防災減災型社區建設的國際經驗

〔摘要〕防災減災型社區是現代社會發展中產生的概念，一些國家在社區防災減災方面走在世界前列，為我國防災減災型社區建設提供了經驗。即：要制定完備的法律法規，尤其是制定綜合性防災減災基本法，使防災減災有法可依；建設完善牢固、科學合理的安全設施，為防災減災提供物質基礎；增強居民的危機意識，使防災減災具備主體條件；提高居民的自救互救能力，使社區居民的自救與互救成為災害發生后的主要救災方式；健全救災組織體系，使防災減災有組織保障。

〔關鍵詞〕防災減災型社區，國際經驗，法律法規，安全設施，危機意識

〔中圖分類號〕C916〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）04-0121-03

防災減災型社區是現代社會發展中產生的概念。2001年國際減災日的行動口號是“發展以社區為核心的減災戰略”，“以社區為核心的減災戰略其主導思想是依靠社區組織，在政府和非政府的協助下，動員所有居民參與社區防災減災建設”。〔1 〕美國聯邦緊急事務管理局將減災型社區定義為，長期以社區為主體進行減災工作，促使社區在災害來臨前做好預防災害的措施，以減低社區的易致災性，避免讓災害變成災難事件。一些國家在社區防災減災方面走在世界前列，特別是日本由于頻頻受到地震、火山、臺風等自然災害的侵襲，已經形成了一套完整有效的預防災害體系。本文將通過對發達國家社區防災減災經驗的研究，為我國防災減災型社區建設提供一些借鑒。

一、完備的法律法規是建設防災減災型社區的依據

無論是對整個國家來說，還是從社區層面出發，防災減災首先要做到有法可依。日本早在上世紀60年代就頒布了災害對策基本法，對防災理念、目的、防災組織體系、防災規劃、災害預防、災害應急對策、災后修復、財政金融措施、災害緊急事態等事項作出了明確規定，它是日本防災抗災的根本大法，有“抗災憲法”之稱。根據災害對策基本法，日本還頒布了河川法、海岸法、防沙法等法律法規。〔2 〕由于日本是一個頻繁受地震災害影響的國家，因而與地震相關的法律非常多，如建筑基準法、地震財特法、地震防災對策特別措置法、建筑物耐震改修促進法、住宅質量保障促進法等。以建筑基準法為例，該法于1950年頒布，從建筑物地基、構造、設備、用途等方面，對建筑物耐受地震等自然災害的水平進行了詳細規定，此后又四次對該法進行修改，大大提高了各類建筑的抗震基準，除木結構住宅外，要求商務樓的抗震能力達8級地震以上，使用期限超過100年。這樣各類建筑的修建就有法可依，對于未能按照標準進行修建的建筑，除不允許其交付使用外，還將對開發商進行重罰，甚至判刑，有效地保障了建筑質量。對于災后保障工作的開展，日本制定了災害救助法、受災者生活再建法等。目前，日本共制定應急管理（防災救災以及緊急狀態）法律法規227部，各都道府縣都制定了防災對策基本條例等地方性法規。

截至目前，我國出臺了很多單災種法律法規，也出臺了一系列國家應急預案，初步構成了依法減災的法律體系。但遺憾的是，針對所有災害的綜合性防災減災基本法并沒有出臺。防災減災基本法要解決的是系統應對各種災害的問題，因為很多災害是相伴而生的，如何在整體上對災害進行預防，在災害來臨時進行應對，在災害結束后進行重建等等，這些共性問題都亟需一部成文的法律來規范。此外，我國已出臺的許多法律都只是在方向上起引導作用，而對具體如何操作的問題則沒有配套條例，特別是針對社區層面沒有出臺相應條例，因而社區很難在防災減災方面做到有法可依。所以，法律法規的完善是目前我國建設防災減災型社區的重要工作之一。

二、完善的安全設施是建設防災減災型社區的基礎

安全設施建設是防災減災的物質基礎，完善、牢固、科學合理的安全設施是人身與財產安全的有效屏障，相反，脆弱、缺乏科學依據的安全設施不但可能誘發災害，加劇災害損失，甚至會形成次生災害，給居民安全造成巨大威脅。日本是一個地震頻發的國家，尤其注重安全設施建設，并不斷運用科技的力量使其更加牢固、科學。日本對于建筑物抗震與減震技術的研究走在世界前列，早在1970年日本就開始研究隔震技術，即在建筑物底部和基礎之間設置隔震層，隔震層由橡膠支座和阻尼器組成，隔震層、阻尼器等抗震減震結構能將地震所發出的巨大能量消散，阻止地震波向建筑物上部傳遞。目前，日本已有10%的新建住宅、大部分公共建筑以及所有的醫院都應用了這一技術。此外，日本針對砌體結構抗震性能較差的缺點，提出用滑移減震技術進行改造，即在房子下面裝一套類似于滑板的結構，能夠對搖晃的房屋進行緩沖。政府還負擔大部分資金對抗震性不夠的房屋進行地基、支柱、耐力壁等的加固，目標是讓每一個市民的住宅都是安全和令人安心的。日本還建立了一套電腦化的災害報警系統，能在大災害發生幾秒鐘內切斷煤氣、水、電等公共設施的供應，從而避免因煤氣、水等管道破裂而引起的爆炸、火災。日本還在一些城市社區興建具有較高抗災功能的“抗災公寓”，配備共同的儲備糧倉庫、抗災用飲用水井和緊急醫療救護室，甚至擁有供直升機起降的場地，政府在政策上給予優惠貸款和減免稅等方面的支持。

安全設施除住房建筑外，還包括社區地下水道、消防通道、泄洪渠、河道、塘壩、水庫、電力、通訊、交通等，在日本及一些發達國家，這些與居民生活密切相關的安全基礎設施建設都經過科學設計、合理規劃且定期維修，因而，為人們的生活及生產安全構筑了一道防護墻。

從我國目前社區安全設施整體情況看，還未達到運用科技力量改善其性能的要求，最基本的安全標準也還沒有一個統一的規定，這就直接導致無法衡量安全設施建設的完善與否。比如：對于建筑物的抗震等級應為幾級，洪災易發地區泄洪渠的泄洪量為每秒多少立方米，防火標識應張貼哪些內容、在哪里張貼，居民樓內是否應統一配備消防器材等問題都沒形成統一標準。此外，定期的維護與檢修也是保障安全設施的重要環節，很多災害就是由于相關安全設施年久失修引起的，但這一點并未引起社區重視，社區在此方面投入的人力和物力也都極為有限。

三、增強居民危機意識是建設防災減災型社區的前提

建設防災減災型社區，說到底是為了保障居住在社區內居民的安全，但這并不是說居民只是被動接受保護的客體，相反，居民應從自身做起，成為積極應對各種災害的主體力量。如果社區居民不具備相應的危機意識和自救常識，再完備的法律、再完善的安全設施也無法保障每位居民的安全。發達國家特別注重通過各種方式喚醒社區居民的危機意識，給他們提供學習應對各種災害的場所和機會，從而降低并有效避免了一些災害尤其是人為災害的發生。

在美國，社區應急反應隊是重要的市民組織隊伍，它強調以社區為基礎，通過制定詳細的救災培訓計劃，向社區居民提供救災培訓，引導居民發揮主動性，使居民明白他們在災害準備上所應承擔的責任，增強相互救助的能力。其培訓課程包括：災害準備工作、滅火、醫療救助、心理干預、團隊合作以及災害模擬等。每次培訓都要求參加者攜帶安全設備（手套、護目鏡、面罩）和防災用品（繃帶、手電筒、衣物），并教會參加者如何使用這些物品。這樣做的目的是為了使每個受訓者都能在災害發生后對所需物品及使用方法非常熟悉，能有效利用救援的黃金時間。日本的防災教育更為多樣，日本政府早在1982年5月11日就將每年的9月1日設為“全國防災日”，8月30日至9月5日為“防災周”，還先后設定了“防水月”、“防山崩周”、“危險用品安全周”、“急救醫療周”、“防雪災周”及“防災志愿活動日”等。在這期間，日本社區都會通過各種形式對居民開展防災教育，如舉辦救援大賽、防災物品展銷會，組織居民參觀防災教育館、消防博物館，社區間交流經驗，普及防災知識等等。日本還擅長用人們喜聞樂見的漫畫形式對社區居民進行防災教育，他們將防災知識手冊畫上大量生動的漫畫插圖，并有專人負責講解。

具體到我國，在社區居民危機意識培養方面，還沒有形成一套成熟完善的運作機制，但我們已經開始有意識地將一些災害作為契機進行宣傳，如：“5·12”汶川大地震后，很多社區及學校都開展了地震及其他災害知識講座，有的還進行了地震演練；上海“11·15”特大火災發生后，人們在悲痛之余發現新聞媒體出現了鋪天蓋地的消防知識宣傳，很多消防標識也被張貼在醒目的位置。這的確是值得稱道的進步，但令人深思的問題是，這些安全知識的普及和宣傳如何才能持續下去，而不是停留在災害發生后的初期階段，如何讓每一位社區居民都能持續不斷地接受到相對完善的安全與逃生知識，這些是今后一段時間內防災減災型社區工作開展的重點。

四、提高居民自救互救能力是建設防災減災型社區的根本

在具備危機意識和災害常識的前提下，居民的自救與互救能力是防災減災型社區建設的根本。因為在大災害發生后的短時間內，受災地區往往會因通訊、交通中斷而與外界失去聯系，專業救援人員需要很長時間才能到達災區，因而，災區居民的自救與互救往往是有效救援的主力。在日本1995年的阪神大地震中，多數生還者就是被當地民眾而非后來趕到的專業救援人員從廢墟中救出的。

居民自救互救能力的培養與平時的防災演練密不可分，日本經常利用各種防災日進行全國范圍內的大規模綜合防災演練，通過模擬各種災害場景，如地震、火災、海嘯、疾病、槍擊等，鍛煉人們應對災害的自救與互救能力，像這些演習，東京市內的中小學每月都要舉行。日本還建有很多防災館，如大阪市生野防災館、東京本所防災館、東京消防博物館等都免費向市民開放。在這些防災館中，市民可以體驗地震、暴風雨等災害來臨時的情形，也可以親自進行滅火、逃生、為傷員包扎等訓練，使民眾有效掌握自救及互救的基本技能。美國社區鼓勵每個家庭繪制一份房屋格局圖，制定災害逃生計劃，并進行逃生演練。逃生演練一般都選在夜間進行，要求每個家庭在各個房間門口和樓梯口張貼房屋格局圖和逃生計劃，標示出報警電話及緊急呼救號碼，并用箭頭勾出至少兩條從每個房間逃向戶外的路徑。這一演練要求全家人共同參與，通過反復演練讓居民特別是孩子掌握逃生技能。印尼政府面對頻繁的海嘯、地震等自然災害，也強調要以社區為單位進行防災演練，提高社區居民的警惕性及應對災害的技能。

我國的城鄉社區在近幾年內也很重視提高居民的自救與互救能力，逐步將居民防災演練提上議事日程，如2010年5月12日作為國家的第二個“防災減災日”，主題便是“防災減災從社區做起”，國家減災委員會要求各地區各有關部門針對監測預警、搶險救援、轉移安置、應急保障、醫療防疫等重點環節，組織開展形式多樣的防災減災應急演練活動。但目前各地普遍存在的問題是沒有將防災演練作為一項社區工作，有計劃有步驟地長期堅持開展，這一方面是由于人們還沒有意識到進行防災演練的重要性，另一方面則是由于社區沒有配套資金來開展這一活動。因此，建設防災減災型社區，政府必須從思想上對這一問題重視起來，要求社區上報每年的防災計劃，并提出進行防災演練的合理預算，使這一活動能夠開展并堅持下去。

五、健全救災組織體系是建設防災減災型社區的保障

歷史經驗和教訓都說明，防災減災是一項系統工程，需要政府與社會等各方力量相互配合。橫向包括政府內各部門、各機構，縱向包括從中央到地方各級政府及基層組織。具體到社區層面，也需要社區內部合理分工、相互配合，只有建立起一個健全有序的防災減災行動體系，才可能使防災減災工作有效展開并落到實處。

在這方面，日本建立了中央政府、都道府縣政府、市町村政府分級負責，以市町村為主體、消防國土交通等有關部門分類管理、密切配合，防災局綜合協調的應急管理組織體制。〔2 〕社區是政府自然災害管理機制的基礎，日本在社區防災減災綜合能力建設中，特別注重依托社區自治組織——町內會、自治會組建自主防災組織。自主防災組織設有本部、信息組、消防組、救護組、避難誘導組和飲食供應組，通過小組的活動，保證有組織地開展日常防災減災訓練以及災時緊急應對活動。

具體到我國，社區內部組織特別是針對防災減災這一塊并沒有專門的機構和人員設置，筆者認為應以社區自治組織為基礎，成立以村（居）黨支部書記、村（居）委會主任為總指揮，以村（居）自治組織其他成員為副總指揮，以社區黨員代表、村（居）民代表、村（居）民小組長為成員的防災減災指揮部，全面負責本社區的防災減災工作。

其職責應包括：一是組織制定符合本社區條件、體現本社區特色、切實可行的防災減災應急預案及實施細則，并負責該預案的具體實施，如災害發生后，確保本社區的殘疾人、老人及其他行動不便者能夠得到及時救助；二是加強社區災害監測預警能力建設，建立健全監測制度，設立社區災害信息員，開展社區災害風險隱患日常監測工作，落實災害隱患的早發現、早預防、早治理；三是組織社區內各單位、學校、居民等成立宣傳隊、巡邏隊、聯防隊、突擊隊和救助隊等組織，每個組織都有專門職責和專人負責，實行分工合作，確保相關任務的完成；四是協調社區內各單位、學校、商戶和居民之間的關系，建立聯防機制，協商相互之間在防災減災方面的責任和義務；五是采用居民參與的方式，組織社區居民開展社區內各種災害隱患的排查工作，發布災害風險隱患、應急避難所分布、安全疏散路徑、脆弱人群臨時安置避險位置、消防和醫療設施及指揮中心位置等信息；六是組織社區居民、單位職工、學校師生等開展經常性的防災減災演練活動，增強社區居民的自救和互救能力。

總之，我國建設防災減災型社區應在立足本國國情的基礎上，積極引入國外先進的防災減災技術，借鑒其防災減災經驗，在硬件和軟件方面不斷改善，最終建立起相對安全的人居環境。

參考文獻：

〔1〕沙勇忠，劉海娟.美國減災型社區建設及對我國應急管理的啟示〔J〕.蘭州大學學報（社會科學版），2010，（3）.

〔2〕顧桂蘭.日本應急管理法律體系的六大特點〔J〕.安全與健康，2010，（2）.

〔3〕伍國春.日本社區防災減災體制與應急能力建設模式〔J〕.減災，2010，（2）.

責任編輯周榮