鄉鎮公務員隊伍建設的路徑思考

〔摘要〕近年來，我國鄉鎮公務員隊伍的素質較過去有了很大提高，在推動農村經濟和社會發展中發揮了較為重要的作用，但仍存在許多不足。現階段，要使鄉鎮公務員隊伍的行政能力和整體素質得到明顯提升，一要加強職業道德教育和業務培訓，不斷提高鄉鎮公務員隊伍的整體素質；二要不斷完善鄉鎮公務員的激勵保障、考核評價和監督管理等機制，以制度保證促進隊伍建設；三要加大公開招聘力度，不斷拓寬鄉鎮公務員的“入口”渠道。

〔關鍵詞〕鄉鎮公務員，隊伍建設，行政能力

〔中圖分類號〕D630.3〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）04-0117-04

鄉鎮公務員隊伍是我國基層政權正常運轉的核心力量，是黨和政府上情下達、下情上達，與廣大人民群眾保持密切聯系的橋梁和紐帶，是農村經濟建設、社會發展的重要組織者，其素質、能力高低直接關系到鄉鎮政府作用的發揮，直接影響到當地經濟社會的發展。近年來，我國鄉鎮公務員隊伍的素質較過去有了很大提高，在推動農村基層政權建設和經濟社會的和諧發展方面較好地發揮了作用，但由于大多數鄉鎮基礎薄弱，公務員政治生活待遇、工作環境整體上都比較差，鄉鎮公務員隊伍在整體素質、制度建設、招聘錄用等方面仍有許多不足之處，有待進一步提高。

一、加強職業道德教育和業務培訓，不斷提高鄉鎮公務員的整體素質

隨著社會的不斷發展和廣大農民思想觀念的變遷，新形勢下農村工作的內容發生了很大變化，鄉鎮政府在完成上級任務、協調各方利益關系、維護社會穩定方面面臨著前所未有的挑戰，這些都對鄉鎮公務員隊伍提出了更高的素質要求。

（一）加強鄉鎮公務員的職業道德教育，塑造勤政愛民新形象。一些鄉鎮公務員長期忙于事務性工作，對理論學習抓得不夠緊，沒有養成勤于學習的好習慣，久而久之，造成一些鄉鎮公務員思想僵化、眼界不開闊、思路狹隘、安于現狀、不求進取，在鄉鎮工作中找不到自己發揮作用的位置。還有一些鄉鎮公務員組織觀念淡薄，放松了對自己的嚴格要求，缺乏為人民服務意識和開拓進取精神，工作積極性不高，熱衷于各種應酬，工作華而不實。雖然各鄉鎮都建有公務員聯村制度，但真正能幫助群眾解決困難的少，只做“傳達員”轉一轉的多，有的甚至是工作任務一布置，就轉身一走了事。還有一些鄉鎮公務員由于自身對黨和國策的農村政策缺乏了解，工作不講究方式方法，任務一來搞突擊，造成工作被動。〔1 〕為此，相關部門要組織鄉鎮公務員深入學習政治理論知識，學習黨在農村的各項路線、方針、政策和法律法規，提升自身的政治思想覺悟和政策法律水平；加強對鄉鎮公務員的理想、信念、宗旨、艱苦奮斗傳統和思想道德教育，不斷提高其思想道德素質；強化鄉鎮公務員的服務意識，使其自覺做到主動服務、熱情服務，把工作的著力點放在為基層、為企業、為群眾辦實事上，努力改進服務方式、提高服務質量。

（二）加強鄉鎮公務員的業務培訓，不斷提高其行政能力。依法行政能力弱，不善于運用政策法律、示范引導等綜合手段推動工作是當前鄉鎮公務員隊伍急需解決的重要問題。在現今鄉鎮工作實踐中，公務員以權代法、不切實際瞎指揮的現象時有發生，從而造成一些鄉鎮公務員在開展工作時阻力重重，在群眾中的形象和威信不高，在一定程度上影響了干群關系。要想使鄉鎮公務員的行政能力在短期內得到明顯的提升，最有效的途徑就是加強業務培訓。

從目前鄉鎮工作的實踐來看，雖然各地方政府都舉辦過各種形式的培訓，但真正適合鄉鎮公務員工作需要和能力開發的培訓不多，公務員培訓的針對性和實用性有待提高，主要表現為：一些地方干部沒有認識到培訓工作對于提高鄉鎮公務員能力與素質的重要意義，將其視為可有可無的工作；一些鄉鎮公務員危機感、壓力感不強，每遇培訓任務時總是推托，即便參加也是抱應付式心態；已有的一些培訓，由于學習時間短、內容少，缺乏針對性，培訓效果差。為此，鄉鎮公務員的業務培訓應遵循“缺什么、補什么，干什么、學什么”的原則，可采取脫產、半脫產或在職培訓的形式，有針對性地開展。如對于新聘用的公務員，應根據工作崗位需要進行上崗前的任職培訓，使其盡快熟悉鄉情，掌握鄉鎮公務員必備的基本素質；對于需要提高統籌決策能力和政策理論水平、缺少基層處理復雜問題經驗的公務員，可按需要對其進行分類定位培訓，使其行政能力得到明顯提升。此外，在財力許可的情況下，也可選派部分優秀鄉鎮公務員到黨校、行政學院、高校進行學習，或者到一些經濟發達地區的鄉鎮進行工作交流，不斷提高其行政能力和綜合素質，為鄉鎮領導干部隊伍培養后備人才?！? 〕

二、不斷完善鄉鎮公務員的激勵保障、考核評價和監督管理等機制，以制度保證促進隊伍建設

我國公務員法對公務員的選拔、考核、晉升、監督等作了較為具體的規定，但在鄉鎮工作實踐中，由于各地情況不同，其貫徹執行常常變形走樣，有時不但起不到應有的積極作用，反而會抑制鄉鎮公務員的工作積極性。因此，相關部門要進一步完善鄉鎮公務員管理制度，為鄉鎮公務員的健康成長營造一個公平公正的社會環境。

（一）建立有效的激勵保障機制。環境艱苦、工作壓力大是導致鄉鎮公務員隊伍不穩定的重要原因。與城鎮較為優越的工作生活條件相比，鄉鎮公務員的工作環境差、生活艱苦，在欠發達地區更是如此。艱苦的鄉鎮工作生活環境很難對優秀人才產生吸引力，致使鄉鎮工作中所急需的具有一定工作能力、掌握農業實用技術的人才十分缺乏，影響了鄉鎮工作的有效開展。盡管近年來各地方政府相關部門通過面向社會公開招聘、從市縣單位選拔有培養前途的年輕公務員充實到基層等途徑，向鄉鎮輸送了一批“新鮮血液”，但從實踐效果來看并不理想。一方面，其中的一些人由于不適應鄉鎮艱苦的工作生活環境，或者很快調到市縣機關部門，或者消極等待觀望，工作上很不安心，更談不上以較高的積極性去完成鄉鎮工作了。另一方面，鄉鎮公務員承擔著本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等多項管理工作；鄉鎮公務員處于基層第一線，官小事多，權少責大，每年年初都要簽訂一摞責任狀，還有許多工作實行的是“一票否決”制。艱苦的工作環境、繁重的任務、不明朗的發展前景、較低的工資待遇，使鄉鎮公務員長期處于心理壓力超負荷狀態，容易出現情緒低落、抑郁等不良癥狀。

要想調動鄉鎮公務員的工作積極性，穩定鄉鎮公務員隊伍，必須建立有效的激勵保障機制。上級各部門應給予他們更多的關注，在生活上、工作中對他們多給予一些關心和照顧，要把關心愛護和嚴格要求結合起來。尤其在干部人事調整中，應盡量體現人性化的要求，多出臺一些向鄉鎮傾斜的政策。對那些理論水平高、能力強、群眾反映好的年輕鄉鎮公務員，要優先提拔任用；縣級公務員在職務晉升時，除崗位有特殊需要以外，新提拔的副科級領導干部原則上應有鄉鎮工作的經歷；在同等條件下，優先提拔優秀鄉鎮公務員到鄉鎮領導崗位，因為他們更熟悉鄉鎮工作特點，也比較珍惜晉升機會；根據實際需要，對多年在鄉鎮工作、成績突出、但過了提拔年限的普通公務員，在經濟待遇方面給予傾斜，使其享受主任科員或副主任科員待遇。通過以上措施，打破鄉鎮公務員在職務上走“獨木橋”的弊端，使大多數普通鄉鎮公務員感覺到工作上有干頭、政治上有盼頭，充分調動基層公務員的工作積極性和主動性。

（二）建立合理的考核測評制度?，F有的鄉鎮公務員考核通常沿用過去年度考核的方式進行，對公務員德、能、勤、績、學、廉六方面的考核僅有定性評價，沒有量化標準，致使評價標準不夠科學客觀，制度缺乏可操作性，剛性也不夠，在一定程度上導致了干多干少一個樣、干好干壞一個樣、干與不干一個樣的問題。此外，激勵競爭機制也不夠完善，能者上、平者讓、庸者下的激勵機制尚未完全建立，競爭不夠充分，阻礙和影響了年輕優秀人才的晉升和使用。特別是一些年齡偏大、升職無望的鄉鎮公務員，普遍抱有混日子思想，對工作敷衍塞責，得過且過。對這些公務員的管理，多數鄉鎮缺乏有效的辦法，存在著管理難的問題?！? 〕

因此，應將合理的考核測評制度作為選拔任用干部和決定干部升降去留的重要依據。要想使鄉鎮工作開展得有聲有色，充分調動鄉鎮公務員的工作積極性，就必須打破傳統單一的依據民主測評定等次的辦法，對鄉鎮公務員的德、能、勤、績、學、廉進行綜合考評。首先，根據崗位職責，以公務員的實績為核心，通過橫向比差距、縱向找問題，建立科學的考核評價指標。其次，擴大群眾公認評價參與面，充分發揮村干部和群眾代表的作用，將群眾公認評價作為鄉鎮干部考核的重要內容。第三，建立鄉鎮公務員考核專項檔案，將每次的考核結果、民意測評、組織考察和獎懲等情況納入考核專項管理，并將之作為鄉鎮公務員任免、獎懲的重要依據。

（三）完善監督管理機制。近年來，隨著農村經濟社會事業的快速發展，鄉鎮公務員在人、財、物等方面所擁有的權力也隨之擴展。由于受到市場經濟負面效應的影響，部分鄉鎮公務員的思想防線經受不住消極觀念的沖擊，導致了腐敗案件的發生。如湖南省炎陵縣的一名鎮黨委書記利用工程建設之機，在6年時間里受賄18次，收受人民幣11萬多元；〔3 〕重慶市云陽縣普安鄉的鄉鎮書記、鄉長、副書記、副鄉長、鄉財政辦主任等12人私分公款數十次，侵吞計生款、移民款、飲水工程款等上百萬元， 〔4 〕等等。鄉鎮公務員腐敗案件的影響非常惡劣，因為其主要針對的是農村的征地拆遷補償費、土地租賃款、國家退耕還林款、救災扶貧資金等，直接損害了尚不富裕的廣大農民的利益。究其原因，一是鄉鎮公務員隊伍存在消極和被動地對待監督的現象；二是鄉鎮領導班子內部監督薄弱；三是不少鄉鎮缺乏保障監督配套措施，導致了監督的缺位或“虛監”現象。鄉鎮政府作為我國最基層的一級政府，直接面對廣大農村和農民的生產、生活和經濟社會發展，鄉鎮公務員的一言一行事關黨和政府在廣大農民心目中的形象，尤其是一些腐敗案件的發生，會在農村中產生極為惡劣的社會影響。因此，必須加強對鄉鎮公務員的監督管理。

首先，要加強思想政治建設，增強監督意識。要通過會議、“中心組”學習、公務員培訓、專題講座等多種形式，增強監督主體和客體的監督意識，使監督者消除患得患失心理，敢于監督，善于監督。

其次，要切實加強鄉鎮領導班子的內部監督。要堅持民主集中制的組織原則，重大問題經班子成員集體研究討論決定，堅決杜絕那種以保護自身利益為目的行使特權的錯誤傾向。同時，要完善干部管理制度，當上級組織部門考核任用干部時，要平等地聽取每一個班子成員的意見，防止并克服班子成員升降流動中“一把手”一錘定音、說了算的現象。

再次，要完善保障監督的配套措施。要完善紀檢機關對鄉鎮公務員考廉監督制度，建立放棄監督的責任追究制，加強各監督部門間的配合，增強監督工作合力。同時，也要加強群眾對鄉鎮公務員的監督，可在政務網站上開辟鄉鎮公務員考核滿意度信息交流專欄，在鄉鎮、村兩級公開欄公布鄉鎮公務員考核結果、投訴電話和投訴信箱，暢通外部監督渠道，形成開放的鄉鎮公務員監督管理體系。

三、加大公開招聘力度，不斷拓寬鄉鎮公務員的“入口”渠道

當前鄉鎮公務員缺編現象普遍。以筆者所在的河南省為例，自2005年鄉鎮機構改革后，鄉鎮機構編制和實有人員一直保持只減不增。截至2008年6月，全省鄉鎮機關事業單位人員編制共136932名，實有人員128297人，缺編8635人?！? 〕這種情況在全國諸多鄉鎮具有一定的普遍性。由于鄉鎮公務員嚴重缺乏，致使鄉鎮領導在安排工作時常常感到力不從心，處于一種被動應付的局面。與此同時，人員混崗使用現象比較普遍，大部分鄉鎮都是一人多崗、人崗混雜、交叉兼職，公務員們普遍感到工作頭緒多、任務重、思想壓力大，常處于一種無所適從的境況。

當前鄉鎮公務員隊伍的缺編現象與“入口”受阻、“出口”不暢、流動困難有著直接的關聯。首先，由于上級部門對鄉鎮公務員錄用指標控制較緊，也沒有特殊的招錄政策，使一些空缺職位得不到及時補充。由于人手短缺，鄉鎮領導只好安排事業編制人員從事相關工作。事業編制人員中雖不乏優秀人才能夠勝任相關行政工作，但由于身份、待遇、晉升等問題的存在，對事業身份工作人員的積極性造成一定影響。其次，由于公務員懲戒、辭職辭退等制度未能得到很好的落實，在實際工作中，各鄉鎮在管理上不敢動真格，對一些無心進取、無所作為甚至是不稱職的公務員，只好睜一只眼閉一只眼，遷就保護多，起不到應有的教育和懲戒作用。最后，交流和流動渠道不暢。當前的編制管理制度在穩定鄉鎮公務員隊伍的同時，也限制了鄉鎮公務員的合理流動，除領導職位的公務員流動的機會比較多外，一般公務員是極少流動的，通常是由鄉鎮調入上級機關的逆向流動比較頻繁，而由上級機關流入鄉鎮或鄉鎮之間的平行流動極少。即使在鄉鎮內部，公務員交流輪崗的機會也很少，導致一些鄉鎮公務員在同一個鄉鎮或同一個崗位工作時間過長，容易產生麻痹心理，甚至滋生腐敗現象。

目前，鄉鎮公務員缺編及其引發的問題已嚴重影響到了鄉鎮工作的健康開展，許多鄉鎮領導雖深受困擾但又無能為力，可以說，加大公開招聘力度，不斷拓寬鄉鎮公務員“入口”渠道，是當前解決鄉鎮公務員缺編問題的當務之急。筆者認為，在具體實踐中，相關部門應在嚴格執行公務員法的前提下，結合鄉鎮實際情況，采用面向社會公開招聘的形式，盡可能吸收一些優秀的、專業對口的人才進入公務員隊伍，為各鄉鎮及時補充“新鮮血液”。一是堅持從大中專畢業生中通過考試選拔有志駐足鄉鎮、服務農村且專業對口的年輕公務員，為鄉鎮輸入“新鮮血液”。二是加大從優秀大學生“村官”、優秀村干部中選考公務員的力度。補充一批具有豐富農村工作經驗、了解基層情況的公務員，以改變現有鄉鎮公務員的單一結構，同時也有利于調動村干部的工作積極性，促進農村工作開展。三是結合鄉鎮實際需要，從社會上公開考錄公務員，考錄對象也可以包括企業、事業單位職工，使鄉鎮公務員隊伍得到合理有效配置，增強鄉鎮公務員隊伍的活力。四是上級組織部門應積極探索事業單位編制人員和公務員之間的流轉機制，進一步激發事業編制人員的工作熱情與活力，解決好鄉鎮公務員“青黃不接”的問題，進一步優化鄉鎮公務員隊伍的年齡、文化等結構。

參考文獻：

〔1〕肖賢山，余強.新農村建設下的鄉鎮公務員培訓〔J〕.中國人才，2007，（9）.

〔2〕劉任平，吳曉俊.提高鄉鎮公務員應對農村群體突發事件的能力〔J〕.中共山西省委黨校學報，2010，（3）.

〔3〕顏珂，崔燁.警惕鄉鎮干部工程腐敗 基層單位監督機制軟弱〔N〕.人民日報，2011-04-12.

〔4〕郭立場.貪官“劫貧”暴露制度漏洞〔N〕.中華工商時報，2011-04-12.

〔5〕李紅.全省1908個鄉鎮缺編8635人我省將通過選調生下基層、大學生村官和招錄公務員解決鄉鎮缺編〔N〕.大河報，2008-06-16.

責任編輯周榮