重慶轉戶政策的 “張德元假說”及其他

“張德元假說”揭示了中國農村土地制度的不合理性，以及在現行制度下重慶轉戶政策可能帶來的弊端。建議進行農村土地制度改革，以農地“國有永佃制”替代現行的農地集體所有制。

重慶轉戶與“張德元假說”

所謂重慶轉戶，是指重慶地方政府正在進行的一項城鄉統籌實驗。根據實驗文件的精神，重慶當地的農民只要符合一定條件（門檻很低，有些地方幾乎沒有門檻），就可由農民自愿提出申請將農村戶口轉為城鎮戶口，進城居住；欲進城農民需要與其所在的農村集體經濟組織簽訂協議，將其所承包的耕地、林地及其所使用的宅基地交給其所在的集體經濟組織。而當地政府將根據進城農民退出的耕地、林地以及宅基地的數量給予其一定的貨幣補償，作為進城農民進城居住和購買社會保險的補貼。

在我操辦的第四屆縣鄉干部論壇上，來自重慶的鄉鎮干部歷數了重慶政府這樣做的許多好處。其中，他們很看重的一個好處是，隨著轉戶進城的農民增多，留在農村種田的農民會大量減少，農村人均耕地面積將擴大，農業就能規模經營了。我就此提出了“張德元假說”，講了一個虛構的故事。

我說，假如在重慶農村某個地方有一個集體經濟組織是由10戶人家構成的，共擁有耕地100畝，戶均10畝。第一年有3戶農民把他們承包的耕地交還給其所在的集體經濟組織，拿著政府發給的貨幣補償進城了，那么此時這個集體經濟組織就由剩下的7戶組成，7戶共有這100畝耕地；第二年又有3戶進城了，那這個集體經濟組織就只有4戶了，4戶共有這100畝耕地；第三年又有3戶農民進城了，那這個“集體經濟組織”就只有1戶了，這1戶擁有這100畝耕地，確實實現規模經營了。可是，我們地方政府拿財政上的錢培養出一戶“地主”來，這是否合理？假如這戶“地主”若干年后不想當農民了，也提出進城的要求，那我們政府該怎么辦呢？這個假說看上去荒誕，其實不然。假說的背后隱含著制度之痛以及重慶轉戶政策可能帶來的新的利益分配不公。

“張德元假說”的背后

第四屆縣（鄉）干部論壇上，“張德元假說”之所以只能博得與會者一笑，就是因為這個假說所提出的問題不好回答。它再一次刺痛了現行制度。我們在此不妨將其梳理一下，以期對我們下一步的改革有所啟示。

其一，補償的主體該不該是政府。按照現行的法律規定，農村耕地的所有權歸集體經濟組織，土地經營權歸集體經濟組織中的承包農戶。《中華人民共和國物權法》已經把農戶的這種土地承包經營權“物權化”了，視它為農民的一種財產權。按照市場經濟的游戲規則，重慶的轉戶政策可以這樣來描述，即進城農民為了進城，要把他們擁有的某項土地“財產”“賣”給其所在的集體經濟組織，集體經濟組織“買”了這項“財產”，卻沒有花錢；而作為第三方的政府盡管沒有得到這項“財產”，卻要為此項“財產”的轉移付費。邏輯上講不通。

其二，最后一戶“地主”不想種田了怎么辦。在“張德元假說”中，假如那最后一戶擁有100畝地的“地主”也想進城，那該怎么辦？按照重慶轉戶的現行政策，這戶“地主”應該把這100畝地交還給其所在的集體經濟組織，然后從政府那里拿貨幣補償，可是此時集體經濟組織在哪里呢？他該交給誰？此時，這戶“地主”只有兩個選擇，一是這戶“地主”不拿政府補償，而直接把這100畝地流轉給他人，坐享地利，進城當富翁，很顯然我們的人民政權不能允許這種荒唐事出現。二是這戶“地主”把這100畝地交給政府，從政府那里拿補償，可是政府沒有取得這100畝地的主體資格，政府不是農村集體經濟組織，也代表不了農村集體經濟組織。即使政府愿意拿補償費“買”下這100畝地，然后分給其他農村集體經濟組織，那政府又怎么分配？如何操作？

其三，重慶轉戶政策的利益分配是否公道。重慶轉戶政策的實質是，為了促進城鎮化和農業現代化，由政府買單，給愿意進城的農民“發錢”，而把進城農民退出的土地留給農村集體經濟組織（為了確保社會穩定，重慶規定了3年過渡期，進城農民可暫時不交地；但遲早是要交的，所以本文在討論這個問題時不究此細節）。對照前面的“張德元假說”，我們可以看到，從長期看，重慶轉戶政策執行中的利益分配是不公平的。因為，這種政策給進城農民的貨幣補償數額是按照進城農民退出土地經營權的畝數來決定的。在“張德元假說”中，假如這個農村集體經濟組織始終是按戶均分土地，那么，第一年進城農民每戶退地10畝，拿10畝地的補償；第二年進城的農民每戶退地約14.3畝，所得補償當然就多于頭年進城的農民；第三年進城農民每戶退地25畝，最后一戶“地主”若干年后也要求進城則可得100畝的補償，后進城的農民可憑此成為暴發戶了。故事雖然荒誕，但它揭示出重慶轉戶政策長期執行的效果是，先進城農民吃虧，后進城農民占便宜，這還沒有考慮城市化進程中地價上升的因素。而一般而言，先進城農民融入城市的能力相對強，為城市化所作貢獻大，后進城農民為城市化所作貢獻相對小。這種政策的執行結果是一種“逆向激勵”，鼓勵“懶漢”留農村坐享地利。當然，這是一種對假說的推想，它要以城市化持續不斷地推進和政策長期不變地執行為前提，其不公平的程度也會因為農村“地大物博”而不像這個假說所展現的那樣嚴重。但是，無論如何，由此得出的重慶轉戶政策執行效果的長期趨勢是不會錯的。

我為什么要提出農村土地“國有永佃制”

前面講到的重慶轉戶政策有這么多弊端，并不是說重慶政府所做的城鄉統籌探索沒有意義，重慶地方政府在現有制度框架下所做的努力是有積極意義的。雖然還有這樣那樣的毛病，但這不能責怪地方政府。問題的根源在于中國農村土地制度不合理，無論地方政府怎么努力，在現行制度下，關系都難理順。

所以，我在多年前就提出要改革現行農村土地制度，以大多數市場經濟國家采用的“國有永佃制”替代現行農村土地制度。也就是要國家規定農村土地歸國家所有，政府代表國家行使所有權，種地的農民（誰種地誰就是農民）對其耕種的土地享有永佃權，并將這種永佃權界定為設于國家所有的土地上的用益物權。如果這樣做，前面所講的那些問題就都容易解決了。

第一，在“國有永佃制”下，政府不再尷尬。在這種制度下，政府與農民直接形成“地主”與“佃戶”的關系，中間不再夾上一個集體經濟組織讓人作難，不會再出現前述政府付費為他人買東西的荒唐。農村集體經濟組織是一個不具備法人資格，且動態可變、說不清楚的東西，怎么擺也難以跟其他經濟主體把關系擺正。若采用“國有永佃制”，農民種地則交租——向政府交稅，農民進城則將地交還政府，或者把地流轉給他人。需要說明的是，農民種地交稅（租）是天經地義的，世界上沒有白白使用資源而不付費的道理，對農民補貼歸補貼，一碼歸一碼；取之于民用之于民，這并不矛盾。

第二，在“國有永佃制”下，農民是國家公民，政府要做的不是給進城農民財產補償，而是要給農民與城鎮居民一樣的國民待遇。農民進城了，政府應提供給他們與城鎮居民一樣的就業、教育等權利及社會保障。不必擔心農民進城后不交出土地，因為種地是有償的；也不必擔心農民有地不種，因為不種地不僅沒有補貼而且還要交稅。城市化進程會在這種制度安排下隨市場經濟的深入而自然發育。實際上，當前各地政府促進城市化進程的許多舉措有操之過急的嫌疑，健康的城市化水平是和經濟發展水平正相關的，不可揠苗助長。

第三，在“國有永佃制”下，可以避免前述的政策不公。前述重慶轉戶政策的本質是，進城農民拿他們所擁有的土地財產權去換取政府所提供的社會保障，并且進城農民的土地財產越多則其換取的社會保障也就越多。毛病就出在這種政策在理論上是站不住腳的。社會保障是現代文明國家公民應該普遍享有的基本人權，因為人生而平等，所以人權只能按人頭分配，不能按照人所擁有的財產多少來進行分配。美國政府并沒有因為比爾·蓋茨富甲天下，而給他一個人提供10萬份社會保障。所以，在“國有永佃制”下，農民進城時可以把土地交還政府或流轉給他人，但政府只提供給他應得的一份社會保障，不會因為某人是“地主”而讓他多得。

“張德元假說”看似荒唐，但它向我們揭示了中國農村土地制度的不合理性。只有改革中國現行農村土地制度，才能處理好包括政府和農民在內的各利益主體之間的關系，從而促進中國城市化和農業現代化進程。不然，縱使地方政府不懈努力，也難免處處掣肘或政策走偏，中國城市化就會為此付出更大的代價。