加強和完善績效審計法規體系的設想建議

績效審計法規體系是指現行的績效審計法律、法規、規章和其他規范性文件，依據一定的標準、原則、功能、層次所組成的相互配合、相互補充、相互協調的規范性文件系統。績效審計法規是績效審計的核心問題，是開展績效審計活動時應該遵守的行為規則和工作標準。完善我國績效審計法規體系是開展績效審計首先要解決的問題。

從績效審計法規體系的層次結構來看，目前我國績效審計法規體系主要包括以下幾個方面：

1.績效審計法律。審計法第一條在立法宗旨里提到了“提高財政資金的使用效益，依法第二條規定“對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益進行審計監督”。

2.績效審計行政法規。《審計法實施條例》第二條規定“監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為”。

3.績效審計部門規章。1999年以來財政部等中央部門先后就中央政府投資項目、部門預算支出績效審計以及國有企業績效評價等出臺了相關規章制度。中國內部審計協會2009年8月出臺了內部審計具體準則25號——經濟性審計、內部審計具體準則26號——效果性審計、內部審計具體準則27號——效率性審計。

一、我國績效審計法規體系亟待完善之處

總體來講，我國績效審計法規體系屬初建時期，內容較少，監督體系、審計范圍、審計程序等尚處于初創階段，缺乏績效審計專門法和操作性強的規范意見以及績效審計評價標準等，這些在一定程度上影響了我國績效審計工作的發展。

1.缺乏績效審計專門法律、準則和指南。目前我國沒有專門的績效審計法律、準則和指南，有關績效審計的法律規定基本上還只是在審計法中有所表述和體現，其余能起到補充作用的法律、法規、規章又都比較分散，且涉及績效審計的內容也較少。我國現行國家審計準則主要是針對合規性審計，雖然有的準則強調了要關注效益性審計，卻又局限于財政財務收支的效益性，沒有涵蓋績效審計的全部工作范圍，其實質仍然是對合規性審計的要求，不能給審計人員開展績效審計提供有力的法律保障和有意義的指導，迫切需要一套關于績效審計的法律法規來規范和指導實踐。

2.缺乏績效審計評價標準。雖然財政部等有關部門就中央部門預算支出、政府投資、國有企業績效制定了績效評價標準和操作細則，為規范評價行為、增強評價效果的客觀公正性提供了一定的依據。但是，對于政府公共部門、宏觀政策、資源環境的績效審計，目前尚沒有一個明確的規范。即便已有的評價準則也是基于財政、財務收支審計制定的，如《審計機關審計事項評價標準》第八條，“效益性評價是指對被審計單位的財政收支、財務收支及其經濟活動的經濟、效率和效果的評價”。此規定將績效審計評價囿于財政財務收支及其經濟活動，不涉及管理政策和管理活動，導致評價不全面。

3.對績效審計內容規定不全面。審計內容上，審計法僅規定審計機關依法對財政財務收支的真實、合法和效益進行審計監督，其重點是財政資金，對管理政策、管理活動以及其他資源利用情況的績效審計沒有說明。世界審計組織審計準則將績效審計定義為：“對被審計單位在履行職責時利用資源的經濟性、效率性和有效性進行的審計”，強調的是“履行職責時利用資源”，不僅包括資金的使用效益，還包括有關責任方的職責履行情況、公共管理政策的執行情況和政策效果的評價。審計實踐中我國績效審計已覆蓋宏觀政策、公共資源、生態環境、節能減排、公共投資等，遠遠超出了審計法所規定的財政財務收支審計范圍。

二、完善我國績效審計法規體系設想建議

1.完善績效審計法律法規。目前，我國績效審計尚缺少高層次的專門之法，現有的績效審計法律也只是原則上的規定，缺乏可操作性。因此，應當適應績效審計發展的需要，適時制定績效審計專門法律，進一步提高績效審計的法律地位，為績效審計的深入發展提供法律保障。

2.完善績效審計評價標準。審計評價標準是有效考評被審計單位職責履行情況的綜合指標。績效審計評價標準的科學合理性，對客觀公正地評價工作績效，防范審計風險有重要意義。績效審計評價標準應具有權威性和公認性，才能更好地支持審計意見和結論，才能被被審計單位所接受。

3.制定績效審計指南。結合我國實際情況，借鑒國外的經驗制定績效審計或手冊。制定時可以重點參考《世界審計組織績效審計指南》，以及美、英等國家的績效審計手冊，吸收其中的主要觀點，充分考慮績效審計與合規性審計的不同之處，在審計準則的基礎上進行細化，為審計人員遵循準則提供具體詳細的指導。指南應以實務為基準，注重審計實務的程序和方法，重點在于說明“如何操作”，是審計人執行績效審計實務操作基本落實。

（作者單位：德興市審計局、人民銀行德興市支行）