政府責任研究:實踐基礎與理論背景

〔摘要〕1985年以來的文獻數據表明，我國學界主要從政治學、法學、行政學、倫理學及經濟學等不同學科視角對政府責任進行了研究。這些研究是在以下實踐基礎下完成的：政府主導型的改革模式促使政府責任成為實踐和理論界的熱點，行政管理體制改革從整體到具體逐步深入，社會轉型與社會問題凸顯，民主政治進程的推進引發了社會和民眾對建設責任政府的強烈愿望。同時，這些研究也奠基于人民主權與委托-代理、市場失靈與積極政府、民主與法治、公共產品供給和社會轉型成本承擔等理論背景之上。

〔關鍵詞〕政府責任，實踐基礎，理論背景

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）04-0124-04

責任政府是現代政治文明發展的必然要求，已成為我國政治改革的重要目標，其關鍵就是要使政府承擔起應該承擔的責任，政府責任實則是責任政府的基礎和實踐起點。黨的十六大報告首次將政府主要職能定位于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，政府責任這一時代話題引起了多學科、多領域研究者的高度關注。筆者對中國知網（CNKI）的學術期刊網絡出版總庫（學術期刊網）的檢索情況，總體上可以反映理論界對該問題研究的狀況，從而能夠窺見研究的實踐基礎與理論背景。

一、政府責任研究文獻檢索的基本情況

筆者于2010年11月16日以關鍵詞“政府責任”在中國知網的中國學術文獻網絡出版總庫和中國學術期刊網絡出版總庫中進行精確檢索，發現從1985年以來，中國學術文獻網絡出版總庫中有1364條相關數據。其中最能反映學術研究狀況的中國學術期刊網絡出版總庫中有892篇期刊論文、9篇博士論文、179篇碩士論文、重要報紙論文197篇、重要會議論文53篇，中國年鑒出版總庫中32篇，德國斯普林格公司期刊數據庫和國家科技成果數據庫各1篇。將此892篇論文根據CNKI提供的學科分類標準進行分類統計，數量居于前三位的依次是“行政學與國際行政管理”學科155篇，投資、保險學科127篇，“醫藥衛生政策與法律法規”學科111篇，而數量最少的三個學科是“人口學與計劃生育”、“公安”、“預防醫學、衛生”，均是4篇。另外，分布較多的學科還有農業經濟與企業經濟、宏觀經濟管理與可持續發展、中國政治與國際政治等。可見，對政府責任的研究已經滲透到各個領域，其中，政治、行政與管理、經濟、醫療衛生等學科領域是理論界的研究重點。從這項統計中可以看出，當前理論界主要在以下幾種學科領域對政府責任的內涵作出界定，從而也決定了學界對政府責任研究的主要學科領域：

1.政治學視角。從政治學的視角研究政府責任，主要是從民主政治的角度回答政府責任存在的理由及對公共權力行使者提出政府責任的要求。如陳建先從五大語系（漢、英、法、德和日語）的角度對政府責任的含義進行分析后，認為政府責任是以人民主權作為政治信念，以法治治理政務，推崇負責任政府的一種責任形式，并將政府責任的內涵概括為：政府責任指向公民，其根本出發點是“民意”，表現為公民選舉產生的代議機構；政府責任是基于“權責一致”邏輯前提而存在的體系；政府責任是行政模式的根本轉變，是從內在理念到外在約束的有機整體。〔1 〕

2.法學視角。在法學領域，學界一般認為政府責任即行政法律責任，就是行政法律關系主體或行政公職人員由于違反行政法律規范或不履行行政法律義務依法應承擔的否定性法律后果?！? 〕 （P318）但在政府責任的承擔主體上存在不同觀點。如：王成棟認為責任承擔主體應該是而且事實上是雙方的，即行政主體及其公務員和行政相對人； 〔3 〕 （P27）而胡建淼認為，責任承擔主體只是行政主體及其行政人員；〔4 〕 （P254 ）陳建先認為，法學中政府責任包括行政責任、民事責任、刑事責任。〔5 〕

3.行政學視角。在公共行政領域，政府主要指行政機關，政府責任即行政責任。有學者認為政府責任即公共責任，廣義的公共責任指國家行政管理部門的行政人員，在工作中必須對國家權力主體負責，必須認真履行自身職責來為國民謀利益。狹義的公共責任，是指國家的公務人員違反行政組織及其管理工作的規定，違反行政法規所規定的義務和職責時所必須承擔的責任?！? 〕陳建先認為，公共行政學中的政府責任包括服務責任、公平責任、績效責任。〔7 〕

4.倫理學視角。在倫理學領域，政府責任指政府及其公務員依法行使公共權力、從事公共事務管理時必須承擔的倫理道義上的責任，政府及其公務員雖然不違反憲法或法律，但如果其行為明顯與社會公德、秩序、風俗相悖，就應承擔道德責任。我國有學者認為，政府的最高使命就是政府及其公共行政的道德使命，即在任何時候都應擔負著維護和提供社會正義的使命，并認為官僚制責任是最低限度的責任規定，公共行政必須首先建立起服務于民眾的普遍信念，才可能明確責任。〔7 〕這實際上指出了政府責任對公務人員倫理的依存性。

5.經濟學視角。經濟學中的政府責任，指政府從經濟社會的角度履行對國民經濟進行全局性的資源配置、經濟穩定、調節分配的責任。陳建先認為，經濟學中的政府責任包括配置責任、穩定責任、分配責任。〔5 〕

可見，不同學科囿于學科界限的客觀性，加上研究者主觀目的的制約，使得政府責任研究在基本內涵上就難以形成一致性意見。有學者認為，各個學科對政府責任的研究處于相對獨立或分散割據狀態，是難以建立起一套相對統一的政府責任理論體系的重要原因?！? 〕當然，這種多學科的研究也為政府責任研究的深入提供了機遇與可能。

一般而言，各類基金項目代表和體現著一定時期內社會對問題關注的熱點，對政府責任研究的基金項目支持情況也能反映社會對此問題的關注程度。筆者檢索到的892篇論文中有62篇論文獲得不同層次的項目基金支持，最多的是國家社會科學基金34篇，另外湖南社會科學基金5篇，國家自然科學基金4篇，教育部科學研究項目和中國博士后科學基金各3篇，全國教育科學規劃1篇，863計劃1篇，還有部分省級科研基金項目若干篇（由于系統技術和論文發表者等原因，這種統計并非絕對準確）。這些充分反映了從中央到地方均對此問題有著密切的關注。

論文發表的時間更能反映社會和理論界對某一問題的關注程度及其關注點的轉移。筆者將892篇論文按照發表時間進行統計，最多的一年是2007年達272篇，特別在近年增長數量和比例均有大幅度的提高。為了進一步說明當前學術界對政府責任問題研究成果的水平和影響力，筆者在892篇期刊論文中模糊檢索核心篇目，共檢索到218篇，其中有2篇是同一文章發表于不同的刊物，實則有216篇。對這216篇論文，筆者根據其研究內容進行分類，最多的是2006年達70篇，其次是2007年達68篇，但除此兩年之外，在其他年份均不超過30篇，特別是在2003年之前每年均不足10篇?？梢?，對此問題的研究是近幾年才快速興起的。從研究內容分布看，有關社會保障的31篇、醫療衛生的30篇，教育等社會公共服務問題的28篇，和諧社會與社會公平的21篇，上述領域無疑是理論界關注的熱點。

上述分析說明，社會保障、醫療衛生和教育等社會公共服務問題，無疑是理論界關注的熱點。但將核心期刊文章和論文總數量比較來看，其數量明顯偏少。

二、政府責任研究的實踐基礎

從上述文獻統計分析可以發現，社會需要和實踐催生了理論界對政府責任問題的重視和深入，理論界對此問題研究的每一個音符都隨著社會實踐的節拍而跳動，這種跳動的音符演繹著政府責任的實踐基礎：

1.政府主導型的改革模式促使政府責任研究成為實踐和理論界的熱點。我國政府主導型的改革模式意味著政府自上而下的力量始終是推動改革的重要力量，而理論界關注和研究的熱點也隨著改革的焦點而變換。理論界對政府責任的關注度從發表論文的數量清晰可見：在2005年之后出現快速增長，在2007年更是達到272篇，這種趨勢與黨和國家在此領域的決策保持著高度的一致。2003年黨的十六屆三中全會通過的決議提出了要深化行政體制改革，轉變政府職能，明確中央和地方政府的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的責任和權限，2005年初新修訂的《國務院工作規則》明確了政府職能在于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。2006年5月17日~18日，國家發展改革委員會和世界銀行在北京聯合主辦的“政府行政管理體制改革國際研討會”，第一次提出了“建設責任政府、服務政府、法治政府”。在其后黨的十六屆五中、六中全會，十七大、十七屆二中全會上都強調了政府責任問題，十七屆二中全會的決議中明確提出建設責任政府的目標。從這個過程中可以明顯看出黨和國家給予了政府責任以高度的關注，這種自覺的關注、自上而下的力量是政府責任淡入實踐和理論界視野的重要力量。

2.政府責任的研究是行政管理體制改革從整體到具體逐步深入的結果。政府行政管理體制改革伴隨著改革開放的時代節奏也邁出了艱難的步伐，盡管步履顯得有點蹣跚，但逐步深入的成果依稀可見。對于政府行政管理體制改革，早期理論界沿著“國家”與“社會”的分析框架，提出了從“小政府、大社會”到“強政府、強社會”的轉變，著重于“分權”、“放權”、“權力配置與制約”、“政府機構改革”等宏觀層面的實踐與探討。但是近幾年改革日益深入，改革領域日趨具體，理論界的研究視角也從宏觀轉向微觀，開始意識到政府不論大小，關鍵是政府在自身行為當中應承擔起應有責任，建設責任政府成為現代政府的重要目標，也是實踐中政府行政管理體制改革的方向。這種從宏觀到微觀的漸進式深入，既是我國漸進式改革模式的體現，也是我國國情的需要，反映了政府行政管理體制改革從宏觀到微觀的基本趨勢和實踐邏輯。

3.社會轉型與社會問題凸顯是政府責任研究成為實踐需要的基礎。我國改革的不斷深入帶來的是社會轉型，在新的社會條件下，要求實踐和理論界重新思考政府在經濟和社會中的職責與功能。特別是進入新世紀以來，我國社會進入了一個新的時期，社會轉型產生了諸多社會問題與矛盾，政府的“三位”（缺位、越位和錯位）問題特別是缺位問題重新引起了社會的高度關注，服務型政府成為社會所需，于是，2005年以后，理論界對政府責任問題的研究成果出現了快速增長勢頭。

4.社會與民眾需求的自下而上的力量是政府責任研究的原發動力。民主政治進程的推進不僅重塑了政府本身，更重要的是啟蒙了民眾的民主意識、開啟了民眾的民主需求、提高了民眾的民主素養、增強了民眾的權利意識。社會民眾通過不同途徑、不同形式向政府表達著自己的需求與愿望，如近幾年群眾維權事件日益增多，甚至群體性事件的爆發，很多問題都集中指向政府責任的履行與實現，要求我們的政府承擔起其應該承擔的責任。這種廣闊而深厚的社會力量是政府責任實踐的基本動力。

三、政府責任研究的理論背景

不論是上述學界對政府責任問題進行的多學科研究，還是研究所處的實踐基礎，都體現著一定的理論背景，即政府責任研究的理論依據，這也是政府責任存在及其運行的邏輯前提。當前，主要有以下幾種理論為政府責任研究及其實踐提供理論支撐：

1.人民主權與委托-代理理論。在現代民主政治中，人民主權已成為現代民主制度的理論基石，人民是公共權力的合法來源，公共部門的公權力來源于人民權利的讓渡，公民與政府之間形成一種委托-代理關系，人民是國家的主權者，政府只是人民通過社會契約塑造的代理人。權力既然來自于人民的委托，理所當然就應該在人民授權的范圍內活動。人民主權理論不僅解決了國家權力的歸屬問題，同時論證了公共權力委托者與代理者之間的關系。人民主權理論直接來源于社會契約論，假定社會先于政府而存在，政府只是社會為解決問題而建立的一種機構，政府必須受制于社會，必須承擔一定的責任。這種社會契約在現實中也是通過委托-代理關系來展示和實現的。社會契約論不僅解決了國家和國家權力來源的合法性問題，也表明了公民與政府之間委托-代理關系的實質，即簽訂契約的本質目的在于保障每個人的基本權利，維護全體社會成員的公共利益。這就為政府責任的研究提供了最基本的理論支持。

2.市場失靈與積極政府理論。世界銀行曾認為，市場失靈和社會公正是公共責任的規范理由——它們說明了政府應當介入的理由。在市場失靈的情況下，“管得最少的政府是最好的政府”被“最好的政府應是最大管理的政府”代替，國家加強了對社會經濟生活的干預，凱恩斯主義一度成為解決社會矛盾的一劑良方，積極行政也帶來政府責任的深刻變化：政府除了要承擔由濫用職權所產生的責任及怠權所產生的責任外，還負有滿足公民權利請求的責任和由管理而帶來的保證責任。它要求政府不僅要承擔傳統意義上的消極責任，而且還要承擔積極責任，這種積極責任從嚴格意義上來說并非是法律責任，而是道義上的或政治上的責任?！? 〕 （P94-95 ）

3.民主與法治理論。建立在社會契約和人民主權理論背景之上的政治被視為現代民主政治，它已成為現代社會中對文明政治的最佳選擇。有學者認為，民主政治的核心和關鍵在于其重構了政府與公民的平等交換、平等制約和平等服從憲法和法律的關系，在現代政治模式中，不論在公共領域還是私人領域，只要是關系到公民利益的事，政府都應當負起責任來?！? 〕更為重要的是，法治始終同民主政治聯系在一起，法治要求不論是公民個人還是政府，都應該在憲法和法律范圍內活動，承擔起憲法和法律賦予的責任。有學者認為，法治原則不僅是建設責任政府的重要依據，而且決定著政府責任形式的確立?！? 〕

4.公共產品供給理論。西方有學者早在19世紀末就提出了公共產品理論，認為公共產品是每一個人對這種產品的消費并不減少任何他人也對這種產品消費的產品。馬斯格雷夫將物品分為公共物品、私人物品和有益物品，認為公共產品具有非競爭性和非排他性。公共產品的非排他性和非競爭性導致市場在該領域的失靈，政府成為公共產品的重要供給主體，政府必須承擔起公共產品供給的責任。我國有學者認為公共產品又可以分為純公共產品和準公共產品。純公共產品具有完全的非競爭性和非排他性，必須依靠政府提供；而準公共產品不完全具有非競爭性和非排他性，部分準公共產品既可以由政府提供，也可以由私人或市場提供。 〔9 〕 （P17）

5.社會轉型成本承擔理論。社會轉型是指社會從一種類型向另一種類型轉變的過渡過程，是社會結構的整體性、根本性變遷，而且這種轉型的實現往往不是通過暴力的強制手段或大規模的群眾運動，而主要是通過發展生產力和確立新的社會經濟秩序來完成的。社會轉型其實是全體社會成員共同參與、相互博弈的社會公共選擇和制度變遷過程。在這個過程中，不論是在制度上還是在物質上，都是要付出一定成本的，而且這種成本有很多無法讓市場或個人來承擔，即使讓市場或個人承擔，也有可能會產生社會不公平或帶來不利影響。而政府相對于其他一些社會成員或利益集團來說，其在社會轉型中發揮的作用更具有“主導性”，因此，社會轉型的成本更應當由政府來負擔。〔10 〕特別是對于社會風險的防范和社會公正的實現，客觀上要求政府以社會制度方式進行大范圍和必要程度的有效協調，政府才是最合適的協調主體。社會轉型成本承擔理論也為政府責任的研究提供了重要的理論背景和支撐。

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責任編輯周榮