟發展的規模和速度，至于取得這些政績的背后花了多少成本代價卻無人問津，鄉鎮領導不需要對舉債行為的后果負責。由于鄉鎮債務責任追究上的缺位，本屆政府大量融資搞建設，只享受由此帶來的好處，風險卻推給下一屆政府，這必然導致政府舉債行為的隨意性和盲目性，造成鄉鎮債務的惡性膨脹。

龐大的鄉鎮債務不僅影響到財政的正常運轉和鄉鎮經濟的持續健康發展，也惡化了政府與農民之間的關系，威脅著社會的穩定，成為當前農村的一大焦點和難點問題。而且目前正處于經濟發展的加速期，全面建設小康社會對投資的巨大需求與地方政府的財政承受能力之間存在較大落差，如果沒有其他資金來源，地方政府的債務繼續增加在所難免，尤其是鄉鎮一級，可調控的機動財力較少，這一矛盾更加突出。值得警惕的是，不少地方政府對債務問題尚未引起足夠重視，有的地方甚至以能否借到錢來評判領導的能力。如果鄉鎮繼續透支財力，盲目舉債，造成債務規模失控，將給未來經濟發展帶來嚴重的負面影響。

對策

應當說，地方政府適度舉債加強基礎設施建設、興辦公益事業，有利于促進經濟社會發展，但債務負擔過重就會影響財政的正常運行和經濟可持續發展，關鍵是如何保持債務的適度規模，使風險處于可控狀態。當前既要采取切實有效措施化解存量債務，更要重視建立控制新債、規范債務管理的長效機制。

1、國家應高度重視鄉鎮債務問題。從調查了解的情況看，當前鄉鎮領導對債務化解積極性不高、壓力不大，化解工作進展緩慢，效果并不理想。因此，一是要建立償債考核激勵機制。對化解債務工作得力、成效顯著的要給予表彰獎勵，對工作不到位、沒有起色的，給予必要的處罰。倡導科學的發展觀、科學的政績觀和“減債也是政績”的理念，形成各級重視、主動化解的良好局面。二是上級政府要在解決鄉鎮債務問題方面發揮重要作用，要給予必要的政策支持，如對債務進行適當減免，或對化解債務給予專項補助，幫助基層緩解償債壓力。

2、合理配置鄉鎮政府的財權與事權，提高基層財政保障能力。要完善分稅制財政體制，合理配置鄉鎮的財政與事權，從體制上保證基層基本支出的財力需要；建立科學、規范的財政轉移支付制度，完善轉移支付辦法，加快轉移支付的立法進程；嚴格控制鄉鎮行政開支，加強對鄉鎮財務的監管；積極推進農村綜合改革，精簡機構，推行“鄉財縣管鄉用”財政管理方式，加快非稅收入改革步伐，深化財政支出管理改革。通過增收節支，解決鄉鎮財政困難，緩解債務增長的壓力。

3、建立科學的政績考評體系。只有建立科學合理的政績考評體系，才能修正鄉鎮領導干部短視的政績觀，控制新債的產生。因此，要將負債情況列入干部政績考評體系，既看經濟發展的成績，也看所付出的成本代價；既要考核經濟發展的速度，又要考核發展的質量、效益；指標既要積極，又要可行。同時要加強對指標完成真實性的檢查，對弄虛作假、虛報浮夸的要嚴肅查處。

4、建立規范完善的債務管理體系。一是規范債務審批程序。實行債務申報審批制，舉債要進行科學論證，詳細說明舉債數額、用途、還款來源及期限等。二是建立考核責任制。將鄉鎮負債情況作為考核鄉鎮干部任期目標和工作實績的重要內容，對不按規定程序決策、盲目舉債營造所謂“政績”的干部，不得提拔重用，也不得留下債務易地做官。三是建立責任追究制。要將舉債與還債的責任掛鉤，形成借用還相統一、責權利相結合的機制。四是建立健全管理監督機制。要明確財政部門在政府債務管理中的主導地位，改變多頭舉債、分散管理、財政兜底的被動局面。財政部門要切實履行管理、監控、預警的職能，嚴把審核關口，及時掌握債務規模、資金使用及償債能力。審計部門要加強政府債務和領導干部經濟責任審計，對舉債過程中的違紀違規行為要嚴肅查處。上級政府要加強對鄉鎮政府債務的監督檢查，以促進基層債務管理工作的規范透明。

5、逐步建立地方公債制度。雖然預算法等相關法律禁止地方政府負債，但事實上地方政府債務的存在已是不爭的事實，這說明債務的存在有其深刻的歷史背景和必然性，鄉鎮債務也不例外。從長遠看，要逐步建立規范的地方公債制度，這也是幾乎所有實行分稅制財政體制國家長期實踐得出的經驗。因此，建議國家盡快修改完善預算法等相關法律，從法律上授予地方政府合法舉債權，建立地方公債制度，變“堵”為“疏”，“開正門，堵旁門”。只有開通規范、合法的舉債渠道，才能用法律約束政府的舉債行為，堵住各種隱形、違規的借債融資渠道，使地方政府債務公開透明。

責任編輯：郭超