我國地方政府融資平臺規(guī)范與思考

地方政府融資平臺是由地方政府出資設(shè)立，并授權(quán)其向市場融資，從事公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、建設(shè)開發(fā)和經(jīng)營管理等活動，借助政府信用并以經(jīng)營收入、公共收費和財政收入等為還款來源和保障的企（事業(yè)）法人機構(gòu)。近年來，融資平臺通過舉債支持地方經(jīng)濟較快發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用，但也暴露出一些運作不規(guī)范、債務(wù)規(guī)模和潛在償債壓力過大等問題，受到了社會的廣泛關(guān)注。因此，地方政府在合理控制債務(wù)風(fēng)險和持續(xù)促進經(jīng)濟發(fā)展之間應(yīng)當(dāng)尋找恰當(dāng)?shù)钠胶恻c，使融資平臺債務(wù)有合理的解決出路，促進地方經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、融資平臺是地方政府一定歷史階段的產(chǎn)物

地方政府融資平臺形成于上世紀(jì)80年代末，是地方政府尋求大量資金而又缺乏直接舉債權(quán)的情況下變通設(shè)立的機構(gòu)，1998年為應(yīng)對亞洲金融危機逐漸擴張。融資平臺數(shù)量急劇增加于2007至2009年間，在帶動經(jīng)濟增長的同時其舉債規(guī)模也迅速膨脹。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，截至2009年底，地方政府建立了約8 000多家各種形式的融資平臺，僅2009年就新增了2 000多家。截至2009年末，地方融資平臺貸款余額約7.38萬億元，銀行貸款是其主要的融資方式，占籌資總額的80%左右，占全部人民幣貸款余額的18.5%。地方政府融資平臺通過舉債融資，在支持地方經(jīng)濟和社會發(fā)展、提高公共服務(wù)能力，改善民生等方面發(fā)揮了積極作用。如融資平臺通過舉債募集資金投入以下方面起到了積極地作用：一是投入旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動了局部區(qū)域第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展；二是投入各類工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)改善了區(qū)域投資環(huán)境，帶動了招商引資步伐，夯實了工業(yè)增長的基礎(chǔ)；三是投入城市市政工程建設(shè)和公益性項目建設(shè)，改善了城市環(huán)境，推動了民生事業(yè)發(fā)展；四是投入城市道路和城鄉(xiāng)連接道路建設(shè)，拉開了城市框架，加快了城市化建設(shè)進程。

地方政府融資平臺的形式呈現(xiàn)多樣化。從經(jīng)營功能看，地方政府融資平臺可分為四類：一是純?nèi)谫Y平臺，不參與項目建設(shè)和經(jīng)營；二是“公益性”融資平臺，負(fù)責(zé)無收益來源的公益性項目投融資運營；三是“經(jīng)營性”融資平臺，負(fù)責(zé)具有收益來源的經(jīng)營性項目投融資運營；四是“綜合類”融資平臺，同時從事公益性和經(jīng)營性項目投融資運營。

二、地方政府融資平臺的形成原因

地方政府的財權(quán)與事權(quán)的不匹配是推動地方政府舉債的根本因素，融資平臺也應(yīng)運而生。自1994年我國實行分稅制財政體制以來，財政收入大部分向上集中，而事關(guān)城鄉(xiāng)道路建設(shè)、城鄉(xiāng)醫(yī)療、義務(wù)教育等大量社會公共服務(wù)支出不斷下放，地方政府持續(xù)承擔(dān)與其財權(quán)不匹配或不相稱的大量事權(quán)，導(dǎo)致地方財政自給能力下滑，收支矛盾日趨突出。在此情況下，還有以下幾大誘因使得地方政府尋求建立融資平臺這種新形式舉債：一是在當(dāng)前干部選撥任用考核存在制度缺陷的情況下，地方領(lǐng)導(dǎo)片面追求GDP、固定資產(chǎn)投資增幅、財政收入等“政績”指標(biāo)的排名前移產(chǎn)生的資金需求連鎖反應(yīng)；二是各地城市建設(shè)的競爭沖動使得地方政府謀求大額建設(shè)資金的不斷投入；三是“土地生財”一直以來是地方政府拓展財力的重要支柱，而為收儲土地及為推動土地的升值需要花費的征地拆遷等資金又難以在窘迫的自有財力中擠出；四是社會公眾對公益事業(yè)發(fā)展的期望不斷增強與地方政府可用財力窘迫是地方政府舉債的外部壓力；五是地方政府職能轉(zhuǎn)換不到位，除投資公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，還未退出贏利性和競爭性領(lǐng)域的大量資金需求；六是2009年為應(yīng)對世界金融危機的沖擊，各地政府雖然明知融資平臺有許多不合規(guī)的舉措，甚至參與到有些違規(guī)做法中，但中央政府對政府融資沒有出臺明確的管理制度，無明確的債務(wù)責(zé)任主體界定及債務(wù)借、管、用、還機制；七是銀行業(yè)績增長需求也驅(qū)使銀行業(yè)與地方政府聯(lián)手違規(guī)融轉(zhuǎn)資金。

三、地方政府融資平臺運行的風(fēng)險分析

1.地方政府融資平臺“先天不足”。我國地方政府成立的融資平臺大多是匆忙上馬，注冊資本不實，政府官員兼職負(fù)責(zé)，對市場經(jīng)濟的運行規(guī)則欠熟悉，公司治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)營性資產(chǎn)不足，再加上我國政府目前并無針對地方政府融資平臺的法律規(guī)范，融資平臺進行投融資時存在功能定位不清晰、運作不規(guī)范等諸多問題。

2.地方政府融資平臺的債務(wù)對財政運行造成了一定的壓力。我國地方政府融資平臺大多是應(yīng)地方政府為解決地方建設(shè)所需資金不足而設(shè)立，實際是代表地方政府舉債，其還債來源大多是地方財政資金，其自身缺少債務(wù)償付能力的指標(biāo)約束。有些融資平臺幾乎不考慮自身負(fù)債能力和本級政府負(fù)債能力而大規(guī)模舉債，其債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移至地方政府，已對地方財政形成了較大的財務(wù)壓力。據(jù)中國銀監(jiān)會統(tǒng)計，截至2010年6月末，地方政府融資平臺貸款達(dá)7.66萬億元，城投債余額為4 882.5億元，再加上財政部代發(fā)的地方政府債券2 670億元，截至2010年6月末，地方政府公開計算的總債務(wù)已超過8.42萬億元，其大部分構(gòu)成了地方財政后續(xù)若干年度的債務(wù)，是2010年度地方財政收入40 609.8億元的2.07倍，其償債壓力顯而易見。

3.地方政府融資平臺的不規(guī)范運作不利于政府職能轉(zhuǎn)變。地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的過快增長，將推動政府主導(dǎo)性的投資進一步加快，一方面，對民間投資產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”，使我國解決增長始終陷在“投資拉動”的不良循環(huán)中；另一方面，政府主導(dǎo)性投資的大規(guī)模上馬，必然帶來管理權(quán)限的增長而管理能力的不足，會在一定程度上忽視項目投資績效和還貸能力的配比。這些問題將進一步加劇結(jié)構(gòu)性矛盾，不利于優(yōu)化投資和消費對經(jīng)濟增長貢獻的比例。此外，地方政府債務(wù)還貸壓力將在以后年度內(nèi)擠壓財政支出，影響政府公共服務(wù)能力的均等化。

4.金融機構(gòu)因地方政府融資平臺的債務(wù)而背負(fù)潛在的信用危機。一是地方政府的擔(dān)保債務(wù)不具有法律效力。金融機構(gòu)對地方政府融資平臺的貸款中，有相當(dāng)一部分是以地方政府顯性或隱形擔(dān)保為條件，而這類擔(dān)保是不具備法律效力的；二是地方政府融資平臺的信用存在諸多問題。許多融資平臺實收資本虛假、資金流量空轉(zhuǎn)，一些用于抵押的土地資產(chǎn)不實，借新債還舊債的情況普遍存在，目前相當(dāng)一部分還款是由地方財政出資，一旦地方財政無力承擔(dān)還款責(zé)任時，融資平臺的信用風(fēng)險必將暴露，對我國經(jīng)濟金融產(chǎn)生的潛在影響不容忽視；三是信貸資金流向得不到嚴(yán)格控制。為做大信貸規(guī)模，爭奪有限的信貸資源，國家開發(fā)銀行與地方政府采取“銀政合作”、“打捆貸款”的做法，引起了其他商業(yè)銀行的效仿，一些融資平臺采取“打捆貸款”的形式，資金轉(zhuǎn)貸給項目單位使用，信貸資金流向難以監(jiān)控，滯留貸款資金和變更貸款用途的問題存在較多，不利于國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控；四是融資平臺的貸款與房地產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)。融資平臺的貸款有相當(dāng)一部分用于與土地升值有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，其抵押資產(chǎn)也多半是這些規(guī)劃中的土地，地方政府對土地升值還貸獲利的期望助推了我國房地產(chǎn)的不斷漲價，房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控走向?qū)θ谫Y平臺的還貸構(gòu)成了相當(dāng)?shù)膲毫Α?/p>

四、地方政府融資平臺規(guī)范運行思考

（一）建立并落實融資平臺債務(wù)借、管、用、還的長效機制。

按照“借債有度、償債有源、用債有效、舉債無險”的原則規(guī)范地方政府融資平臺債務(wù)的運行。一是對現(xiàn)有存量債務(wù)作出清理確認(rèn)后分類建立管理機制；二是對新增債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)實行宏觀控制；三是對債務(wù)的償還和資金使用建立監(jiān)管機制；四是將國際金融組織提款報賬制引入政府性債務(wù)資金運管模式，避免融資平臺無序舉借、資金挪用和閑置等干擾金融市場行為的頻繁發(fā)生；五是落實還貸準(zhǔn)備金機制，防范金融風(fēng)險。

（二）認(rèn)真研究融資平臺公司存在問題的合法解決途徑。

1.注冊資本不實問題可以通過清產(chǎn)核資、合并重組、資產(chǎn)注入等方式予以解決。通過清產(chǎn)核資、合并重組，能夠取優(yōu)補劣，讓其保持旺盛的生命力，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供不竭的動力。通過土地市場化運作注資融資平臺公司，即可解決政府投資的難以到位的難題；又可讓注資土地的價值更加理性；還可充實融資平臺公司的資產(chǎn)，解決融資平臺公司的長遠(yuǎn)發(fā)展大計；同時避免融資平臺公司的債務(wù)成為政府的直接債務(wù)。

2.還融資平臺投融資主體的自由身份。政府官員不能身兼二職，應(yīng)當(dāng)從融資平臺退出。融資平臺應(yīng)當(dāng)在政府宏觀調(diào)控的框架下，把握好經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型的歷史發(fā)展機遇，主動推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，協(xié)調(diào)相關(guān)行業(yè)發(fā)展，提高其引領(lǐng)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的導(dǎo)向作用，使其真正成為經(jīng)濟增長的合規(guī)推動力量，逐漸走上更高層次的發(fā)展領(lǐng)域。

（三）規(guī)范融資平臺的投融資行為。

1.融資各相關(guān)部門要下大力加強對融資平臺債務(wù)的管理。一是高度重視債務(wù)資金投資效益，規(guī)劃優(yōu)選投資項目；二是加強項目貸款的過程管理，防止貸款資金被擠占挪用和閑置；三是從嚴(yán)治理金融行業(yè)的擾亂金融秩序行為；四是敦促國土、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)等部門在項目建設(shè)過程中的把關(guān)職責(zé)。

2.科學(xué)控制債務(wù)舉借規(guī)模。從全局、長遠(yuǎn)、戰(zhàn)略的高度，通盤研究發(fā)展的要求與可能，合理確定政府負(fù)債規(guī)模。一是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政收支形勢、政府債務(wù)的狀況，加強對與還債能力和可用財力增量相適應(yīng)的政府舉債中長期發(fā)展規(guī)劃的研究，控制債務(wù)總規(guī)模；二是對各類債務(wù)要進行充分的事前科學(xué)論證。建立項目評審制度，對建設(shè)項目的規(guī)模、資金來源、成本和償債資金來源、建設(shè)項目效益等進行評審論證，避免舉債的盲目性和隨意性；三是將政府性債務(wù)納入地方財政預(yù)算，接受人大監(jiān)督，規(guī)范舉債和用債行為。

（作者單位：江西省審計廳）