對農田水利設施建設的思考

〔摘要〕近年來，頻繁發生的水旱災害，對我國農田水利設施建設提出了挑戰。目前我國農田水利設施建設存在的問題主要有：農田水利設施老化失修、設備報廢且效益下降嚴重；以農民投工投勞、籌資為主的農田水利發展機制滯后；農田水利設施建設投入不足，主體責任不清，管理體制不順。加強農田水利設施建設，應完善多主體、多渠道、多元化的農田水利設施建設資金投入體制，讓農民享有農田水利設施建設的選擇權和決策權，創新農田水利設施建設的理念和方式方法。

〔關鍵詞〕農田水利設施，現代農業，資金投入體制

〔中圖分類號〕F303.1〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）04-0080-03

農田水利設施是農業實現科學發展不可或缺的物質基礎，是農村經濟社會又好又快發展的重要保障。新中國成立以來，尤其是經過大躍進、農業學大寨時期的集中突進，到1976年水庫庫容由解放前的200億方增加到4200億方，灌溉面積由2.4億畝增加到6.7億畝；上世紀80年代，農田水利設施建設雖然步伐一度放慢，但90年代又得到明顯加強，到1999年全國有效灌溉面積達到近八億畝；黨的十六大以來，我國“三農”發展進入又一個黃金發展時期，大型灌區續建配套與節水改造、大中型病險水庫除險加固、小型農田水利建設補助等一系列重大舉措的實施成效明顯；“十一五” 期間水利建設投資達到7000億元，有效灌溉面積增加到8.9億畝，農業灌溉水有效利用系數提高到0.5，水庫庫容增加到7064億方，我國農田水利設施建設的面貌發生了翻天覆地的變化。但近年來頻繁發生的嚴重干旱和洪澇災害，反映了我國農田水利事業“基礎脆弱、欠賬太多、全面吃緊”的突出問題，農田水利設施建設滯后已經成為影響農業穩定發展的最大問題。目前，我國農田水利設施建設存在的主要問題有：

（一）農田水利設施老化失修、設備報廢且效益下降嚴重。我國農田水利骨干工程多數建成于上世紀50～70年代，囿于當時社會經濟技術條件的原因，工程的勘測、規劃、設計略顯倉促，不盡科學，農田水利工程特別是小型農田水利工程主要依靠農民投工投勞、因陋就簡興建而成，工程建成時就存在著標準低、配套不全、質量差、設備及技術落后等問題。經過幾十年的運行，再加上后期農田水利設施建設維護經費投入嚴重不足，農田水利設施普遍存在老化、失修、損毀、效益下降等問題，大型水利建筑工程的完好率和排灌標準都很低。據權威部門數據顯示，目前全國434個大型灌區骨干工程的完好率為60%，中小灌區干支渠完好率僅為50%左右，大型灌溉排水泵站老化破壞率達75%左右，與農業生產最密切的農田水利工程“最后一公里”渠道成為最薄弱的環節。節水灌溉面積僅占總灌溉面積的43.5%，灌溉水利用率2010年為0.5，節水灌溉設施保有和利用率與我國水資源短缺的國情嚴重不符，遠遠低于發達國家節水灌溉水平，非常不適應現代農業發展的需要。西北丘陵溝壑區、華北干旱缺水區和西南山區水利設施建設相當滯后，區域性、季節性干旱缺水問題嚴重。現有耕地尚有一半以上是“望天田”，初步治理的易澇農田中有70%的面積僅達五年一遇的除澇標準，高標準的旱澇保收田比重偏低，2011年上半年全國受旱面積達1.2億畝以上。這些數據表明，我國農田水利工程功能普遍衰減，既造成排澇能力弱，農田積水無法排出，又導致提灌能力差，沒能發揮澇季蓄水、旱季供水的功能；且農田水利田間工程簡陋，輸水效率低，滲漏損失大，影響灌溉水的實際利用率。

（二）以農民投工投勞、籌資為主的農田水利設施建設機制滯后。改革開放前，農業生產以生產隊為基礎，農民種糧與興修水利的利益一致，由此農民對興修水利的積極性較高。而改革開放后，由于土地承包到戶，農民種糧的比較效益低，外出務工的農民數量增加，因此農民對興修集體所屬的、帶有明顯公共產品屬性的農田水利設施的積極性不高。并且隨著農田水利設施建設廣泛采用水泥、鋼材、塑料管材及施工逐步機械化、專業化，在農田水利設施建設中真正需要農民投工投勞的比例大幅度下降，需要的資金投入加大，以傳統的“誰受益、誰投資”的農民投資方式興修農田水利設施，已經不符合實際情況。對于一些不發達地區，尤其是邊遠山區和貧困地區，由于資金嚴重短缺，更加無力興修農田水利設施。〔1 〕

（三）農田水利設施建設投入不足，主體責任不清，管理體制不順。改革開放前，我國農田水利設施建設的投入主要依靠國家投入和社隊自籌及積累，其間國家投入約763億元，社隊自籌及積累約580億元，農田水利設施維護主要依靠農民義務工投入。實行家庭聯產承包責任制后，農田水利設施建設的投入處于不斷弱化和惡化趨勢。中央政府的投資重點逐漸放在城市防洪、大江大河治理和水庫發電等經濟效益明顯的項目上，而在攸關農業產出能力的農田水利設施建設上的投入少之又少，管理日漸荒疏；地方政府由于資金緊張、上級要求不嚴、農田水利設施建設屬于長線投資且見效慢、政績不明顯等原因，不愿過多投入；農村組織由于喪失了原有的強制性社會資源動員機制也無力投入；農民由于勞動力價格的顯性化、農業投入的比較收益低也不想投入。加之，民間資金由于農村投資服務環境差、農田水利設施建設投資周期長、收效慢、風險大而放棄這一市場。所有這些因素導致農田水利設施只建不管、重建輕管、帶病運行，農田干支渠道淤塞、損毀，眾多小型水利設施功能喪失殆盡，防洪排澇能力薄弱，農業抗災能力脆弱。多年來，由于農田水利設施建設管理主體責任不清、管理體制不順，客觀上造成農田水利設施建設主體缺位和錯位，也直接或間接地阻礙了農田水利事業的發展。農村稅費改革前，農田水利設施的建設、管理主要是集體的事情、農民的義務，政府只有少量投入，可以說是“民辦公助”；稅費改革后，按照“誰受益、誰投入”的市場原則，事實上造成建設管理主體責任不清晰的問題，導致無人投入、無人管理。

中共中央、國務院出臺的《關于加快水利改革發展的決定》指出，農田水利是農業和農村具有戰略性、公益性、基礎性的重要設施。今后，國家將大幅度增加水利建設投入，用于水利基礎設施建設，提升水利基礎設施的保障能力，提升水利設施的管理水平，全面提升農業抗災減災能力。在國家宏觀政策出臺后，探尋配套實施方案，使政策執行不走樣、收到政策實效，是當務之急。當前，完善我國農田水利設施建設，應做到以下幾點：

（一）完善多主體、多渠道、多元化的農田水利設施建設資金投入體制。完善農田水利設施建設投入體制，最根本的是要建立符合市場經濟要求、符合農田水利設施公共產品屬性或準公共產品屬性、符合我國國情的多主體、多渠道、多元化的投資籌資渠道。在明確農田水利設施戰略性、公益性、基礎性屬性的基礎上，要進一步明確農田水利設施建設中政府這個投資主體，充分發揮政府主導、財政主渠道作用。地方政府要按照《關于加快水利改革發展的決定》要求，在落實“從土地出讓金中提取10%用于農田水利建設”硬指標的基礎上，大幅度增加地方財政專項水利資金；積極鼓勵農民和市場主體以獨資或股份合資的形式興辦農田水利工程，采取農民或市場主體投資、政府補貼或政府購買服務的形式提高農田水利建設的投資效益，逐步建立以中央政府投入為主、地方政府投入為輔、農民自愿參與、引導鼓勵市場主體和非政府組織積極介入的多主體建設體制。要充分發揮市場渠道作用，利用資本市場廣開渠道，多方籌資，發行水利長期基本建設國家債券，建立水利專項發展基金；積極調整國家信貸政策，加大信貸資金對農田水利工程建設的支持力度，實行分類財政貼息政策，在風險可控的前提下支持農業發展銀行開展水利建設中長期政策性貸款業務，鼓勵農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行等金融機構增加農田水利建設信貸資金；鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，實行以工代賑、以獎代補調動農民興修小型農田水利工程的積極性，利用稅收減免、信貸優惠等政策調動市場主體投資農田水利基礎設施的積極性；不斷創新水利建設籌資渠道，積極探索水利建設公益彩票發行、非政府組織公益籌款、境外籌資、接受社會捐贈等不同籌資方式，逐步建立多渠道水利建設籌融資機制。〔2 〕健全農田水利建設新機制，在充分發揮政府和市場作用的同時，不能忽視農民這個主體的作用。作為農田水利建設政策的受益主體，農民不應置身于水利事業大建設大發展的洪流之外，各級政府要積極引導農民自愿投工投勞，按照多籌多補、多干多補原則，充分調動農民興修農田水利的積極性，逐步構建起農田水利設施建設的多元化投入格局。總之，農田水利設施建設既要與市場經濟相適應，又要注意保護廣大農民的切身利益，使農田水利設施建設的責、權、利達到高度統一，〔3 〕統籌全局，探索建立農田水利設施建設與管理的長效投入機制。

（二）讓農民享有農田水利設施建設的選擇權和決策權。完善農民的農田水利設施建設選擇權和決策權，就要加強對農田水利建設的科學規劃，切實把農田水利設施建設作為民生工程來對待，著力改變農民在農田水利設施建設和管理上“失聲”的狀況，讓農民在農田水利設施建設和管理上真正享有發言權，真正做到農田水利設施建設問需于民，有效避免面子工程、政績工程和效益低下工程，建立起自上而下和自下而上相結合的科學民主決策機制，真正做到以人為本。只有農民參與農田水利設施建設與管理的表達機制順暢，農民參與農田水利設施建設與管理的監督才會更加有效，農田水利設施建設亟需的農戶合作機制重構才會成為可能。堅持走群眾路線，真正把農田水利工程項目的選擇權和決策權交給農民，讓農民有效地參與農田水利設施的運行與管理。充分發揮農民興修農田水利設施的積極性與創造性，逐步建立起政府積極主導、農民自愿參與、村集體組織協調服務的農田水利設施建設組織形式。引導農民以及民營組織把水利作為一項產業來投資經營，促進農田水利基本建設向規范化管理和重質量、重效益方面轉變，堅持“共建、共享”理念，使多元主體在共建中共享，在共享中共建。

（三）創新農田水利設施建設的理念和方式方法。《關于加快水利改革發展的決定》要求“力爭通過5年到10年的努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面”。面對新形勢下日趨復雜的治水新問題和新任務，沿襲傳統的治水模式已經難以奏效，世界銀行倡導的以市場化、私有化為主要特征的治水改革也在國內外遭遇了前所未有的困境。實踐證明，不顧國情地簡單引進發達國家的治水理念和技術解決不了中國的問題。針對我國農田水利設施建設面臨的諸多難題和挑戰，我們必須從理念、思路和方式方法上進行改革創新，從基礎理論、應用科學與應用技術三個層面全面加強水利科技研究。當前，對現有的中小水庫、蓄水池等蓄水工程進行清淤擴容、整修配套、除險加固，增加蓄水能力，對老化失修的機井、灌溉設施進行修復改造，恢復抗旱能力，是我們面臨的緊迫任務。如何既保證農田水利建設灌溉除澇并舉，又突出農田水利設施建設的科學性、實用性和可操作性，是我們要面對的首要問題。科學評價我國抗旱減災能力，有效避免農田水利建設治理性干旱，建設科學合理的水資源管理體制機制，是我們需要未雨綢繆的問題。這些問題的解決，不僅需要有效適用的新技術，還需要有掌握新科技、新知識、新技術的高素質的農田水利研究與管理人才。只有大力加強農田水利科技和管理體制研究，加強培養農田水利的專業人才，才能形成適合我國國情和經濟發展水平的農田水利技術和管理制度以及人才支撐體系。

參考文獻：

〔1〕曾紀發.糧食安全與財政對策思考〔J〕.經濟研究參考，2007，（3）.

〔2〕王靖蘭.擴大農村水利投入 推動農村水利發展〔J〕.中國農村水利水電，2004，（11）

〔3〕五問國家糧食安全，四部委負責人就糧食安全情況答問〔DB/OL〕.新華網，2010-08-27.

責任編輯董紅琴