國有土地上房屋征收與補償中的公權(quán)力規(guī)制

〔摘要〕與《城市房屋拆遷管理條例》相比，《國有土地上房屋征收與補償條例》在規(guī)制政府公權(quán)力方面有長足進步，這主要體現(xiàn)在：重塑立法理念，尋求公私權(quán)益平衡；提升立法技術(shù)，引導政府角色歸位；完善制度設計，強化監(jiān)督制約力度；嚴格征補程序，明確政府違法責任。落實新條例，進一步規(guī)制政府公權(quán)力，需要進一步細化征收權(quán)行使主體及征收實施主體，通過地方立法確定立法機關(guān)對征收權(quán)的監(jiān)督，建立和完善司法機關(guān)對征收監(jiān)督的配套規(guī)定，進一步規(guī)范社會公眾對征收權(quán)的監(jiān)督。

〔關(guān)鍵詞〕國有土地，房屋征收與補償，政府公權(quán)力

〔中圖分類號〕D912.3〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）04-0139-03

政府對公民合法擁有的房屋進行拆遷，涉及對公民最基本權(quán)利的處分，本應慎重實施，但城市擴張和舊城改造推動下的房屋拆遷在某些地方變成了以贏利為目的，或者成為一些官員用以撈取升遷資本的“政績工程”。利益的驅(qū)動增加了拆遷的隨意性和強制性，由此導致居民與開發(fā)商、政府的矛盾愈來愈嚴重。為此，如何在城市房屋動遷過程中有效規(guī)制政府公權(quán)力，使之在法治軌道上運行就成為立法和執(zhí)法的焦點。

一、國有土地上房屋征收與補償中政府公權(quán)力規(guī)制取得的進步

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱新條例）于2011年頒布施行。與舊條例相比，新條例在約束和規(guī)制政府公權(quán)力的設計上有了長足進步。

（一）重塑立法理念，尋求公私權(quán)益平衡。新條例作為一部規(guī)范政府公權(quán)、保障公民私權(quán)的重要法規(guī)，立法理念與舊條例相比有了明顯的進步。其開篇名義，“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例”。據(jù)此可以看到，新條例重塑了立法理念，將對政府公權(quán)力的約束放在了首位。房屋是公民最重要的私有財產(chǎn)，房屋所有權(quán)是公民私有財產(chǎn)權(quán)的核心。如果工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須以公民私有財產(chǎn)的征收為代價，那么政府的征收行為必須予以規(guī)范，否則被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益將無法保障。如何在城市發(fā)展與公眾利益保護之間找到平衡的支點，如何在公益維護與私權(quán)捍衛(wèi)的交叉碰撞中達到雙贏，如何在行政法中實現(xiàn)對公民私有財產(chǎn)權(quán)的尊重和保護，是新條例必須面對和解決的焦點問題。新條例通過規(guī)范公權(quán)，使公權(quán)力的行使受到應有的限制和監(jiān)督，通過保障私權(quán)，以權(quán)利制約權(quán)力。立法理念的重塑明顯有利于遏止政府公權(quán)力對私有財產(chǎn)權(quán)的侵犯。

（二）提升立法技術(shù)，引導政府角色歸位。新條例規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位和個人的房屋，應當對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償。行政征收行為在立法上的確立，破解了我國多年來“拆遷”與“征收”混淆的局面，使扭曲的政府角色逐步回歸——由政府主導公益性征收與補償，言外之意是在商業(yè)性拆遷活動中，政府不能再以任何借口介入，只應扮演“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的角色。因此，如何界定“公共利益”就成為限制政府行為的關(guān)鍵。由于“公共利益”是一個不確定的法律概念，其內(nèi)容及受益對象均具有不確定性，所以如何界定一直是一個法律難題。在我國憲法及物權(quán)法均將公共利益作為重要立法原則，但均未明確其范圍的情況下，新條例第8條采用概括和列舉并重的模式對公共利益作了比較清晰的界定，的確是立法的一大進步。新條例首先明確了國家安全、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等均為公共利益，之后列舉六類具體公共利益的情況，從立法層面杜絕了行政機關(guān)對公共利益的恣意認定。新條例第9條在第8條的基礎上，規(guī)定政府作出房屋征收的決定必須符合當?shù)亓⒎C關(guān)批準的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。將基于公共利益的征收行為通過人民代表大會予以限制，即用民意機構(gòu)限制政府行為，規(guī)范房屋征收部門的權(quán)限，在我國現(xiàn)有憲法框架內(nèi)，對規(guī)范政府行為的意義重大。

（三）完善制度設計，強化監(jiān)督制約力度。新條例引入公眾參與機制，強化了私權(quán)對公權(quán)的制約和監(jiān)督。行政征收權(quán)具有自我擴張的性質(zhì)，因此，新條例盡管界定了公共利益的范圍，但在具體適用時征收機關(guān)仍有較大的自由裁量權(quán)。新條例有多個條款規(guī)定應征求公眾意見，如制定城市規(guī)劃、進行房屋征收評估、制定補償安置方案等。讓城市拆遷中的相關(guān)利益主體參與到城市拆遷實施過程中，充分表達他們的利益訴求，以公眾參與權(quán)制約和監(jiān)督行政權(quán)，這是新條例在制度設計上的一個重大突破。同時，新條例將強拆決定權(quán)交給司法機關(guān)，強化了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。新條例第28條規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。此舉為強制征收設置了一道屏障，政府再不能任意強拆，畢竟司法機關(guān)作為第三方，地位中立、程序嚴格，由其審查、判斷征收補償決定是否合法，由其執(zhí)行強制拆遷行為，相對比較公正。

（四）嚴格征補程序，明確政府違法責任。通過程序的完善可以約束公權(quán)力，確保被征收人的合法利益不被隨意侵犯。為此，新條例在征補程序上作出嚴格規(guī)定，一是明確征收決定之前的規(guī)劃、社會穩(wěn)定風險評估以及公眾參與拆遷補償方案的論證；二是作出征收決定；三是發(fā)布征收公告，載明征收補償方案、行政復議、行政訴訟等事項；四是征收執(zhí)行，確定了先補償后搬遷的原則。征收意味著被征收人必須為公共利益承受特別犧牲，只有對被剝奪人給予公平補償，才能彌補這種特別犧牲，才能從利益上約束和控制政府擅自啟動公權(quán)力獲取不正當利益的動機。因此，新條例第19條規(guī)定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。用市場價格來確定補償標準，引入房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)確定房屋價值是新條例保護被拆遷人利益的又一舉措。為了使行政行為始終處于一定壓力之下，對房屋征補活動中的行政行為建立事后懲罰機制就成為必然。新條例第30、31條規(guī)定了行政人員不履行職責、違法行使職責應承擔的行政甚至刑事責任。這是我國立法對城市拆遷中政府部門違法行使職權(quán)應承擔法律責任的首次明確規(guī)定，填補了惡性事件發(fā)生后政府承擔責任于法無據(jù)的空白，目的在于最大限度地確保公權(quán)力的規(guī)范行使。

二、落實新條例，進一步規(guī)制政府公權(quán)力需解決的問題

新條例的立法思路可謂縝密，制度構(gòu)架可謂全面，但要使政府公權(quán)力在此框架內(nèi)規(guī)范有序行使，還需解決以下問題：

（一）進一步細化征收權(quán)行使主體及征收實施主體。新條例第4條規(guī)定，市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。據(jù)此，征收權(quán)的行使主體是市、縣兩級人民政府，這樣區(qū)政府能否行使征收權(quán)就變得不確定。由此產(chǎn)生的實際問題是：各區(qū)的房屋征收與補償工作是由本區(qū)政府行使，還是統(tǒng)一由市政府行使？區(qū)政府是否有必要設置房屋征收部門和房屋征收實施單位？為此，急需出臺新條例的實施細則，或者由地方政府制定政策或出臺地方法規(guī)，對該問題予以明確。筆者認為，應賦予區(qū)政府房屋征收權(quán)。因為在我國，區(qū)政府的建制與縣政府是等同的，既然新條例已經(jīng)賦予縣政府行政征收權(quán)，依其立法精神，區(qū)政府理應享有同等的權(quán)力。新條例第5條規(guī)定，房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作，房屋征收實施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任。該條規(guī)定存在許多需要進一步明確的事項，比如房屋征收實施單位是何性質(zhì)，機關(guān)、事業(yè)還是企業(yè)？與政府是怎樣的關(guān)系，如何監(jiān)管？這些問題需進一步細化明確?！胺课菡魇諏嵤﹩挝徊坏靡誀I利為目的”決定了房屋征收實施單位不可能是企業(yè)。根據(jù)新條例第4條第2款“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作”的規(guī)定，房屋征收部門屬于政府下設職能部門，代表政府組織房屋征收與補償工作。而房屋征收實施單位與房屋征收部門是一種法律委托關(guān)系，委托內(nèi)容是承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收涉及諸多部門、諸多法律，需要由具備一定房地產(chǎn)專業(yè)知識，從事征收補償工作的人員組成，具體為何種性質(zhì)的部門，應由地方立法根據(jù)各地情況作出規(guī)定。

（二）通過地方立法確定立法機關(guān)對征收權(quán)的監(jiān)督。新條例中立法機關(guān)對征收權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建是否屬于公共利益的判斷上。新條例第9條規(guī)定，保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會享有審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的職權(quán)。這實際上賦予立法機關(guān)對政府基于這兩種情形行使征收權(quán)的監(jiān)督和約束。人民代表大會作為我國的權(quán)力機關(guān)和民意機關(guān)，在公共利益難以確定的情況下，由其作出判斷，符合我國權(quán)力體系的設置要求。但問題的關(guān)鍵是，如何在實踐操作中使立法機關(guān)對政府征收權(quán)的行使做出有效監(jiān)督，而不是流于形式。鑒于新條例并未對“危房集中”、“基礎設施落后”等基本概念作出規(guī)定，所以在實際操作中，各地人大的判斷標準必定不同。筆者認為，應由地方立法來界定什么是“危房”，其標準如何；何謂“集中”，達到多少比例即為集中；基礎設施達到何種程度為“落后”等問題。否則保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建這兩個由人大審議判斷是否為公共利益的彈性條款，難免再次成為政府打著“公共利益”的幌子而為商業(yè)拆遷大開方便之門的入口。

（三）建立和完善司法機關(guān)對征收權(quán)監(jiān)督的配套規(guī)定。新條例第35條取消行政強拆，第28條保留司法強拆。以司法機關(guān)的最終強制執(zhí)行權(quán)強化對征收權(quán)的監(jiān)督的確是立法的進步，但以“司法強拆”取代“行政強拆”制止實踐中暴力拆遷、惡性事件的發(fā)生，還需其他配套規(guī)定的建立和完善。首先，要確立“訴訟停止拆遷”（緊急情況除外）規(guī)定。我國行政訴訟法奉行訴訟期間行政行為不停止執(zhí)行原則。而“司法強拆”能否為被征收人權(quán)益提供有效保障，是以司法對行政行為的嚴格審查為前提的，這就要求法院在依法作出判決以前，任何人不得實施強拆。所以“司法強拆”要想發(fā)揮預期作用，必須明確訴訟停止拆遷。其次，明確強制拆遷裁決與執(zhí)行相分離規(guī)定。在市、縣政府申請法院強制執(zhí)行時，法院應先作出是否強制拆遷的裁決，而后才涉及到強拆的執(zhí)行。也就是說，司法強拆涉及“強拆裁決”和“強拆執(zhí)行”兩個問題，前者是司法行為，應由法院作出，后者是行政行為，應由行政機關(guān)組織實施。再次，強化司法獨立，地方行政和其他外力不得干預司法。人們深信司法強拆比行政強拆公正，但實際上，行政侵犯司法特別是侵犯法官的獨立，在我國是一個必須正視的問題。為此，司法機關(guān)應在人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等方面獨立于當?shù)卣嬲纬伤痉▽π姓?quán)的監(jiān)督和制約，而這是一項更艱巨的改革。

（四）進一步規(guī)范社會公眾對征收權(quán)的監(jiān)督。新條例多處明確規(guī)定城市房屋征收過程中應廣泛征求社會公眾意見，旨在通過社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)來監(jiān)督政府征收權(quán)的行使，但要使公眾參與權(quán)真正發(fā)揮作用，還需完善公開征求意見規(guī)定。一是明確實行民意調(diào)查。尤其是地方政府在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃時，必須提前在相關(guān)媒體上發(fā)布信息，進行民意調(diào)查，以保證規(guī)劃符合公眾的意愿和利益。二是完善聽證代表規(guī)范。對于公眾代表如何產(chǎn)生，是由被征收人共同選出，還是由政府部門指定？其遴選資格如何，普通民眾即可，還是需要具備一定的專業(yè)知識、分析能力，與公眾溝通的能力？這些問題應進一步予以明確。三是建立多渠道的意見表達機制。廣泛征求公眾意見需要設立相應的公眾意見表達渠道，為此，座談會、茶話會、信件、領導接待日制度、網(wǎng)絡等多種途徑和渠道應在實踐中嘗試，并在地方立法中確立。四是完善公眾意見反饋規(guī)定。對通過各種渠道反映的意見，應分門別類地整理加工、認真研究，吸納有益的建議和意見；對不能采納或部分不能采納的原因，應通過報紙、專門刊物、網(wǎng)絡等渠道公開向公眾說明理由。

參考文獻：

〔1〕李二旺.城市房屋拆遷中的政府失靈及其矯治〔J〕.理論導刊，2010，（12）．

〔2〕傅思明.城市房屋征收與補償中的立法問題〔J〕.中國黨政干部論壇，2011，（1）．

責任編輯楊在平