“社會評價”在我國的發展研究

〔摘要〕“社會評價”自上世紀80年代初期進入我國后，在學術理論、評價方法以及評價能力建設方面取得積極成果，但也存在深層次的理論研究較缺乏、受重視程度不夠、機構薄弱和人才短缺的問題。這些問題的成因，在于認識程度不足、法制建設滯后、缺乏相應的監督管理機構等。完善社會評價必須有制度作保證，而要使社會評價制度得到有效的貫徹與實施，其載體必須是法律法規，同時要做好普及社會評價知識，加強機構建設，建立信息公開機制等基礎性工作。

〔關鍵詞〕“社會評價”，社會風險，評價制度

〔中圖分類號〕F120.4〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）04-0095-04

“社會評價”也稱為社會影響評價、社會分析，上世紀60年代末期誕生于美國，作為一種項目綜合管理評價方法被許多市場經濟國家和國際組織采用，并廣泛推廣應用于政策、規劃、計劃等領域。社會評價作為以人為本，以可持續發展為目標，可促進社會和諧穩定的一種預警、監測、評估工具、方法與手段，其在國際上的發展重點已轉向戰略評價環節，強調從決策鏈的源頭預防和解決社會問題。我國正處于改革開放以來的重要轉型階段，經濟高速發展，城鎮化、工業化大步推進，但“狂飆突進”式的跨越式發展所引發的環境問題、社會問題已日漸凸顯。借鑒國外成功經驗，從我國社會現實需要出發，在多個領域廣泛地開展社會評價，是一項利國利民的重要選擇。

一、在我國多領域廣泛開展社會評價的重大意義

在我國當前經濟社會高速發展階段，建設、改革成為社會的主旋律。舊規劃、舊制度、舊規章不斷地被打破，新規劃、新項目、新政策層出不窮，而每個項目、規劃、政策的建設、制定或改革無不涉及到不同利益關系的調整，由此極易引發各類矛盾與沖突，使社會面臨諸多大大小小的風險。在此形勢下，在多領域廣泛開展社會評價具有重大意義。

（一）開展社會評價是適應投資體制改革的需要。隨著政府職能轉變，其對投資和建設的關注重心開始逐步集中于公共投資以及涉及重大經濟、社會、生態影響的私人投資項目。政府需要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化布局與結構、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。由于這些規劃和建設項目涉及對地方自然、生態、歷史、文化、社會風俗等具有“公共產權”性質資源的重新調整和分配，往往對當地社區甚至更廣泛區域的社會形成重大影響。通過預測、評價項目與當地社會人文環境之間的相互影響和適應程度，將社會可持續發展目標和對社會因素的關注納入決策過程，指導提出更加科學合理及社會可接受的建議，將有助于提高決策質量，盡早預防、避免或緩解消極的社會影響或社會問題，并為項目地區的人口提供更為廣闊的發展機遇。

（二）開展社會評價是保障建設項目達到預期目標，主要是預期收益率的現實需要。每個建設項目不僅有經濟效益，也有社會影響，而且其社會影響大多是潛在的，往往既有正面的，也有負面的。如果單方面考慮項目的經濟利益，不對其社會影響尤其是負面影響進行評估，并采取減除負面影響的措施，項目往往難以達到預期收益。世界銀行曾選擇五十多項重大投資項目作了一次專門研究，比較這些項目在可行性研究階段預期的經濟收益率和運行5年后的實際經濟收益率。研究結果表明，在進行過社會影響評價的項目中，基本接近或超過預期經濟收益率的比例大約是85%，而未做社會影響評價的項目，這一比例要低得多。這類不僅達不到預期目標而且浪費了投資的現象在很多重大投資項目中普遍存在。因此，無論是貫徹落實以人為本的科學發展觀還是就項目的現實需要而言，都要求我們不能局限于僅對投資項目的經濟效益進行評價，而是必須聯系社會影響，對項目的可行性做出全面的論證和判斷，必須更加重視和維護公眾利益，協調經濟社會發展。如果項目潛在的負面影響不能得到事先評估和消除，那么不僅可能損害相關群體的利益，而且還會使該項目無法發揮預期的功能，更有甚者還會給地方經濟社會發展帶來較大的負面影響。“江蘇常州鐵本事件”、“湖南嘉禾商貿城事件”、“廣州廣地花園事件”等一系列震驚全國的建設項目領域惡性事件的相繼發生充分說明，即使是經濟效益特別看好的項目，如果不重視項目社會效益的評估，不關心項目的社會影響及對弱勢群體的保護，不僅會陷項目于滅頂之災，也將給當地社會經濟發展帶來致命的創傷。

（三）開展社會評價是與國際接軌的需要。世界銀行和亞洲開發銀行等國際金融組織的貸款項目一般都要求進行社會評價，市場經濟國家對公共投資項目的核準也非常強調社會評價。因此，開展社會評價是在項目評價的方法體系方面與國際接軌的客觀需要。

（四）開展社會評價是從根本上防范社會風險的需要。建設項目只處于整個決策鏈的末端，所以建設項目社會評價也只能補救小范圍的社會問題，無法從源頭上杜絕社會風險，也不能指導政策或規劃的發展方向，更不能解決開發建設活動中產生的宏觀影響、間接影響、二次影響、累積影響。從目前社會現實看，由于政策法規不當、規劃計劃不切實際、改革方案損害勞動群眾利益從而引起的社會矛盾較為突出，發生的社會問題也較多。例如，諸多由于房屋拆遷引發的惡性事件皆源于《城市房屋拆遷改造條例》；通鋼改制悲劇即起源于改制方案未征得廣大職工認可就強行實施，損害了相當一部分職工的利益。并且由于法規政策、規劃計劃、改革改制方案等一旦實施將具有一定的法律效力，因此在出臺前更應該進行社會評價。事實證明，在決策鏈的各個環節，尤其是開端即開展社會評價，可將不同范圍、不同層次、不同領域的社會風險化解或降至最低，促進社會和諧、持續、穩定發展。

二、社會評價在我國的發展現狀、問題及成因

上世紀80年代初期，隨著我國經濟與社會協調發展觀和可持續發展戰略的確立，投資項目管理體制、決策機制及項目評價辦法相應地發生轉變，在項目的選擇及戰略取向方面，從過去單純追求財務及經濟目標，轉變為經濟、社會、環境全面發展，走可持續發展道路。相應的項目評價辦法也越來越關注各種社會因素。投資項目社會評價辦法引入我國后，在國家投資建設管理部門的組織領導下，在一些國外機構、國際組織的資助下，我國在學術理論、評價方法以及評價能力建設方面取得了積極成果。2002年，原國家計委辦公廳發布了由中國國際工程咨詢公司組織編寫的《投資項目可行性研究指南》。指南強調了社會評價在可行性研究中的重要作用，指出重大項目應進行社會評價。并結合我國投資項目的具體特點，提出了我國開展社會評價的內容及方法。這是我國首次提出將社會評價作為可行性研究的組成部分，是我國社會評價發展的一個里程碑。隨著社會評價理論與方法的研究和隊伍的培養，社會評價實踐活動也不斷展開，如三峽工程和南水北調工程都進行了社會評價，并取得了顯著的成果。特別是進行過社會評價的世行、亞行貸款項目，其在經濟收益率、項目區民眾的支持率和滿意度、項目目標的可持續性等方面都較沒有進行過社會評價的項目的同類指標高。與此同時，這些社會評價工作的開展，對完善國內投資項目社會評價的理論和方法也起到重要的推動作用。

盡管我國在投資項目社會評價的理論方法研究、能力建設及實際應用等方面取得了重要進展，但無論與國外社會評價發展水平相比，還是與國內投資項目的經濟評價和環境影響評價發展水平相比，我國的社會評價理論方法與實踐狀況都處于較為落后的水平。首先，我國開展社會評價的系統研究已經歷了二十余年，關于社會評價的基本框架、主要內容、基本方法、指標體系的設置等方面的研究雖然已經取得了一些成果，但深層次的理論研究卻較為缺乏。對于社會評價指標體系的設置大都基于可持續發展理論構建，體現以人為本和社會公平觀點的指標比較少。對于評價中的定性指標、模糊指標的量化以及權重的確定等研究比較少。目前已有的各種方法，在實際運用中很難擺脫評價過程中的隨意性和評價專家主觀上的不確定性和認識上的模糊性。其次，社會評價在我國所受重視程度也遠遠不夠。除少數世界銀行、亞洲開發銀行貸款項目外，目前，社會評價在我國的應用還局限于重大投資項目前期準備階段的可行性研究中。由于《投資項目可行性研究指南》是“建議”重大項目開展社會評價，因此實際上多數重大投資項目并未開展社會評價，或者有的即使進行了社會評價，也是一味地夸大項目的社會效益，為的是給項目的審批加“砝碼”。再次，我國從事社會評價的機構薄弱，人才短缺。我國目前雖然已經聚集了部分具有豐富理論和實踐經驗的社會評價專門人才，但與社會需求相比，仍然存在較大差距。僅從投資項目領域看，參與項目前期準備、規劃設計、審批管理的機構，普遍缺乏社會評價的專門人才，沒有專業人員負責社會評價工作。

我國社會評價之所以發展較慢，層次較低，主要有以下原因：

一是對社會評價的重要性認識不足。經濟社會協調發展戰略的確立，使我國的社會建設得到了極大重視，但是社會管理方法卻較為滯后。尤其是對于社會風險的化解與防范意識及管理手段落后，往往只重視社會問題發生后的危機處理，孰不知，一旦社會風險轉化為社會危機、社會問題、群體性事件后，不僅各相關群體的利益已經受到了損失，而且政府往往要花費巨大的處理成本。目前我國對社會評價的理解，僅限于投資項目領域的社會評價，甚至把投資項目的社會評價片面理解為社會效益評價，沒有認識到社會評價的普適性及其重要功能，即社會評價可應用于多個領域，發揮“防范風險、化解矛盾、提高效益、促進社會和諧穩定”等功能。

二是法制建設滯后。對于投資項目的環境問題，有《中華人民共和國環境影響評價法》，但對于項目投資有關的社會問題，卻沒有單獨的法律法規進行約束。而原國家計委審定下發的《投資項目可行性研究指南》由于不具有強制性，因此其實際指導效果極為有限。因為社會評價的關注點是項目的社會影響，尤其是負面影響；關注對象是相關利益群體，尤其是利益受損群體和社會弱勢群體。對于項目業主來說，總認為這是地方政府的責任，與企業沒有關系。而對于地方政府來說，目前由于政府官員的業績考核機制不健全，以及他們面臨的經濟壓力和創收的驅動，也往往對自己轄區內的投資項目單一考核，只要能帶來經濟效益就“大開綠燈”。因此，沒有專項法律法規進行約束，社會評價不僅得不到重視，甚至會受到阻撓。

三是缺乏相應的監督管理機構。目前，我國投資項目社會評價的組織機構體系還沒有形成。中央政府投資管理部門及行業管理部門沒有相應的機構來制定投資項目社會影響評價的政策、標準和規范，并進行資質審查和行業管理；地方各級政府也沒有類似的管理機構。這在客觀上導致了社會評價工作缺乏組織、審核、監督、檢查、推動等，以至于難以落在實處。在這種情況下，不可能使人們對社會評價的重要性予以足夠重視。

三、完善我國社會評價的途徑

實踐證明，完善社會評價必須有制度作保證，而要使社會評價制度得到有效的貫徹與實施，其載體必須是法律法規。但是，一般性的建議、指南等規定不具有強制性要求，既不會受到重視，更不會被主動實行，即使是國家層面、重要政府部門的規定也是如此。因此，完善我國的社會評價，必須首先出臺法律法規，應像出臺環境影響評價法一樣，早日出臺社會評價法。

雖然社會評價在我國還是一項新生事物，其理論基礎與實踐經驗都較弱，但是這并不能作為阻擋社會評價法出臺的借口。因為無論世界上哪個國家、哪個國際組織，其建立社會評價制度、出臺法規政策時都沒有雄厚的理論基礎，更沒有實踐經驗。美國1969年就頒布了國家環境政策法令（NEPA），該法令規定：美國聯邦政府投資或實施的所有政策、項目或規劃方案必須事先進行環境影響評價，還要考慮項目的社會影響。社會影響評價在美國一誕生就采取了立法的形式。美國社會評價制度和我國環境影響評價制度的建立過程告訴我們，社會評價制度的建立可以而且應該立足在法律法規的基礎上。

社會評價制度的建立迫在眉睫，但是由于其基本內容涉及到諸多方面，多項環節，因此要使其順利建立并真正得到貫徹實行，發揮應有功能，還必須做好以下各項基礎性工作。

（一）普及社會評價知識，提高社會各界的認識與理解。政府投資建設管理部門、理論學術界要通過各種媒體大力宣傳社會評價的目的、意義、功能、適用領域、基本方法等，廣泛普及社會評價知識，使得社會各界全面、客觀的認識、了解社會評價，為社會評價制度的掃清認識障礙，為社會評價法的出臺鋪平道路。并喚起公眾的積極參與意識，保障社會評價達到預期目的，產生良好社會效果。

（二）加強機構建設，建立社會評價組織與隊伍。在廣泛的領域開展社會評價需要有大量的專業機構和專業人員隊伍。由于社會評價工作在我國長期未受到重視，因此相關組織機構的建設幾乎要從零起步，需要做的工作很多。包括專業人才的培訓和考核、專業評估機構如社會評價事務所的建立，社會評價行業協會的成立等。需要明確的是，社會評價機構屬于服務部門，它既與受評的對象的實施部門無任何利益關系，也與審批部門、監管部門無任何隸屬關系、利益關系，處于完全的超然狀態。根據社會評價的特點，可以由高校、社會科學院等單位內從事社會學、人類學專業的專家來進行社會評價，但是必須為接受過專門培訓的或已經進行過社會評價實踐的專業人員，并須取得相應資質或在管理部門備案。此外，建立社會評價專業人員隊伍，首先應加強社會評價師資隊伍和人才培訓基地、培訓教材和培訓網絡建設，通過舉辦各種層次的研討會、培訓班等活動，為社會大量培養社會評價專業人才。

（三）建立信息公開機制，使公眾做好充分的參與準備。信息公開包括兩方面的內容，一方面是社會評價對象的信息資料，另一方面是承擔社會評價的機構的信息資料。信息公開機制建設是指這兩方面的信息資料必須在一定時間、范圍通過適當的媒介向相關公眾披露，以便于公眾的參與及監督。只有建立開放的信息平臺，才能充分保障公眾的知情權和參與權，使他們充分做好積極參與社會評價的思想與行動準備。

建立我國社會評價制度是一項系統工程，需要政府有關部門尤其是國家投資建設管理部門、社會事業管理機構和高等院校、社會科學研究部門中具有社會評價相關知識與實踐經驗的專家、學者，以及法律工作者等，從不同角度、不同方面開展工作，形成社會評價制度建設的合力，助推該項制度的早日建成并實施。使社會評價盡快顯現其強大的功能與作用，促進社會的和諧與穩定，促進經濟社會可持續發展。

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責任編輯于曉媛