依法理財現狀及其效能提高舉措

依法理財要求政府理財只能按照法律辦理，公民必須遵守國家法律，充分體現法律之上、依法辦事、法律面前人人平等原則。依法理財行為和程序貫徹于政府財政收支活動的全過程，無處不在。

一、依法理財的現狀

依法理財使財政決策行為逐漸規范化，決策方法走向科學化，決策手段實現現代化；使理財視野得到逐步拓寬，部門綜合預算得到積極推行，財政監督制度得到全面完善；使國庫集中收付改革、政府采購管理制度改革成效明顯，專項資金管理數額、作用顯著增大，財政管理機制、財政執法責任制、財政預算執行情況審計進一步加強。但從現代法治國家、法治政府、社會主義市場經濟科學發展的要求來看，依法理財亟待解決的問題主要有：

一是預算觀念沒有完全從主要依靠國家計劃配置資源轉變為市場是配置資源基礎的觀念。重收入輕支出、重撥款輕監督、重投入輕產出、重數量輕質量、重規模輕效益、重行政主導輕法律法規等觀念仍然沒有從根本上改變和扭轉，隨意調整預算、追加支出等預算管理中人治因素仍然存在，預算執行每年都存在資金被違規轉移挪用、資金滯留閑置、資金下達時間過晚、資金使用效益低下等問題，使本來應具有法律約束力的預算，在實踐中對政府預算收支活動難以形成約束。

二是預算內容不完整、收支范圍狹窄。部門預算中基本支出定員定額的確定，還不夠科學合理，項目支出預算還比較粗放；雖然近幾年預算外資金開始逐步納入預算或進行預算管理，但還沒有完全包括各種預算外收支，更沒有包括各種制度外收支。同時社會保障預算制度、固有經營預算制度還未真正建起來。龐大的公共資金游離于預算統籌之外，既違背了預算的完整性原則，削弱了政府宏觀調控能力，也致使納稅人利益無法得到保障。

三是預算編制不夠科學合理。預算編制程序存在先有經費、后找項目情況，編制預算時不少資金還不能落實到具體項目；編制時間短、造成內容粗，只有大數、沒有詳細內容，預算編制的時間和工作計劃的時間不同步；預算收支測算方法簡單，科學論證不夠，使預算和實際執行結果相差很大。每年預算執行大規模超收、超支已成為一種常態，說明政府預算和部門預算編制的科學性較差、準確性較低，根源是預算編制的制度、機制和方法不夠科學規范。

四是財政資金收付程序不夠嚴謹。財政部門根據預算將資金直接撥入預算管理銀行賬戶，具體使用由預算單位掌握，意味著政府各部門、單位具有相對獨立的利益，政府理財行為企業化也就在所難免。預算外收入、制度外收入大都直接收進預算單位的銀行賬戶，成為自有資金。財政支出經常改變資金使用方向，甚至截留、擠占、挪用、侵占財政資金，以經常性資金、專項資金不足為由，要求增加財政預算，以預算套預算，來滿足本集團利益。專項資金管理配套政策制度滯后、監督乏力，導致其在撥付、管理和使用中問題屢屢發生。

二、提高依法理財效能的舉措

（一）深入推行部門預算，實行績效預算。編制部門預算、建立部門預算制度，是市場經濟國家政府預算管理的基本組織形式，需將部門所有預算內收支、預算外收支、下屬單位收支全部納入本預算中。要涵蓋部門所有公共資源，全面、統一、完整地反映每個政府部門活動的范圍和方向，既有利于統籌各方、強化約束，又能增強預算調控能力，便于公開化、民主化。建立標準收入預測模型，根據可預見的經濟性、政策性和管理性因素，確定修正系數，編制標準收入預算，滿足不同層次的管理需求。基本支出預算推行定員定額管理，人員支出預算按工資福利標準和編制定員逐人核定。日常公用支出預算按部門性質、職責、工作量差別等因素劃分若干檔次，制定出標準定員定額體系，逐個部門核定。項目支出預算要科學論證、合理排序、嚴控規模，在對各部門申報項目進行充分可行性論證和嚴格審核的基礎上，按項目輕重緩急、分類排序，納入備選項目庫；結合國民經濟和社會發展規劃，編制中長期項目安排計劃；結合財力，預算中優先安排急需、可行項目，使項目經費安排與部門事業發展規劃和年度工作重點緊密結合。按照積極穩妥原則，科學合理安排預算規模和收支結構，強化預算控制，嚴格實行“收支兩條線”管理，統籌安排預算內外資金；貫徹節約原則，嚴格控制一般性支出預算的增長，提高財政資金使用效益。認真開展支出績效評價，對一定時限內政府公共支出的目標、結果、影響等內容進行綜合性考核，體現經濟性、效率性、有效性，使預算編制與執行結果有機結合，提高年初預算到位率，增強預算的計劃性、嚴肅性；建立完整的財政支出績效評價指標體系和大規模基礎資料數據庫，量化和具體化績效目標和執行效果，為績效預算奠定堅實基礎，以增強預算法治化約束力，有效規范財政的理財行為，提高資金使用效益和公共服務水平。

（二）科學規范理財行為，健全制約機制。要早編預算，在每年各級人代會批準完本級政府預算后，就立即編制部門預算；在預算年度開始之前，就著手下年度的預算編制工作，保證經濟資料收齊、指標測算、項目取舍等工作的充分時間，提高預算編制的科學性。要細編預算，延伸預算級次，部門應在清產核資、摸清家底的基礎上，從基層單位開始逐級編制預算，增強各級預算編制主體地位，強化預算約束；合理配置資源，實行預算管理與公共資產管理有機結合，增強實物定額的約束性；制定科學、可行的定員定額和科學、合理的支出標準，編制真實、準確、細化的預算。建立“凡是列入部門預算的事項就有資金保障”，凡是沒列入部門預算中的事項就沒有資金保障”的部門財權與事權相匹配的機制。嚴格資金使用的審批手續，確保每項收支都與合法的預算相一致，不留預算缺口，嚴密控制預算追加；對預算執行過程中一些臨時性、確實需要在年內開支的新增支出，定期集中審批，依照預算法一絲不茍管理預算支出、特別是追加預算支出。在推行部門預算制度改革的同時，必須推進政府采購、國庫集中支付制度的配套改革，使大額財政支出項目準確計量；取消多頭賬戶，將所有資金都集中于“國庫單一賬戶”，全部納入預算統籌管理，為部門預算制度建立和完善提供良好條件，從根本上保證財政資金支出管理的有效實施。要根據專項資金新項目投入額度確定專項資金分配比例，在嚴格控制新項目數量基礎上適當提高專項資金補助，統一專項資金統計口徑，建立專項資金績效評價標準，科學管理、有效監督專項資金使用，擴大專項資金放大效應。

（三）盡快建立預算公開制度，強化財政監督。預算公開是公共財政的本質要求和最為核心、最為關鍵的特征，是公民享有憲法規定的知情權的一項重要體現，是財政資金實行有效監督、政府預算真正成為“陽光預算”的前提條件，也是國際通行的慣例。制定相關法律對政府向社會披露財政預算信息的義務，包括披露什么、如何披露、何時披露、披露到什么程度等都進行具體明確的規定，從法律上制約隨意性，規范政府的披露行為，使政府披露財政預算信息真實可靠，既能反映即期財政預算狀況，又能反映未來財政運行發展趨勢；既能反映財政預算狀況，也能反映潛在的財政預算風險，對國家對人民負責。通過建立預算公開制度，建立和完善財政監督的新機制，使以往的事后監督轉為對財政分配全過程的監督，有利于財政監督轉為經常化、規范化軌道；使以往的重收入監督轉為公共預算收支全過程的監督，有利于財政監督盡快實現收支并重。可采取公開招投標辦法，將專項資金分配“一對一”的單項安排轉變為“一對多”的選擇性安排，增強資金分配公平性和透明度。同時完善財政內部監督，加強財政內部規章建設，規范財政監督程序，嚴格審批和操作規程，不定期實施內部審計，將財政監督貫穿于財政管理全過程和各個環節。應當有效利用現代科技手段，實現對財政資金運行的動態監控、實時監控，及時發現、糾正違規用款問題，保證財政資金按規定用途使用；及時預測傾向性、方向性情況，提出改進和加強國民經濟宏觀調控的意見和建議，提升財政監督工作水平，開創依法理財新局面。

（作者單位：西北大學經濟管理學院）