農(nóng)村公共建設(shè)探新路

2008年起，安徽省啟動大中型水庫移民后期項(xiàng)目扶持，導(dǎo)入由村民自選、自建、自管、自用的全新機(jī)制。3年多來，這一機(jī)制逐步運(yùn)轉(zhuǎn)自如，受到國家有關(guān)部門的關(guān)注——

金寨縣是安徽省最大的水庫移民縣。2011年5月10日，記者來到該縣青山鎮(zhèn)湯店村正在建設(shè)的湯店大堰工地現(xiàn)場，這一總投資85萬元的水庫移民后期扶持項(xiàng)目，建成后可灌溉1200多畝耕地。 “2008年以來，我們村建成了村民最想建的6個工程，并且都由村民自選、自建。”該村70多歲的黨支部書記張康健對記者說：“大家對這種做法很滿意，希望以后不要變。”

新機(jī)制受到國家有關(guān)部門的關(guān)注。 2011年4月中旬，國家發(fā)改委在安徽省召開農(nóng)村公共建設(shè)管理體制座談會，中農(nóng)辦、水利部水庫移民管理局、全國16個省（市）發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人及有關(guān)專家出席會議并進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，深入研討如何推廣這一新機(jī)制，更好地維護(hù)農(nóng)民在農(nóng)村公共建設(shè)領(lǐng)域的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。

制度設(shè)計(jì)：把農(nóng)村建設(shè)自主權(quán)交給農(nóng)民

2009年，桐城市龍眠街道龍眠村在確定該村當(dāng)年第一批水庫移民后扶項(xiàng)目時，村干部本想安排方灣村民組的小河橋項(xiàng)目，但因受益人口較少，在村民代表大會上討論時被否決。最終，根據(jù)大多數(shù)村民代表的意見，確定了受益人口較多的底灣村民組水泥路建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目由村民自選，是安徽省水庫移民后扶項(xiàng)目建設(shè)新機(jī)制的一大重要突破。

安徽省水庫移民管理局局長李樹龍介紹，建國以來，一批大中型水庫的建設(shè)，在防洪、發(fā)電、灌溉等方面發(fā)揮了巨大的綜合效益，但水庫移民也為此犧牲了個人利益。很多安置區(qū)生產(chǎn)生活條件惡劣，造成資源性貧困，使得安徽省農(nóng)村移民人均純收入比全省農(nóng)民人均純收入低1000多元。為此，國務(wù)院2006年專門出臺了新的水庫移民后期扶持政策，規(guī)定可采取項(xiàng)目扶持形式，著力解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題，但項(xiàng)目確定要“經(jīng)過絕大多數(shù)移民同意”、資金“嚴(yán)禁截留挪用”。

2008年，安徽省開始啟動水庫移民后扶項(xiàng)目，項(xiàng)目投資覆蓋50個縣（區(qū)），同時導(dǎo)入一套全新的建管機(jī)制，探索農(nóng)村公共建設(shè)的新模式。新機(jī)制的核心是項(xiàng)目由村民自選、自建，政府主管部門提供必要的技術(shù)及協(xié)調(diào)服務(wù)，并對項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性、質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管。

自選，就是省水庫移民主管部門根據(jù)移民人口基數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)核定下達(dá)各縣（區(qū)）項(xiàng)目投資總量，由縣（區(qū)）再將投資規(guī)模指標(biāo)分解到村，村委會根據(jù)這一指標(biāo)，通過搜集群眾意愿篩選項(xiàng)目，召開村民代表大會確定項(xiàng)目并進(jìn)行公示，然后經(jīng)縣、市核報(bào)至省水庫移民管理部門備案，同時進(jìn)行項(xiàng)目公示。縣級主管部門只審批已由村民確定的項(xiàng)目的實(shí)施方案或初步設(shè)計(jì)，然后由村民按批準(zhǔn)的方案組織實(shí)施。

自建，是指嚴(yán)禁政府部門代建，必須由村民代表大會民主選舉村項(xiàng)目理事會，作為項(xiàng)目建設(shè)主體。村民能夠自建的項(xiàng)目由理事會組織村民自建，并按照當(dāng)?shù)貏趧?wù)工資支付報(bào)酬；技術(shù)含量較高的項(xiàng)目，由理事會聘請有相應(yīng)資質(zhì)的工程師或進(jìn)行技術(shù)發(fā)包組織建設(shè)；村民無能力施工的項(xiàng)目，也由理事會自主招標(biāo)建設(shè)。理事會2/3的人員必須是群眾代表，村兩委主要負(fù)責(zé)人不參加理事會，杜絕村委會與理事會“同體化”。村委會是項(xiàng)目責(zé)任主體，對理事會進(jìn)行監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)建立項(xiàng)目管護(hù)長效制度，將管護(hù)責(zé)任落實(shí)到戶，實(shí)現(xiàn)自管、自用。

在陸子修、吳昭仁、何開蔭等長期關(guān)注三農(nóng)領(lǐng)域的權(quán)威專家看來，這一新機(jī)制變“代建制”模式下的“代民做主”為“由民做主”，把農(nóng)村建設(shè)的自主權(quán)交給農(nóng)民，確立了農(nóng)民在農(nóng)村公共建設(shè)中的主體地位，是“農(nóng)村又一重大改革實(shí)踐”。

實(shí)踐成效：調(diào)動農(nóng)民建設(shè)家園的積極性

廣德縣邱村鎮(zhèn)南陽村在自建后扶項(xiàng)目——南陽水庫西支干渠清淤加固工程時，由于必須占用部分耕地，使得一些農(nóng)戶損失達(dá)500元以上，但村民沒要一分錢的補(bǔ)償，而由相關(guān)部門在同村代建土地整理項(xiàng)目，僅土地青苗補(bǔ)償就高達(dá)5萬多元。征地拆遷是當(dāng)前各類項(xiàng)目建設(shè)中的突出難題，但是，由于水庫移民后扶項(xiàng)目建設(shè)充分調(diào)動了農(nóng)民積極性，這一難題迎刃而解。

金寨縣副縣長汪承平說，該縣后扶項(xiàng)目實(shí)施以來，項(xiàng)目區(qū)群眾在項(xiàng)目建設(shè)中獲得的勞務(wù)收入達(dá)6000多萬元，通過出售砂石等資源獲得1000多萬元收入。新機(jī)制不僅讓農(nóng)民決定建設(shè)自己能夠獲益的工程項(xiàng)目，保障其決策權(quán)，還能讓他們在建設(shè)中獲取勞務(wù)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)收入，得到更多實(shí)惠。這樣，農(nóng)民積極性就得到更充分的調(diào)動，有限的財(cái)政資金也會發(fā)揮更大效益。據(jù)測算，村民自建與政府代建相比，可以節(jié)省發(fā)包環(huán)節(jié)的中間費(fèi)用30%以上，降低用地拆遷費(fèi)用和非工程費(fèi)用20%以上。

項(xiàng)目由村民自建，能否保證質(zhì)量，是新機(jī)制推行過程中遭遇的普遍質(zhì)疑之一。但實(shí)踐證明，自建過程中，村民積極性高、責(zé)任心強(qiáng)，能自覺嚴(yán)把質(zhì)量監(jiān)管關(guān)口，很多項(xiàng)目質(zhì)量較之代建項(xiàng)目更可靠。金寨縣黃畈鄉(xiāng)張沖公路橋被當(dāng)?shù)卮迕穹Q為“趙州橋”，完全由村民在技術(shù)人員指導(dǎo)下設(shè)計(jì)建造，單跨22米，荷載可達(dá)到20噸，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)高于很多由主管部門代建的農(nóng)村公路橋梁。

安徽省水庫移民部門負(fù)責(zé)人表示，大中型水庫移民后期扶持是一項(xiàng)特殊的民生工程，將持續(xù)實(shí)施20年，涉及資金量較大，每年有超過3億元的資金用于50個縣（區(qū)）的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，在各口徑下達(dá)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金中規(guī)模居前列。通過充分調(diào)動農(nóng)民積極性，放大資金使用效率，后扶項(xiàng)目將發(fā)揮更大的“溢出效應(yīng)”，在改善移民生產(chǎn)生活條件的同時，逐步提高移民村當(dāng)?shù)氐墓苍O(shè)施水準(zhǔn)，讓更大范圍的農(nóng)民獲益。

推廣之路：“放權(quán)”給農(nóng)民仍面臨阻力

“我們正在考慮逐步將這一機(jī)制推廣到所有涉農(nóng)資金項(xiàng)目中。”金寨縣縣長夏倫平這樣表示。而中央對這一機(jī)制的關(guān)注，也在于其能否被推廣至全部農(nóng)村公共建設(shè)領(lǐng)域。

桐城市相關(guān)負(fù)責(zé)人形象地談到，目前很多涉農(nóng)資金走的都是“公交”線路，層層過，站站停，有幾級財(cái)政就要過幾道門檻，最終也只能到達(dá)鎮(zhèn)級財(cái)政。水庫移民后扶項(xiàng)目的新機(jī)制變“公交車”為“直通車”，扶持資金投資計(jì)劃直接核準(zhǔn)到村，2008-2010年，安徽省共安排移民項(xiàng)目投資10.8億元，95%以上落實(shí)到村。同時，新機(jī)制還提高了行政效率，省主管部門核準(zhǔn)備案一批項(xiàng)目只需20天，而如果實(shí)行項(xiàng)目審批制，一個項(xiàng)目的審批動輒就要花數(shù)月的時間。此舉還能防范審批環(huán)節(jié)的利益輸送，減少資金的“跑冒滴漏”。從社會治理層面來看，新機(jī)制也有利于緩解干群關(guān)系，加強(qiáng)基層民主建設(shè)。

但是，這一機(jī)制的進(jìn)一步推廣仍面臨阻力。一種普遍看法是，后扶項(xiàng)目大都是家門口的小工程，村民自建可以，對于一些大工程，這一模式并不可行。但是，陸子修等專家認(rèn)為，新機(jī)制的實(shí)質(zhì)在于確立了農(nóng)民在農(nóng)村公共建設(shè)中的主體地位，保障他們在項(xiàng)目建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。就具體項(xiàng)目而言，小工程農(nóng)民可以選擇自建，復(fù)雜的工程也可以發(fā)包建設(shè)，但發(fā)包主體也應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民。

某些部門以“農(nóng)民缺乏能力”為由不愿放權(quán)，其實(shí)是較多考慮部門利益。一位縣級政府負(fù)責(zé)人坦言，某一項(xiàng)目由政府主管部門代建，從項(xiàng)目審批、設(shè)計(jì)、發(fā)包、建設(shè)到質(zhì)量監(jiān)管等多重環(huán)節(jié)產(chǎn)生的費(fèi)用，很多都由部門及個人得益，這是現(xiàn)實(shí)的障礙所在。

李樹龍介紹，這也是水庫移民后扶項(xiàng)目新機(jī)制在實(shí)施時遇到的主要阻力，經(jīng)過3年多努力，村民自建率已經(jīng)由85%提高至95%以上。“新農(nóng)村建設(shè)的自主權(quán)最終應(yīng)當(dāng)掌握在農(nóng)民手中，這是大勢所趨。”李樹龍這樣說道。