社會組織在社會管理中的主體性問題

〔摘要〕由于社會組織具有緊密聯系公眾、維護公眾利益、自我管理、自我服務、整合民間力量、提高管理效率的優勢和功能，因此其在我國社會管理中應該發揮主體性作用。然而，發展規模滯后、缺乏獨立性、行政色彩濃厚、客體化傾向嚴重等，制約了我國社會組織主體性的發揮。著力打造我國社會組織在社會管理中的主體性，需要轉變社會組織管理體制，加大政府的支持和監管力度，轉變政府與社會組織的關系，完善社會組織的管理法制。

〔關鍵詞〕社會組織，社會管理，主體性

〔中圖分類號〕C916〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）04-0099-03

加強社會管理是構建社會主義和諧社會的必然要求。一般認為，社會管理指的是“政府和社會組織部門為促進社會系統的和諧運行與良性發展，對社會生活、社會結構、社會制度、社會事業和社會觀念等各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程”。〔1 〕 （P6 ）政府和社會組織是社會管理的兩大核心主體，政府在社會管理中占主導地位，而社會組織在社會管理中則是政府必不可少的協同主體。隨著改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國正面臨著一場深刻的社會變革。在這場社會變革中，利益關系的多元化、社會問題的復雜化、社會矛盾的尖銳化對我國的社會管理提出了更高的要求，復雜化的社會管理已遠非政府一元主體能夠實現。因此，社會管理主體多元化是社會管理發展的必然方向，而加快培育和發展社會組織，構建社會組織在社會管理中的主體地位，則是其中至關重要的方面。

一、社會組織在社會管理中應發揮主體性作用

一般而言，社會組織有廣義和狹義之分。廣義的社會組織指一個社會中的所有組織，包括經濟組織（企業）、政治組織（政府）和其他組織；狹義的社會組織，指政府和企業之外的不以營利為目的的民間組織，主要包括社會團體、民辦非企業組織和基金會。〔2 〕 （P60-61 ）本文主要研究后者。由于狹義的社會組織具有公益性、民間性、互助性、自治性、組織性等特征，因此其能夠在我國的社會管理中發揮主體性作用，與政府形成有效的優勢互補。

首先，社會組織具有與公眾聯系緊密，發動公眾參與，反映公眾訴求，代表和維護公眾利益，推動社會互助的優勢。高效的社會管理需要有公眾的廣泛參與，需要管理者有效地回應社會需求和公眾訴求。然而，當前我國政府幾乎是社會各個領域唯一的社會管理主體，其管理重心由于受傳統的“重經濟、輕社會”發展思路的影響，長期傾向于“經濟增長”而忽略了社會建設和社會發展，加之政府的剛性管理手段難以適應利益關系多樣化對公共服務的需求，也難以快速有效地回應公眾訴求，因此，單一的政府難以實現高效的社會管理。而社會組織的天然優勢就在于與社會公眾聯系緊密，能夠有效地擴大社會群體尤其是弱勢群體的支持網絡，代表和回應公眾訴求，實現社會互助。因此，在利益關系日益多樣化、社會矛盾不斷增多的形勢下，社會組織應成為除政府之外的另一大社會管理主體，達到維護群眾利益、緩解社會矛盾、促進社會公正的目的。

其次，社會組織在社會公共服務領域具有自我管理、自我服務職能。社會管理的最高境界就是實現社會的和諧和穩定，而公民社會的自我管理、自我服務是維持社會秩序和穩定的根本條件。在傳統的社會管理體制下，政府號稱“全能政府”，由此帶來的問題是政府不堪重負，難以實現良好的社會管理，社會秩序和社會穩定也難以維持。然而，社會組織可以在法律框架內獨立于政府的直接管制而發揮作用，不僅能實現社會的自我管理，同時還能實現社會的自我服務。社會組織的自我管理與自我服務使其能夠承擔大量的社會公共服務職能。在香港，社會組織承擔了85%～90%社會福利和社會事業的服務供給，而政府供給的服務量僅約占10%～15%。〔3 〕 （P42 ）同樣，很多西方發達國家都是通過社會組織向社會提供公共服務的。由此可見，社會組織可以在公共服務領域發揮強大功能，再加上社會組織的民間性和非營利性特征，更能夠有效地彌補政府管理的行政性色彩和市場以謀求利益最大化為目的的缺陷。因此，我國政府應當轉變傳統意義上的政府職能，將更多的公共服務職能以多種形式下放給社會組織，充分發揮社會組織在公共服務領域自我管理、自我服務的強大功能，促進“全能政府”向“有限政府”的轉變，將社會組織發展成為社會管理中的重要主體。

再次，社會組織能夠有效地整合民間力量，降低管理成本，提高管理效率。社會管理的過程事實上也是公共服務和資源在社會各領域有效配置的過程。在過去只有政府單一管理主體的社會管理中，政府的管理負擔十分沉重，必須通過擴大機構規模以應對不斷增長的公共服務需求，由此也帶來了一些負面效應，如政府管理失靈、政府機構過度膨脹、行政資源浪費、管理效率低下、公共資源被擠占挪用等。而社會組織的良性發展有助于降低社會的“原子化”和“碎片化”，將民間分散的社會力量整合起來，通過整合的社會力量，社會組織能夠承擔很多政府管不好也管不了的社會職能，有效地降低政府管理成本，彌補政府管理失靈，促進社會公共服務和資源的有效配置。

二、社會組織在社會管理中的主體性缺失

盡管社會組織在我國社會管理中應發揮主體性作用，然而，其在我國的發展還處于初級階段，在社會管理中的主體性嚴重缺失。

首先，社會組織發展規模滯后。社會組織作為實現社會管理的重要載體，一定規模的社會組織是實施社會管理的基本條件。如果社會組織發育不足，那么社會組織作為社會管理的主體性也就無從談起。近幾十年來，我國的社會組織有了迅速發展，規模呈上升態勢，但還不能滿足不斷增長的社會服務需求。據統計，截至2009年末，我國各類社會組織的數量共為431069個，其中社會團體238747個，民辦非企業單位190479個，基金會1843個。〔4 〕 （P905 ）與當年年末總人口數（133474萬人）比較，我國每萬人擁有的社會組織數量約為3個，遠遠不及德國的120個，法國的110個，日本的97個，美國的52個，新加坡的18個和印度的10.2個。〔5 〕 （P100 ）可見，我國每萬人擁有社會組織的數量相當低，發展規模嚴重滯后。

其次，社會組織缺乏獨立性，行政色彩濃厚。一般而言，社會組織是政府和企業之外的不以營利為目的的民間組織，獨立性是社會組織能夠在社會管理中以不同于政府的角色發揮重大作用的前提。然而，在我國社會組織嚴重缺乏獨立性，加之對政府的依賴，又表現出濃厚的行政色彩。一方面，在管理體制上，我國社會組織實施的是不同于世界大多數國家一元登記管理模式的雙重管理體制，即我國社會組織的成立和運行需要獲得業務主管單位和登記管理機關的雙重審查和管理。這樣的雙重管理體制將社會組織置于嚴格的控制和約束之下，嚴重影響了社會組織的發展。另一方面，從人員配置來看，絕大多數有重要影響的社會組織都由政府創立，而其主要領導人或負責人并非由組織成員直接選舉產生，而是由政府直接任命。另外，從經費來源來看，社會組織的經費主要源于三個方面：一是財政撥款；二是經營性服務收費；三是社會捐贈。在財政資助方面，部分社會組織主要依賴政府的財政資助，但由于資助范圍的不平衡性，并非所有社會組織都可以得到政府財政的大力支持，事實上，我國財政對社會組織的資助水平并不高。2008年我國全國性社會團體所獲得的政府資助收入僅占總收入的13%左右，遠低于世界39國的政府資助占社會組織收入36%的平均水平。〔6 〕 （P203 ）而從經營創收能力來看，我國社會組織創收能力普遍偏低，經營性服務收入很少；在慈善事業并不發達的情況下，社會組織可獲得的社會捐贈也少之又少。經費短缺已成為影響我國社會組織獨立發展的重要因素。

第三，社會組織在社會管理中的客體化傾向嚴重。可以說，社會組織在社會管理中具有二重性，即它既是社會管理的客體，同時也是社會管理的主體。從宏觀層面來說，政府負有對公民社會領域社會組織、社會事務等方面的管理職責，在這個層面上，社會組織是社會管理的客體；從中觀或微觀層面來看，社會組織是公民社會的自我組織和自我管理的機構，是廣泛維護社會穩定和社會秩序的有效調節器，因此，社會組織也是社會管理不可或缺的主體。然而，在我國特殊的語境中，社會組織在社會管理中更多地承擔著客體或對象的角色，政府與社會組織的關系基本上就是管理與被管理、控制與被控制、約束與被約束的關系，其主體性地位幾乎被湮滅。

三、著力打造社會組織在社會管理中的主體性

為了滿足人們日益增長的公共服務需求、適應新的發展形勢，針對我國社會管理中社會組織主體性缺失的現狀，必須著力打造社會組織在社會管理中的主體性，促進其主體性功能的發揮。

其一，轉變社會組織管理體制，由雙重管理變為一元登記管理模式。目前，制約社會組織發展的最基本障礙是雙重管理體制，因此，改革雙重管理體制成為改革呼聲最高的方面。〔7 〕 （P230 ）雙重管理體制意味著社會組織的活動空間狹小，受到的行政干預比較嚴重，喪失了自主性和獨立性。而目前世界上絕大多數國家采取的一元登記管理模式，可以放寬社會組織的準入條件，降低對社會組織的行政約束和控制，激發社會組織的活力，使社會組織在社會公共事務和社會福利等領域的強大作用得以發揮。因此，要發揮社會組織的主體性作用，可借鑒國際經驗，從根源上轉變傳統的雙重管理模式為一元登記管理模式，為社會組織的發展提供一個寬松有利的社會環境。

其二，加大政府的支持和監管力度，鼓勵和管理相結合。國際經驗表明，社會組織的成長壯大有賴于政府的支持。在我國，社會組織的發展也日益受到政府的重視，十七大報告中明確提出要完善社會管理體制，重視社會組織的建設和管理。政府的支持一是在財政上給予充分資助。我國政府對社會組織的資助比例遠遠低于世界平均水平，應加大資助力度，同時積極尋求行之有效的多元資助模式，如政府委托經營、政府購買服務、政府補貼服務等。二是在社會組織能力建設方面給予支持。當前我國社會組織發展滯后的另一個重要原因是人員素質較低、獲取資源的能力不足等。對此，政府需要在人員素質技能培訓、拓寬網絡資源渠道等方面給予必要的支持和援助。此外，政府對社會組織必要的監督和管理也是不可或缺的。然而，需要注意的是，政府對社會組織的監督和管理，已經不再是傳統意義上的在準入制度上過分的約束和控制，而是以相應的政策法規在行為規范上對社會組織給予指導，促進社會組織的自我管理和自我規范，防止社會組織的違規操作。

其三，轉變政府與社會組織的關系，由管理與被管理、控制與被控制變為平等的協作關系。由于社會組織是政府和企業之外的自我管理、自我服務、自主治理的民間組織，獨立性、自主性是其基本特性，因此，社會組織并非隸屬于政府的下屬單位，而是與政府平等的、獨立的自治組織。重新確立社會組織在我國社會管理中的主體地位，必須轉變政府與社會組織的管理與被管理、控制與被控制的關系，改變社會組織完全客體化的管理格局，消除社會組織的行政化色彩，允許社會組織進入那些不需要政府部門直接參與的公共服務領域。而政府從這些領域讓渡出來，一方面能夠使政府從繁重的公共事務當中解脫出來，另一方面也為社會組織掌握部分公共資源、參與公共事務提供了空間。資源的掌握和控制有助于重新確立社會組織在社會管理中的主體性地位，與政府確立平等的協作關系。

最后，完善社會組織的管理法制，提供健全的法制環境。社會組織的管理法制不健全也是制約社會組織在社會管理中主體地位確立、限制其發展空間的重要原因。加快制定和完善社會組織管理的基本法，從社會組織的登記成立到法律定位、從外部的監督管理到內部的治理約束、從職能范圍到活動原則、從服務活動到規范標準等方面做出明確的規定，為社會組織的規范發展提供法律依據，進而保證社會組織得以健康、有序地發展。

參考文獻：

〔1〕鄧偉志.創新社會管理體制〔M〕.上海：上海社會科學院出版社，2008.

〔2〕周春霞.淺析社會組織與政府關系發展的新特點〔J〕.社會主義研究，2010，（6）.

〔3〕汪永成，胡光校.香港特區政府與第三部門在公共服務提供領域的關系分析 〔J〕.云南行政學院學報，2008，（2）.

〔4〕中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒2010〔M〕.北京：中國統計出版社，2010.

〔5〕阮萌.公共物品非營利組織供給研究〔J〕.開放導報，2009，（1）.

〔6〕王浦劬，〔美〕薩拉蒙，等.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析〔M〕.北京：北京大學出版社，2010.

〔7〕何增科.中國社會管理體制改革路線圖〔M〕.北京：國家行政學院出版社，2009.

責任編輯于曉媛