把農(nóng)村公共建設(shè)的自主權(quán)交給農(nóng)民

編者按：2007年，安徽省將大中型水庫移民后期扶持工作列入全省民生工程，并在全國首創(chuàng)了庫區(qū)移民項目村民自選、自建、自管、自用和政府監(jiān)管服務(wù)的機制，由民選的“移民理事會”從民選的項目中，確定自建項目的地點、形式。截止到目前，安徽全省已實施水庫移民后期扶持項目8700多個。4年的時間，建設(shè)程序和實施辦法已成熟，村民自建機制深得民心。

水庫移民后期扶持項目由村民自主建設(shè)，反響強烈。本刊顧問、安徽省人大常委會原副主任陸子修等人實地調(diào)研來安、金寨等縣，形成《農(nóng)村又一重大改革實踐——安徽省水庫移民后扶項目民主管理的調(diào)查與思考》調(diào)研報告，溫家寶、李克強、回良玉等中央領(lǐng)導(dǎo)同志看后作出批示。

發(fā)端安徽省的農(nóng)村“大包干”，推廣全國，成就舉世矚目。但中國農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的自主權(quán)一直沒有交給農(nóng)民，仍由政府包辦代建。民事民辦、民事民治，安徽先行示范，有望推進全國農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)體制的重大改革，再創(chuàng)中國農(nóng)村改革先行示范。

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，國家對農(nóng)村公共建設(shè)的投資大幅增加，但建管方式依然延用過去政府包攬代建的辦法，普遍存在著一些問題：管理環(huán)節(jié)多，截留挪用嚴(yán)重；項目選擇很少尊重農(nóng)民意愿，政績工程、形象工程時有發(fā)生；建設(shè)方式一包了之，沒有農(nóng)民的直接參與，建設(shè)成本高；建管過程不對村民公開，缺乏民眾監(jiān)督，易滋生貪腐。因此，改革這種管理體制勢在必行。安徽省水庫移民后扶項目建設(shè)革除了政府代建，變代民作主為由民做主，實行村民自建制度，取得了令人滿意的成效。這是安徽深化農(nóng)村體制改革的又一創(chuàng)新實踐，是農(nóng)村公共設(shè)施建管機制的重大突破。為此，我們深入金寨、來安等縣調(diào)查，現(xiàn)提出有關(guān)建議。

村民自建制度的建立和實施成效

安徽省經(jīng)過深入調(diào)研，創(chuàng)新農(nóng)村公共建設(shè)管理，把水庫移民后期扶持項目資金的所有權(quán)、建設(shè)權(quán)交給移民群眾，實行村民自主建設(shè)和政府監(jiān)管服務(wù)機制，主要做法如下：

后扶項目投資直接核準(zhǔn)到移民村，項目選擇由村民民主決定。省依據(jù)移民人口等情況，核定下達各縣（區(qū)）項目投資總量，縣（區(qū)）分解到村，村按投資量依照村民意愿選擇建設(shè)項目，經(jīng)縣（區(qū)）審核報省水庫移民管理局核準(zhǔn)備案，縣級移民管理部門審批項目實施方案，村民組織自建。

項目實施建管分開，相互制衡。由村民大會民主選舉的理事會作為項目建設(shè)主體，負責(zé)施工組織、材料采購、人員派工、設(shè)備租賃和財務(wù)管理等。村委會作為項目的責(zé)任主體，負責(zé)監(jiān)督理事會、協(xié)調(diào)建設(shè)條件和審查賬務(wù)等。

實行村民自建和有償勞務(wù)。對村民能夠自建的項目，不實行招投標(biāo)，由村理事會組織村民自建，并參照當(dāng)?shù)貏趧?wù)工資支付報酬。對工程技術(shù)含量較高、村民無力實施的項目，由村理事會自主招標(biāo)。

資金管理實行公示制和報賬制。村項目建設(shè)理事會將投資明細支出在村內(nèi)張榜公示，接受村民監(jiān)督；公示無異議后辦理縣級報賬，縣級財政部門將項目投資直接撥付到村指定賬戶，接受政府監(jiān)管。

政務(wù)公開，取信于民。安徽省除出臺文件實施村民自建外，還印發(fā)《致全省大中型水庫移民群眾的一封信》，進村入戶張貼，把政策交給村民百姓。

經(jīng)過3年多實踐，村民自選、自建、自管、自用的建管機制得到了農(nóng)民的極大擁護，相對于以往政府代建，顯現(xiàn)出無比的優(yōu)越性和生命力。

——村民自建使政府專項投資直接落實到村。2008年、2009年，安徽省安排后扶投資7.6億元，99％以上直達到村。來安縣半塔鎮(zhèn)黨委副書記李本業(yè)反映：“我干了15年鎮(zhèn)干部，從來沒有見過國家投資像這樣‘一竿子’到底，沒有任何跑冒滴漏。”這充分體現(xiàn)出服務(wù)型政府和干部的公仆形象，同時阻斷了國家對農(nóng)村的投資被層層挪用和截留的途徑。

——村民自建大幅度降低建設(shè)成本。村民自建與政府代建發(fā)包相比，建設(shè)成本一般降低1/3左右。節(jié)省投資構(gòu)成：就地取材，就地用工，用地拆遷以村內(nèi)協(xié)商調(diào)劑為主；省去了承建商的利潤（15％以上）、監(jiān)理費（3％）、招投標(biāo)費（3％）、吃喝打點、管理費和稅負等。歙縣柘林村護岸工程，按現(xiàn)行定額預(yù)算造價56萬元，自建僅用37.6萬元，節(jié)省投資33％。

——村民自建使農(nóng)民從勞務(wù)中再受益。農(nóng)民利用國家投資建設(shè)自己的家園，并從勞務(wù)中獲得報酬。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建筑材料費用比重較小，勞務(wù)費用比重較大，一般占項目總投資的30%~60％。金寨縣湯店村項目投資39萬元，其中移民群眾勞務(wù)費高達21.5萬元，占工程投資的55％。

——村民自建使農(nóng)民真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主人。建設(shè)項目和建設(shè)方式選擇讓農(nóng)民說了算，建設(shè)過程公開透明；政府不再直接操作具體建設(shè)，致力于做好技術(shù)服務(wù)和資金監(jiān)管，干部樹立了良好的公仆形象，杜絕了建設(shè)過程中的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。正如群眾總結(jié)的那樣：村民自建讓“項目實實在在，資金明明白白，干部干干凈凈，群眾高高興興”。

村民自建實踐的啟示

村民自選、自建、自管、自用和政府監(jiān)管服務(wù)機制，變官本位為民本位，變代民作主為由民作主，規(guī)范了政府的服務(wù)職能和權(quán)力運用，維護了農(nóng)民建設(shè)家園的決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。這種民主管理模式，對全國農(nóng)村公共建設(shè)具有重大推廣價值。

村民自建確立農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的主體地位。農(nóng)村第一步改革把生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)交給農(nóng)民，取得了世人矚目的偉大成就。村民自建把農(nóng)村公共建設(shè)的自主權(quán)交給農(nóng)民，農(nóng)民真正當(dāng)家作主，建設(shè)成本大大降低，干群關(guān)系得到改善。要是在全國推行，必將深得民心，進一步加強黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

村民自建有利于服務(wù)型政府建設(shè)。農(nóng)村公共建設(shè)改政府代建為村民自建，消除了政府部門既是運動員又是裁判員帶來的監(jiān)管缺失，強化了政府應(yīng)盡的監(jiān)管服務(wù)職能。

村民自建機制符合村民自治和農(nóng)村“一事一議”制度。村民自建機制實質(zhì)是由移民群眾當(dāng)家作主，項目理事會民主選舉，建設(shè)項目和建設(shè)方式民主決策，民主建管，充分體現(xiàn)民事民治和民事民辦，有利于深化村民自治和“一事一議”制度。

農(nóng)民完全具備自主建設(shè)能力。我國改革開放以后，大批農(nóng)民外出打工，現(xiàn)在城市建筑工地和國家建設(shè)工程的勞務(wù)基本上是農(nóng)民提供的，因此農(nóng)民中不乏能工巧匠，完全有能力建設(shè)好自己的家園。農(nóng)民在家門口干自己直接受益的工程，建設(shè)熱情最高，責(zé)任心最強，內(nèi)在動力最大。

建議在全國農(nóng)村推行村民自建制度

黨的十七屆三中全會作出建設(shè)社會主義新農(nóng)村決定之后，國家對農(nóng)村公共建設(shè)投資逐年增加。據(jù)調(diào)查，安徽實施的水庫移民后期扶持項目已覆蓋國家投資的農(nóng)村公共建設(shè)專項，我們所到之處，深切感受到農(nóng)民非常擁護村民自建機制，渴望國家其他農(nóng)村專項投資也實行這種辦法。但目前農(nóng)民直接受益的農(nóng)村道路、人畜飲水、農(nóng)村沼氣、農(nóng)田水利、土地整理、扶貧和以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村社會事業(yè)等國家專項投資仍由政府代建。建議在全國范圍內(nèi)，改革農(nóng)村公共建設(shè)管理體制，變政府代建為村民自建，把農(nóng)村建設(shè)的自主權(quán)交給農(nóng)民。

我們懇切希望，中央下決心把農(nóng)村建設(shè)的自主權(quán)交給農(nóng)民，確立農(nóng)民在農(nóng)村公共建設(shè)中的主體地位。這無疑同家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)民一樣，是一項加強黨在農(nóng)村執(zhí)政能力的重大舉措，必將帶來巨大的經(jīng)濟、社會和政治效益。