“中介腐敗”:表現、成因與治理

〔摘要〕社會中介組織參與腐敗，已經成為我國反腐敗工作面臨的新挑戰。“中介腐敗”的表現形式主要有行賄或幫助行賄、在重大資產處置中造假、在招投標中出賣情報和參與非法洗錢四種。中介組織與行政權力存在依附關系，長期未被納入反腐視線，監管存在漏洞，是“中介腐敗”得以滋生蔓延的主要原因。治理“中介腐敗”，應該阻斷中介組織與行政機構的依附關系，完善相應的法律體系，不斷提高其自律水平，同時，還要明確劃分各部門的管理權限，形成多部門合力監管機制。

〔關鍵詞〕“中介腐敗”，中介組織，反腐倡廉

〔中圖分類號〕D262.6〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）04-0059-03

改革開放以來，我國的社會中介組織不斷發展壯大，在經濟社會發展中發揮著越來越重要的作用。但同時，一些社會中介組織運行不規范的問題也開始凸顯，甚至成為權力尋租的灰色通道。因此，深入推進反腐倡廉工作，就必須提高對“中介腐敗”的認識，研究遏制“中介腐敗”的對策，避免社會中介組織繼續成為滋生腐敗的溫床。

一、“中介腐敗”的表現形式

所謂“中介腐敗”，是指一些提供公共服務或準公共服務的社會中介組織及從業人員與政府相關部門工作人員相互勾結，濫用法定授權謀取私利的行為。就發生率來看，“中介腐敗”多發生在重大基建項目審批、行政許可備案、專項資金配置、財政轉移支付、政府工作人員考核升遷，以及信貸、醫療、政府采購、工程建設、產權交易、地價評估、資源開發經銷等領域中。 〔1 〕 “中介腐敗”的主要表現形式為：

（一）行賄或幫助行賄。一些社會中介組織為了謀取利益、實現其客戶委托的事項，經常直接參與或者介紹其客戶去相關政府部門及官員那里跑項目審批、跑配額指標、跑資金等。據《瞭望》記者調查，為地方駐京辦跑項目的個別中介組織負責人就曾在某些部委工作過，他們利用以前的工作關系為地方爭取項目，并從中收取一定比例的提成。 〔2 〕在政府采購、行政審批等領域中，有的企業會以“咨詢費”、“勞務費”等名義將大筆款項支付給與主管官員有密切關系的中介機構，再由中介機構按一定比例返還給主管官員。而在司法領域，一些會計師事務所和律師事務所為拉攏業務或者保證案件勝訴，也會直接向法官行賄或者介紹當事人向法院領導、法官行賄。

（二）在重大資產處置中造假。虛假評估是社會中介組織參與腐敗的重要形式。尤其是在國有企業破產、清算、出售和轉制改造過程中，評估師、估價師、會計師和投資咨詢機構具有不可替代的作用，而這些機構和個人也往往會在相關人員的示意下弄虛作假，通過低估賤賣，協助其委托人蠶食國有資產。近年來，在國有企業改制過程中，不少國有企業的高管為了在改制后以盡可能低的價格收購企業而與相關社會中介組織串通合謀，把國有資產轉變為私人財產。然后，再由中介組織通過虛假驗資或者高估企業資產的方式幫助其委托人騙取銀行巨額貸款，獲得不正當利益。

（三）在招投標中出賣情報。招投標向來是腐敗高發領域，社會中介組織在其中也扮演著“重要”角色。有的中介組織唯利是圖，與承包商、供應商、主管機構惡意串通，甚至可以操縱整個招投標過程。通常情況下，采購項目、建設工程項目的招投標過程都會按照一套復雜的程序來完成，以防止違規中標。但是，再復雜的程序都難免會有漏洞。比如，評標專家名單一般會在公布結果前24小時才從人才庫中抽出，一旦名單確定，這些被抽中的評標專家就會被封閉起來，但實際上，招標代理機構往往能夠在第一時間得到內部消息，并進行最后24小時緊急公關，幫助其委托人奪標。即使不能獲得最終抽中的專家名單，中介機構也能夠提供所有人才庫中的專家姓名，讓投標方給全部專家做工作。這種通過中介組織出賣情報的暗箱操作方式，使得招投標中的腐敗行為變得更加隱蔽。

（四）參與非法洗錢。貪污腐敗分子洗錢的途徑多種多樣，但不管是利用第三方賬戶轉賬還是在境外設立公司或者其他方式，要想盡可能地逃避審查，都需要借助專業顧問和相關中介機構的幫助。比如，可以由中介機構提供虛假賬戶、虛假合同或者把贓款變成咨詢費用以及其他名頭的合法報酬等。例如，在成都發生的一起重大洗錢案件中，竟然同時有80多個中介公司利用300多個賬戶參與洗錢，涉案金額達2.9億元。然而，在案件審理之后，最終被確認洗錢的中介公司卻只有1家，其他幾十家中介公司由于證據不足而難以認定為洗錢罪。 〔3 〕可見，這些社會中介組織對于如何鉆法律的漏洞、逃避法律的制裁可謂相當“專業”。

二、“中介腐敗”的成因分析

社會中介組織參與腐敗，是由多種因素共同造成的。筆者認為，“中介腐敗”的成因主要有以下幾點：

（一）社會中介組織與行政權力存在依附關系。我國的社會中介組織大多是在由計劃經濟向市場經濟轉型過程中產生的，根據其與政府機構的關系，可以把社會中介組織大體分為三類：第一類是經由政府相關部門授權、具有準行政機構性質的中介組織；第二類是未經政府相關部門授權、自主成立的，但其負責人曾經在政府機構任職或與現任政府官員關系密切；第三類是基于市場競爭而自發產生的，其組成人員與政府部門沒有利益糾葛。從我國的實際情況來看，當前的社會中介組織大都屬于前兩種類型。在改革進程中，一些社會中介組織與政府相關部門的關系雖然逐漸變得不那么密切，但卻仍未從根本上斬斷與政府部門的聯系，不少中介組織在財務、人事等重要方面依然受制于某些政府部門，其組織性質、業務范圍、權利和義務難以界定清楚。另外，還有許多現任或已經卸任的政府官員兼任或擔任中介組織的負責人、顧問等。這種或明或暗、千絲萬縷的聯系使得中介組織無法擺脫對行政權力的依附關系，當然也就同時具備了參與腐敗的機會和條件。

（二）長期未被納入反腐視線。社會中介組織，尤其是官辦中介組織和與現任官員關系密切的中介組織，能夠代替某些政府機關和官員收受不能收的費用，甚至直接參與行賄、洗錢。但是，我國的反腐工作卻一直未能將其納入監控視線。長期以來，我國的反腐敗重受賄而輕行賄，反腐敗的重點只是那些掌握實權的政府部門和資產雄厚的國有企業，從而忽視了對社會中介組織的監控。即使在辦案中發現了中介組織的違法違規行為，對其進行的處罰也較輕。如證監會對那些“包裝”不合格企業上市、坑害股東和國家的會計師事務所的處罰僅限于警告、沒收非法所得、罰款和撤銷直接責任人的執業資格，最嚴厲的處罰也不過是吊銷許可證。這種監管盲區的存在，讓中介組織有機可乘。不少中介組織趁機大肆編織社會關系網，拉攏并腐蝕了一大批對其業務發展具有利害關系的政府官員。久而久之，政府的公權力逐漸變成了中介組織謀取私利的工具，原本毫不起眼的中介卻堂而皇之地成了“二政府”。而個別官員也因為能夠長期分享錢權交易帶來的好處和對這種隱蔽性較強的腐敗方式心存僥幸而不斷利用手中的職權來為他人“行方便”。

（三）對中介組織的監管存在漏洞。社會中介組織的監管，主要有自律和他律兩種機制。從自律方面來看，當前我國的社會中介組織大多缺乏自律意識，從業人員的素質良莠不齊。一些中介組織對員工的道德操守和行為規范要求較低，經常為了鼓勵員工攬活而不擇手段。而行業協會對中介組織的管理也相當無力，不少行業協會只注重事前審批和收納會費，并未建立起應有的行業自律機制。同時，還有很多中介機構并沒有加入行業協會，有些行業甚至沒有行業協會。從他律方面來看，在法制建設上，我國并沒有專門針對社會中介組織的法律，法律法規的實施缺乏配套措施，對已有的法律條文也執行不力。在群眾監督上，由于這些中介機構的專業性較強，普通群眾對其了解不多，自然也就難以起到監督作用。而政府相關部門和大眾媒體等側重事后監督，難以及時發現和預防中介組織的腐敗行為。另外，實施這類監督的成本較高，有時還可能帶有一定的風險，也進一步削弱了監督力度，影響了監督效果。

三、治理“中介腐敗”的對策建議

治理“中介腐敗”，是一項系統工程，需要從多個方面入手進行綜合治理：

（一）要堅決阻斷中介組織與行政機構的依附關系。一輪又一輪的政府機構改革都沒有徹底阻斷行政機構與社會中介組織的特殊關系，相反，出于機構精簡和人員分流的需要，政府部門與某些中介機構的關系似乎變得更為密切了。一些職能部門為了維護部門利益，經常會壟斷與本部門相關的中介業務，對“嫡系”中介組織給予各種支持和優惠，同時，歧視和排斥其他中介組織。由此導致的結果就是，部分中介組織既從事營利性中介活動，又代行部分行政職能，背離了應有的“客觀、公正、獨立”的服務宗旨。在這種情況下，中介組織與行賄受賄人員沆瀣一氣也就不足為奇了。因此，要鏟除中介組織參與腐敗的通道，就必須讓官辦、半官辦性質的中介組織與政府部門徹底脫離行政依附關系，真正實現政社分開，讓社會中介組織成為產權清晰、權責明確、自負盈虧的真正獨立的法人實體。

（二）要盡快完善規范中介組織的法律體系。市場經濟是法制經濟，但迄今為止，我國尚沒有一部關于中介組織的總體法規，各類具體的中介組織法規也嚴重缺乏。中介組織管理立法滯后，既不利于政府監管，也不利于中介組織的正常發展。因此，要遏制中介組織的腐敗行為，當務之急就是要建立健全有法可依、違法必究的法律體系，讓中介組織在法律的強制監督下規范運行。要在對現有法律法規進行清理、修改和完善的基礎上，盡快制訂社會中介組織法、社會中介組織注冊登記法、社會中介組織促進法以及社會中介組織執業人員法律責任及違規處罰條例等專門性法律法規。此外，還應該在反洗錢法中增加中介組織參與洗錢的防治規定，在預防腐敗法中加入預防中介組織腐敗的條款等，〔4 〕從而增加中介組織造假腐敗的成本，遏制其違規犯罪的沖動，達到預防和打擊“中介腐敗”的目的。

（三）要不斷提高中介組織的自律水平。提高中介組織的自律水平應當做好三個方面的工作。首先，要建立嚴格的資格考試準入制度，對中介組織及其從業人員進行執業資格審查和登記備案，公布其收費標準、損害賠償制度，使其從業人員的晉升、工資與遵紀守法行為記錄掛鉤。其次，要強化行業自律，建立社會中介組織的行業協會或跨行業聯合會，由行業協會負責制定相關執業規范，并且監督各個中介組織的日常經營活動，根據其表現給予相應的表彰或處罰。 〔5 〕最后，要加強對中介組織從業人員的反腐倡廉教育。在教育方式上，應創新形式，讓人樂于接受；在教育內容上，要結合中介組織的特點，有所側重，主要包括公民個人道德教育、職業道德教育和法紀教育等。通過多種形式的教育，促使中介組織形成遵紀守法、誠實守信的自律機制。

（四）要建立完善的多部門合力監管機制。對社會中介組織監管乏力，很大程度上緣于各相關部門配合不到位。因此，要在合理劃分各部門管理權限和職責的基礎上，建立起優勢互補、協調聯動的多部門合力監管機制。在市場準入上，相關部門在進行登記和簽發營業執照時，要對中介組織的資質和條件進行嚴格審查，對于工程招標和政府采購代理、評估拍賣以及鑒證等中介組織應該定性為非營利性機構，并提高其設立門檻。在年檢時，工商、民政等部門要通力協作，可以探索建立年檢工作聯系會議制度和信息共享制度，互通審查情況，尤其要注重互通信用體系建設情況。在日常檢查中，要加強紀檢、公安、檢察、法院等部門之間的橫向協作，同時，還要發揮人大、政協、社會公眾和新聞媒體的積極作用。另外，根據實際情況，可以嘗試建立跨地區、跨層級的中介組織監管體系。

參考文獻：

〔1〕林躍勤.試論“中介腐敗”及其治理〔J〕.學習與探索，2010，（6）.

〔2〕李松.直觀中介組織〔EB/OL〕.騰訊網，2011-04-30.

〔3〕CCTV《東方時空》.中介組織參與腐敗透視〔EB/OL〕.新浪網，2009-06-12.

〔4〕林躍勤.當前社會中介組織腐敗的特點及治理思路〔J〕.中國經貿導刊，2009，（10）.

〔5〕許章才.淺析遏制中介機構腐敗問題的對策〔J〕.中國檢察，2011，（2）.

責任編輯孟永華