美國金融監管制度改革及其對我國的啟示

[摘要]在回顧美國金融監管制度歷史演進的基礎上，闡述了美國現行傘形監管模式及其存在的問題，評析了美國本輪金融監管制度改革方案的核心內容，指出了本輪美國金融監管制度改革對我國的啟示。認為本輪美國金融監管制度改革將對全球金融體系和金融市場產生廣泛影響。當前我國應盡快建立一元金融監管體制以完善金融監管協調機制；加強對評級機構的監管以保護消費者利益；轉變金融監管方式，正確處理金融創新與金融監管的關系。同時，我國還應加強國際監管協作，共同防范金融風險。

[關鍵詞]金融監管；金融改革方案；啟示

[中圖分類號] F830.9[文獻標識碼] Ａ[文章編號]１６７３－０４６１（２０11）03－００88－０5

一、美國金融監管制度改革的背景分析

（一）美國金融監管制度的歷史演進

美國擁有世界上最發達的金融業，其金融監管嚴厲而不失靈活性。縱觀美國金融監管制度改革的歷史，大致遵循了自由競爭——金融管制——放松管制——重新管制的變化過程。

20世紀30年代以前，美國的金融業較少受到管制，處于自由競爭時期。直到1914年美國依法設立了中央銀行——聯邦儲備體系，才標志著美國現代意義上的金融監管制度的形成。20世紀30年代的經濟危機宣告了經濟自由主義的破產，美國政府對金融業的態度從較少干預轉為全面的直接管制。20世紀70年代，美國陷入“滯脹”危機，新經濟自由主義重振旗鼓，并開始影響政府的經濟政策。放松管制浪潮在20世紀80年代末至90年代初達到高潮，這一方面帶來了金融業的蓬勃發展；另一方面由于在放松管制的同時缺乏必要的監督，從而引發了新一輪的金融危機，如20世紀80年代爆發的儲貸危機。20世紀90年代以來，美國金融監管進入了理性改革時期，在監管理念和方式等方面進行了改革。1999年《金融服務現代化法》的出臺，廢除了美國66年的分業經營制度，揭開了金融業混業經營的序幕。

從以上金融監管制度的變革過程來看，美國金融監管制度是在一次次整治金融危機的過程中建立并完善的，每一次危機都迫使監管當局對監管重點和監管方式進行調整和改革，以適應金融環境變化的新要求。

（二）美國現行金融監管體制的框架及其漏洞

美國現行金融監管體制的形成始于20世紀30年代。1929年～1933年經濟大危機后，美國開始采取金融分業監管體制。在經過幾十年的發展變化之后，美國形成了當今世界上最為復雜的雙重多頭的傘形監管模式。

雙重是指在縱向結構上，聯邦政府與州政府實行分權監管。多頭則是指在橫向結構上，各監管機構實行分業監管，存在多個監管主體。機構性監管主要體現如下：在最基本的管轄權屬上，美國聯邦分業監管結構是美聯儲、貨幣監理署、聯邦存款保險公司三家機構共同負責對商業銀行的監管；證監會、商品期貨交易委員會與美國投資者保護公司負責對證券期貨機構及證券期貨市場的監管；信用合作社監管局負責對信用合作社的監管；儲蓄信貸會監管局負責對儲貸會的監管。功能性監管主要體現在金融控股公司上。所有類型金融控股公司的子公司，均由相應的行業監管機構監管。行業內的控股公司也由各自的行業監管機構監管。美國的州政府擁有多方面的金融監管權力，其中最完整的體現在保險行業。因為美國聯邦層面沒有保險監管機構，州政府包辦了保險機構的全部監管權。

可見，這種監管體系保留了較多機構監管時代的殘余，監管模式仍然停留在分業監管時期。從次貸危機的發生和發展來看，美國金融監管對金融風險的預警、揭示和防范并非完全有效。具體而言，美國金融監管體系主要存在以下幾個突出的問題。

1. 監管重疊和缺位

多頭監管體制使得美國的監管機構過多，這些機構之間形成橫向和縱向交叉的網狀監管格局，存在重復監管的現象。這種狀況既造成監管資源的浪費，又常常引起金融機構之間、金融監管機構之間的紛爭，降低了監管效率。更為重要的是，這種重復監管還帶來了監管缺位問題，例如美國金次貸危機中的債務擔保權證(CDO)和信用違約掉期（CDS）就是由于缺乏明確的監管而成為此次危機的重要推手。此外，由于各監管機構在金融機構新設標準、信息報送格式和程序、內部風險控制制度、資本充足率標準、金融機構兼并收購等方面的不同規定，其監管標準不統一也會造成監管的重疊和缺位。

2. 監管套利

現行金融監管體系實行功能性監管，把金融服務依據其功能性差別而劃分為銀行、保險、證券和期貨四個類別，并分別由不同的監管機構對其進行管理。其結果是，沒有任何單一的金融監管機構擁有監控市場系統性風險所必備的信息與權威，無法識別并制約個別金融機構危害整個金融系統穩定的不當行為。以銀行業為例，現代銀行的經營范圍已遠遠突破了原有的存、貸等傳統銀行業務，廣泛涉足證券、保險和房地產業。但是，監管機構并沒有發生改變，沿襲了分業多頭監管模式，銀行常常有兩個以上的監管機構可以選擇，金融機構選擇對自己更為有利的，甚至制造機會為自己謀取比較有利的監管，從而實現監管套利。此外，由于各個行業監管標準不一，導致金融控股集團主動選擇對其更為有利的監管機構，也為監管套利行為提供了空間。

3. 監管成本過高

對于以金融控股公司為代表的美國混業經營機構，通常有兩至三個獨立的監管機構對其進行監管。重復監管不僅帶來監管效率的低下，同時導致異常昂貴的監管成本。以2006年為例，美國金融服務的監管成本高達52.5億美元，大約是英國FSA (英國主要監管機構)的9倍。據估算，美國監管成本占被監管的銀行非利息成本的10%~12%1，給被監管企業造成沉重的經濟負擔，大大提高了金融機構從事高風險業務的概率。當監管機構的監管成本越高時，監管機構就越缺乏監管動機實施監管，金融機構違規的可能性也就越大，因此只有降低金融監管成本，才能更好地防范金融風險。

4. 監管體系發展滯后

美國現行的金融監管體系是基于70多年前大蕭條時期的監管框架建立的，對銀行業、證券業和期貨業的監管制度絕大部分與20世紀30年代的法律制度相似。隨著金融創新的不斷涌現和風險的快速傳遞， 目前這種監管制度的安排無法有效監管金融市場，甚至有可能因為其內部的協調和分工不明確而延誤化解金融風險的有利時機，致使金融體系風險進一步累加而形成系統性風險。此外，金融機構混業經營趨勢加強，導致其產品線和生產線的延長，這促使不同機構和監管當局之間必須加強溝通和信息共享，國際監管合作就顯得尤為重要。

綜上所述，美聯儲對金融控股公司的傘形監管，其實質還是一種混業經營下的分業監管模式，這隱含了美國金融監管體制中的內在矛盾，并在次貸危機的爆發和蔓延中有了集中的體現。

二、美國金融監管制度改革的內容及其評價

2007年爆發的次貸危機從美國的金融市場開始，迅速波及全球，造成了自上世紀30年代大蕭條以來最大的全球經濟衰退。危機使人們充分認識到金融市場的不穩定性，以及對金融體系進行監管的必要性，也使美國重新審視自身的金融監管制度。從2008年3月開始的《現代金融監管構架改革藍圖》，到2009年3月《金融監管改革框架》，再到剛剛通過的美國金融監管法案，三份金融監管改革方案的核心都是注重擴大美聯儲的職能、控制金融資本的過度投機、注重保護投資者利益。

（一）擴大美聯儲職能，防范系統性風險

新方案賦予了美聯儲更大的權力，使其能夠對所有大金融機構進行“更嚴格、更持續”的監管。根據法案規定，美聯儲擁有對一類金融控股公司進行并表監管的權力。一類金融控股公司是指由于規模、杠桿和關聯的結合造成其倒閉會對金融穩定構成威脅的金融機構。美聯儲對一類金融控股公司的并表監管可以擴展至母公司及其所有附屬子公司，不論其是否受到規制。法案還規定除銀行控股公司外，對沖基金、保險公司等非銀行金融機構也將統統納入美聯儲監管范圍；取消了證券交易委員會（SEC）的聯合監管計劃，建議由美聯儲接替SEC行使對投資銀行控股公司的監管；修訂美聯儲緊急貸款權利，增強美聯儲的危機反應能力。新法案賦予了美聯儲監管金融市場系統性風險的責任，在監管理念上實現了從監管局部風險向監管系統性風險的轉變。單設監管機構專門負責系統性風險監管；實行逆周期監管措施；填補監管空白，對有系統性風險影響的金融機構要納入監管等措施都表明了美國政府加強系統性風險監管的政策意愿。

美聯儲的監管職能進一步得到強化，甚至可能成為“全能型超級監管人”。超級監管人的設立可以有效解決金融監管體制因缺乏統一而權威的監管機構所造成的監管套利現象，也在很大程度上改變了多頭監管的格局。但是，美聯儲權利的空前龐大也可能會帶來一些問題。首先，美聯儲集貨幣政策職能和金融監管職能于一身，而二者存在沖突；其次，難以保持貨幣政策的獨立性及各個不同政策目標之間的平衡；再次，美聯儲權力過大，容易受到各種政治力量的影響，導致尋租行為；最后，缺乏監管美聯儲的行為主體。

（二）加強對金融衍生品的監管，防止過度投機

在過去的兩百多年里，華爾街的金融業推動美國成為世界上最強大的經濟體。但是，由此伴隨產生的復雜而多樣的金融衍生品，在成為華爾街謀取暴利的投機交易工具的同時，更是成為次貸危機的導火索。本次新法案采納了“沃爾克規則”，這一方面規定了金融機構應該承擔部分風險，同時也對銀行在復雜金融衍生品上的交易作出限制，遏制金融機構過度投機的行為。新法案將大部分場外金融衍生品移入交易所和清算中心，要求那些可以通過美聯儲貼現窗口融資的大型商業銀行將高風險衍生品剝離到特定的子公司；對從事衍生品交易的公司實施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業操守等監管要求。為了限制金融企業過度投機，美聯儲還將對企業高管薪酬進行監督，確保高管薪酬制度不會導致對風險的過度追求。但是美聯儲只提供綱領性指導而非制定具體規則，一旦發現薪酬制度導致企業過度追求高風險業務，就會對其采取措施。

金融衍生品本身是一種市場化的降低交易成本、促進市場對風險定價和管理的工具和手段，而且也是金融業盈利最豐厚的業務之一，在一些大型投行中，金融衍生品的交易甚至會占其交易收入的一半。這一系列措施意味著大型金融機構的盈利能力將大大受到影響。但此次對于限制銀行自營交易和高風險衍生品交易方面并非全面禁止，仍允許銀行投資對沖基金和私募基金，只是投資規模不得高于自身一級資本的3%，銀行還可以保留利率和外匯掉期等衍生品。

（三）對評級機構引入問責制，加強對信用機構的監管

本輪金融監管改革將與金融衍生品密切相關的評級機構納入了監管范圍，對其引入問責制，加強了對評級機構的監管。新的法案要求美國證券與交易委員會（SEC）在經過研究后，決定是否要成立一個半官方的機構來解決利益沖突。這家機構將充當發債公司和評級機構的中間人，選擇哪家評級機構來為結構化債券評級給出初始評級。新法案還允許投資者起訴失敗的評級機構，將在SEC內部建立新的監管部門，可以對評級機構處以罰款。如果一家評級機構在一段時間內給出太多壞的評級，SEC將有權取消其注冊資格。美國三大信用評級機構穆迪、標準普爾和惠譽在美國債券評級市場的份額高達98%，但此前并不受證監會規管，對發布的評級可以說是免責的。而本輪新法案規定發債機構不得在未征得評級機構同意的情況下在債券產品文件中引用評級機構觀點。另外，評級機構將為評級質量承擔法律責任。

與金融監管法案中許多條款不同，信用評級機構的問責條款在奧巴馬簽署后即刻生效，可見美國政府對于整治評級機構的決心之堅決。但是，這一法規在規范評級市場的同時也引起不小的市場擔憂。因為這一舉措將實際上關閉新發資產類的債券市場，新法案令信用評級機構的潛在責任增加，這些機構有可能會退出資產支持證券(ABS)市場，這會對信貸市場產生一定的負面影響。因此，這其中尚需經歷一定的過渡階段。

（四）保護消費者和納稅人的利益

由于信息不對稱，消費者對金融機構的違約概率和償付能力并不十分了解，一旦這些機構出現問題，消費者和投資者的利益將受到極大損害。新法案提出對消費者金融保護進行立法、規制和行政改革，以促進透明、公平、責任和消費者在市場上獲得金融產品和服務。法案在金融消費者保護監管模式上的最突出變化，是將在美聯儲的體系內設立一個具有獨立規章制定權的消費者保護機構，一個對金融系統狀況進行評估的委員會，責任是保護消費者免受住房抵押貸款以及信用卡濫用等失當金融行為的傷害。同時美國證券交易委員會（SEC）也被賦予新的投資者保護權力，這也要求證券經紀人在給出投資建議時需要更高的信用標準。新法案還提出創建一個倒閉金融機構的清算機制，并賦予政府拆解金融機構的權力，以解決有些大型機構“大到不能倒”的問題。同時并建立一個金融監管委員會，負責監控美國金融市場對經濟的潛在威脅。旨在確保納稅人無需為日后救助金融企業而埋單，保證了納稅人的利益。

但是新法案也規定，受消費者保護機構監管的只限于資產規模超過100億美元的銀行。這樣便有成千上萬家社區銀行以及許多非銀行機構將逃過監管。這是其不完善之處。同時，改革方案對于金融消費者保護機構的權限沒有做出明確的界定，如果對其賦予的權力過大，就可能影響金融市場的創新，從而抑制市場活力。

（五）擴大國際監管合作，防止金融風險擴散和蔓延

新法案指出：金融風險易于跨境傳播和迅速擴散，而監管在很大程度上僅限于國內。由于沒有協調的監管，一些金融機構傾向于將他們的活動移到監管較松的國家，增加了全球金融系統性風險。為避免金融風險的跨境傳遞，新法案提出要建立國際金融監管標準，保證監管標準的一致性；加強國際金融合作，通過國際對話與協調，加強對場外衍生品市場的國際監管和；通過巴塞爾協議的完善和推廣，加強國際銀行業的資本監管和監管標準一致化；通過監管信息和手段共享，加強跨國金融機構監管，提升金融危機應對能力；通過完善國際會計準則，減少因會計準則等帶來的技術性風險；建議金融穩定委員會（FFSB）和國內監管部門一起加強對活躍國際金融機構的監管；建議巴塞爾委員會改進全球金融機構跨境問題的解決，同時敦促國內監管機構加強信息共享和跨境危機方面的管理。

金融全球化意味著金融監管也應順應全球化的趨勢，這次席卷全球的金融危機更加凸顯出金融監管在國際合作方面的重要性。因此本次改革法案比以往任何一次監管改革都要強調國際合作的重要性與優先性，相信以上措施可以有效防止金融風險的迅速蔓延和擴散。

總體來說，本次美國金融監管改革新方案的通過不失為亡羊補牢之舉，將對全球金融體系和金融市場產生廣泛影響。它不但有利于整頓美國金融市場的秩序，防止次貸危機悲劇重演，而且有利于提高國際金融監管標準，加強國際金融市場間的合作，維護全球金融市場的穩定。這對進一步完善我國金融監管、防范金融風險具有重要啟示。

三、美國金融監管制度改革對我國的啟示

我國現行的金融監管體制是在2003年4月形成的“一行三會”的分業監管體制，即銀行業、證券業、保險業實行分業經營，并分別由中國人民銀行下轄的銀監會、證監會、保監會進行分業監管。這種按機構性質劃分監管權屬的多邊監管結構，與美國現行金融監管體制相類似。因此，美國金融監管改革法案的出臺對未來我國金融監管體制的改革有著重要的啟示。

（一）建立一元金融監管體制，完善監管協調機制

次貸危機的發生表明美國的金融監管機構之間缺乏有效的協調機制，為了應對次貸危機，監管改革新法案旨在建立一個以美聯儲作為“市場穩定監管者”的金融監管協調體系，以克服多頭監管下金融監管難以協調的缺陷，并防范系統性風險。美國的這些經驗教訓警示中國必須加快建立和完善適合本國國情的金融監管協調機制。監管機構之間應該建立實質性的組織安排，強化金融監管機構之間的協調性，以發揮其監管職能的最大效用。通過在不同的監管機構之間建立必要的代理關系，同時完善監管當局之間的監管聯席會議機制和信息共享機制，保證監管機構能夠及時、全面地了解被監管對象的經營狀況、風險管理狀況，這樣既降低監管成本，又提高監管效率。雖然我國已經用制度形式賦予了監管聯席會議機制以積極協調配合、避免監管真空和重復監管的使命，但是實踐效果卻不盡如人意，仍然有很大的改進空間。

（二）重視對消費者利益的保護，加強對評級機構的監管

消費者對金融產品的持續購買能力和日益增長的、多樣化的金融消費需求，是推動金融總量擴張和金融結構優化的不竭動力。金融監管只關注金融機構的利益訴求而忽視了對消費者利益的切實保護，可能挫傷消費者的金融消費熱情，使金融業發展失去廣泛的公眾基礎和社會支持。目前，我國消費信貸發展迅猛，信用卡發卡量快速增長。信貸消費的安全與金融穩定緊密相連。因此，必須對消費者金融產品和服務市場實行嚴格監管，確保其透明、公平、合理，同時使消費者能夠充分獲得有關金融產品與服務的信息。在這一點上，我們可以借鑒美國金融監管改革法案中的措施，設立專門的消費者金融保護機構，完善消費者保護機制，維護消費者正當權益。此外，評級機構在此次美國金融危機中負有不可推卸的責任。對于法律相當完備、金融市場充分發育的美國，其評級機構尚且出現問題，我國更應提早防范。對此，我國針對信用評級機構，可以成立專門機構的監管辦公室，每年提供監管報告；對評級機構要求更完備的信息披露；降低評級公司與被評級機構和承銷商間的利益關聯度；允許投資者對不負責任的評級行為發起訴訟；對長時間評級質量低劣的機構采取相應措施等等，以此來加強對信用評級機構的監管。

（三）盡快轉變金融監管方式，提高監管人員素質

為提高我國金融監管的有效性，充分發揮預防、控制和化解風險的功能，我國的金融監管方式應由過去粗放式監管向風險管理目標監管轉變：由單純的業務合規性監管，向合規性監管和風險性監管并重、以風險性監管為主的方向發展；由對金融風險的事后化解，向事前防范轉化，最大限度地減少各種風險帶來的損失；由傳統的靜態監測向動態監測現有監管框架的有效性轉變，特別是要對監管框架中的薄弱環節進行調整和改革；正確引導金融機構的創新活動、將金融監管和金融創新有機結合。而金融監管方式的轉變，也需要有高素質的監管人員來實施。在新形勢下完善金融監管主體的自身建設成為提高監管效率的首要條件。要注重培養、提高監管工作人員特別是高級管理人員的業務素質，以新業務、新知識培訓為重點，，培養復合型監管人才，努力提高現有金融監管人員的素質；定期和不定期地開展多種形式的業務培訓，及時更新我國金融監管人員的業務知識和監管理念；不斷吸引一批高素質的金融監管人才，充實金融監督管理隊伍。

（四）正確處理金融創新與金融監管的關系

金融創新是金融體系發展的動力，是金融市場體系健全和富有活力的體現，它為消費者提供了更加豐富的產品和服務，使市場交易更有效率。但金融創新是雙刃劍，在帶來收益的同時，也帶來風險。金融創新的動因是逃避監管以降低合規性成本和尋求新的具有超額利潤的投資機會，金融衍生品的創新更是提高了金融機構逃避監管的能力。所以金融衍生品的復雜性加大了金融監管的難度。與歐美等國的金融過度創新不同，目前我國金融業的創新還明顯不足，金融產品和服務的供給與消費者多層次金融需求的矛盾突出，例如農村金融中的農業保險制度和農產品期貨、期權等都是當前亟需解決的問題。因此，我國在借鑒國外金融監管經驗的同時，應立足國情。一方面，金融監管政策的制定要具有前瞻性，要適時調整監管規則以適應金融創新的不斷發展；另一方面，在堅持審慎監管原則下，尊重市場主體的自主性和創造性，在風險可控的前提下，積極推進金融創新，全面提升我國金融企業的核心競爭力。

（五）加強國際監管協作以共同應對金融風險

隨著金融國際化的發展，各國金融市場之間的聯系在不斷增強，各種風險在國家之間轉移、擴散不可避免。一系列金融創新、金融自由化不僅大大拓寬了金融業務的范圍，加深了金融業務的復雜性、交叉性以及和傳統金融機構業務界限的模糊性，而且給各國的金融安全與金融監管帶來巨大挑戰。金融全球化要求金融監管也要向國際化方向發展，要加強國際監管的協作和配合。一方面，必須建立跨境監管合作機制，與各國監管當局進行定期磋商和交流，展開有效的雙邊和多邊合作，有效地加強對金融機構的跨境監管。這既包括外資金融機構在我國的分支機構，也包括我國在外國設立的分支機構。另一方面，不斷吸收國外先進的監管技術，逐步實現金融監管與國際接軌。順應國際監管的發展趨勢，建立統一的金融監管國際標準，減少因監管政策差異而造成的監管合作的低效率及國際金融的不穩定。

四、小結

本輪美國金融監管改革新方案的通過，使得中國金融監管體系進行全面改革的時機提前成熟。我們可以充分借鑒發達國家的先進經驗，對金融監管體制進行深入變革。但同時我們也應該清醒地認識到任何一種金融監管模式都不是萬能的，不同國家和地區的金融制度差異很大，因此要充分考慮本國的具體國情，尤其是根據金融發展狀況以及金融監管情況審時度勢地調整監管思路和策略，探索一條具有中國特色的金融監管道路，促進我國金融業和整個經濟的健康快速發展。

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American Financial Regulation Reform and Its Inspiration for China

Zheng Lanxiang，Wang Jia

（ School of Economics，Anhui University， Hefei230039，China）

Abstract： President Obama signed a financial supervision reform bill and made it into law on July 21，2010. It indicates the achievement of American financial regulatory reform legislation which lasted nearly two years. Wall Street officially opened the prelude to a new financial era. This paper reviews the historical evolution of the American financial supervision system and describes the existing mode and umbrella supervisory problems. It analyses the core content of the current reform proposals and points out the inspiration for China. This reform program will have a widespread influence on global financial system and financial markets. At present，China should establish unified system of financial supervision structure to improve the financial supervision coordination mechanism; strengthen the supervision of rating agencies to protect consumer benefit; change the financial regulatory mode and correctly handle the financial relationship between innovation and financial regulatory. Meanwhile，China should also strengthen international supervision cooperation and prevent the financial risks together.

Key words：financial regulation; financial reform program; inspiration

（責任編輯：張丹郁）