行政權監督面臨的問題及其解決思路

〔摘要〕我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾凸顯，其中，因行政權異化所引發的社會矛盾尤為突出，如不認真研究解決，必將制約我國經濟社會的健康和可持續發展。目前我國行政權監督面臨的問題是：崇尚法律的社會氛圍尚未形成，行政權監督的法律規范尚不完善，行政權監督的機制體制尚存在諸多弊端。解決行政權監督面臨的問題應強化行政權必受監督的理念，建立健全監督行政權的法律規范，完善行政權監督的機制體制。

〔關鍵詞〕行政權監督，職權法定化，社會矛盾，法律規范

〔中圖分類號〕D922.11〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）04-0132-04

行政權是國家行政機關（即行政主體）依法享有執行國家法律、管理公共事務的權力。行政權作為三權之一，滲透于國家政治、經濟和社會生活的各個領域，是唯一能使國家權力在宏觀和微觀層面真正運轉的權力；而且因天然的易腐性、擴張性和侵害性的特質，行政權異化成為不爭的事實。 縱觀當今世界各國，因社會制度、歷史文化傳統不同，對行政權控制的模式亦不盡相同。一般地說，資本主義國家多選擇分權制衡的模式，其最大特點是用權力制約權力的互動機制來實現控權；社會主義國家多選擇權力監督的模式，與前者相比更突出監督主體對監督對象的單項監督。實踐證明，在行政權日益呈現膨脹化和技術化的當下，無論選擇哪種模式，對行政權控制都是十分困難且必須下大力氣解決的問題。為此，本文擬就我國行政權監督面臨的問題及其解決思路作一探討。

一、行政權監督面臨的問題

目前，我國已步入改革的深水區，紛亂復雜的各種社會矛盾不斷凸顯，諸如“三農”問題、社會不公問題、權力腐敗問題、環境問題等等。其中，因行政權異化而引發的社會矛盾尤為突出。對此，如不認真研究解決，必將制約我國經濟社會的可持續發展。具體來說，目前我國對行政權監督的難點突出表現在以下兩大方面：

（一）崇尚法律的社會氛圍尚未形成。我國是一個封建思想、文化、觀念積淀很深的國家，直至今天，人治觀念、特權觀念、權力本位觀念、權大于法觀念在人們的頭腦中仍然根深蒂固。如有人認為權力是法律的本源，而法律則是當權者手中的工具，權力與法律相比，人們更看重當權者手中的權力及其影響力。這種比較普遍的社會意識，反映在社會生活中，就是人們對權力的期望值較高，而對法律的期望值較低，即認為有權的人無所不能。因此，但凡遇到棘手的事，人們往往首先想到的是領導怎么說、紅頭文件怎么說，而不是法律怎么說；其行為邏輯往往是先找“關系”，而不是找“法律”，即都希望通過“關系”找到有權的人“說說情”，希望通過有權人的影響力促成自己想辦的事或者阻止不利于自己的事。更有甚者，即使明知其行為觸犯了法律，還是希望通過“關系”使執法者“網開一面”。這種崇尚權力、淡漠法律的社會意識，有利于張揚權力而不利于制約權力的社會心理形成。

（二）行政權監督的法律規范尚不完善。這表現為：

1.職權法定過于原則化。所謂職權法定，是指行政機關及其職責權限必須由法律法規作出明確規定。其基本要義是：第一，行政機關必須依法組建。這里，依法組建所依據的法是指行政機關組織法。我國現有的行政機關組織法的法源主要有《中華人民共和國國務院組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《國務院行政機構設置及編制管理條例》、《地方各級人民政府機構設置及編制管理條例》。這些法律對職權的規定過于原則、過于概括、過于抽象，諸如在立法技術上多采取“等組成”、“必要時”、“若干人”、“有關規定”等概括式用語。比如：《地方各級人民政府機構設置及編制管理條例》第20條規定：“地方各級人民政府行政機構的領導職數，按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的有關規定確定。”這里的“有關規定”，一是指第56條的規定，即“省、自治區、直轄市、自治州、設區市的人民政府分別由省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成。縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府分別由縣長、副縣長，市長、副市長，區長、副區長和局長、科長等組成。”二是指第65條的規定，即“各廳、局、委員會、科分別設廳長、局長、主任、科長，在必要的時候可以設副職。辦公廳、辦公室設主任，在必要的時候可以設副主任。省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民政府設秘書長一人，副秘書長若干人。”上述規定客觀地說，實難起到對行政機關依法設編、管編、控編的作用。而行政機關必須依法組建的精義就在于依法控權，依法控權必先依法控人，依法控人又必先依法控編。此外，行政機關的職權必須依法取得。所謂依法取得，是說法律是行政權獲得的唯一來源，非經法律授權，任何人、任何組織不可能也不具有行政權，即法無明文規定行政機關不得為。但問題是我國現行法律賦予行政機關的自由裁量權太大，而自由裁量權的最大特點是，它源于法律的授權，但用法律又很難得到有效控制，或者說法律在自由裁量權面前顯得蒼白無力。例如，近年來的官場送禮之風之所以有增無減，一個重要的原因在于各級政府及其職能部門手中擁有很大的自由裁量權，而這種權力又實難得到法律的有效控制。

2.行政職權行使方式的法律化程度不高。行政機關行使行政職權的方式有兩大類：一是作出抽象行政行為，二是作出具體行政行為。所謂抽象行政行為，是指我國各級行政機關制定的，在本轄區內具有普遍約束力的行為，它包括行政法規、行政規章和其他規范性文件；所謂具體行政行為，是指行政機關在行政管理活動中作出的、能直接影響相對人權利義務的行為，它包括行政獎勵、行政許可、行政征收、行政監督檢查、行政處罰、行政強制等等。目前，這兩類行政職權行使的方式都欠缺規范化、法律化。就第一類方式而言，行政法規和行政規章的制定權限和程序雖然《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》、《法規規章備案條例》等有關法律法規作了較為明確具體的規定，但除此之外，各級行政機關的其他規范性文件的制定權限和程序則尚無法律的明確規定。就第二類方式而言，目前，除行政處罰行為和行政許可行為的作出程序有行政處罰法和行政許可法的明確規定外，其他具體行政行為均未實現法律化。

（三）行政權監督的體制機制尚存在諸多弊端。這主要表現在：

1.行政權與監督權尚未實現合理劃分。在我國，監督行政權的主體具有廣泛性，諸如執政黨機關、權力機關、司法機關、行政機關、參政黨機關、社會團體、人民群眾等等。但是，不論何種監督主體其本身都必須具有一定的獨立性，即監督活動能在一定程度上獨立進行。監督主體一旦失去了獨立性，就會蛻變為行政權的附庸，失去應有的效力。這種獨立性包括組織機構依法設置的獨立性、工作人員依法任命的獨立性、經費來源與支配的獨立性和控制活動依法進行的獨立性。但目前我國行政監督（審計、監察、信訪、行政復議）雖然在專業性、技術性上很有優勢，但由于監督權的體內循環（用自己的刀削自己的把），其監督效果甚為堪憂。

2.監督權小于被監督權。由于現代社會結構復雜，聯系廣泛，信息萬變，更需要靈活、高效的行政權，這是世界各國行政權呈膨脹化趨勢的客觀前提。“我國傳統上是一個行政過分主導的國家，在當下現代化進程中，采取的又是‘追趕型’的發展模式”， 〔1 〕“這種特殊的國情決定了一個穩定而強有力的政府是必要的。行政權在中國社會生活中的強勢主導作用，一方面有力地推動了我國現代化建設的快速發展，另一方面也成為阻礙行政權監督的因素”， 〔2 〕 （P337 ）更是在制度設計上監督權與行政權配置的天平嚴重失衡的歷史緣由和現實催化劑。形象地說，我國監督權與行政權的關系，就是“耗子”和“貓”的關系。諸如審計監督受制于同級政府的行政首長，紀檢監察監督、行政訴訟監督受制于同級黨委和政府。試想，在這種情形下，不管監督主體怎么盡職盡責，只要想有所作為，就會遭致被“貓”拿下的后果。

3.監督主體亦應受監督的機制缺失。監督權亦是權，是權就有被腐敗的可能性。我國反貪的實踐證明，有些貪官的保護傘，或者說利益共同體就是所謂的監督主體（如各級反貪局）。這從反面告訴我們，監督權失控與行政權失控一樣可怕，監督主體亦有被監督的必要，但我國目前這方面的機制有一定缺失。

二、解決行政權監督問題的基本思路

（一）強化行政權必受監督的理念。如前所述，我國是一個封建社會長達兩千多年的國度，崇尚權力、淡漠法律是當下國民較普遍的心態。為此，要引導廣大國民由認同權大于法轉變為認同法大于權、由崇尚權力轉變為崇尚法律，確立起行政權必受監督的理念。這些理念包括：一是法為權力之本源，權利為法之本源。政府手中的權力不是天賦的，更不是自封的，而是人民通過法律賦予的，人民才是國家權力（含行政權）的終極所有者。對于行政權，人民有權依法賦予亦有權依法收回。二是我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，法是上升為國家意志的廣大人民群眾的意志。這種國家的人民性和法的國家意志性決定了法在我國具有至高無上的權威，即法律上邊無權力。三是行政權可受監督、必受監督。所謂行政權可受監督，是因為行政權來源于人民的法律賦予，作為國家權力終極所有者的人民理應對其所有“物”施以監督；所謂行政權必受監督，是因為行政權就其性質而言是一柄雙刃劍，在運行中負面效應不可避免，所以對其必須施以監督。

（二）建立健全監督行政權的法律規范。具體包括：

1.實現機構、編制和職權的法定化。建立健全對行政權監督的法律制度應與行政體制改革相伴而行。我國自改革開放以來，政府行政體制改革從未停止過。其中，集中的、大規模的行政體制改革搞過六次（1982年、1988年、1992年、1998年、2003年、2008年），其目標是建立精簡的、協調的、規范的、廉潔高效的、服務的政府即現代服務型政府。可以預見，隨著我國行政體制機構改革的不斷深入，必將帶來政府職能的進一步轉變和權力重組。建立健全行政權監督的法律制度應以行政體制改革為契機，在科學分權重組基礎上完善管理管理者的立法，進而實現機構、編制和職權的法定化。具體說：一是完善行政機關組織法，提升現有行政機關編制法（即《國務院行政機構設置及編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置及編制管理條例》）的規格，明確規定各個層級行政機構的設置、領導職數、超編違法的責任及追究主體（應為同級人大），使法律真正起到設編、管編、控編的作用。二是完善公務員制度。隨著2006年1月1日《中華人民共和國公務員法》的實施，與之配套的行政法規和規章也陸續出臺或完善，綜觀公務員法及其配套的行政法規和規章，其內容有必要進一步細化，機制有必要進一步創新。

2. 進一步規范行政職權的行使方式。一是對各級政府制定的其他規范性文件，應盡快出臺統一的法律或行政法規，明確制定權限、范圍和程序。二是完善具體行政行為的程序。其具體做法是：盡快制定統一的行政程序法，或分別制定行政征收法、行政監督法、行政強制法等，以發揮用程序來控權、管權的作用。用程序控權、管權，是美國對行政權有效控制的成功經驗。1868年美國憲法第14條修正案的通過，標志著正當程序原則正式成為一項憲法原則。它與美國憲法修正案第5條分別規定了州政府和聯邦政府“不得未經正當之法律程序，剝奪任何人的生命、自由或財產”。在美國，正當程序不僅包括對政府權力的程序性限制——行政權必須公正地行使，行政機關在作出對當事人不利的決定時，必須聽取當事人的意見；也包括對行政權的實質性限制——國家制定的法律必須符合公平正義原則。正如美國行政法學者伯納德·施瓦茨所指出的，“正是由于正當程序包括了實體法方面的含義，才使它具有了限制政府權力的重要意義。” 〔3 〕 （P116 ）三是規范非正式行政行為的程序，如規范產品質量評優的程序、質量技術檢測的程序等，真正做到用程序控權。

（三）完善行政權監督的機制體制。我國行政權監督在體制機制上存在的問題，必須通過機制體制的完善來解決：

1.完善外部監督機制。我國獨立于行政系統之外的監督主要有執政黨機關的監督、權力機關的監督、司法機關的監督、參政黨機關的監督、社會團體和人民群眾的監督等等。這里以人大對政府的監督為例，因為在所有外部監督主體中，人大監督更具有相對的獨立性（黨委和政府是決策和執行的關系）、最高的權威性（國家權力機關）和監督過程的全覆蓋性（事前、事中、事后）。筆者認為，在當前要完善人大監督，強化其監督力度，從人大對政府的財政監督入手較為穩妥、可行，其理由是：財政監督權是代議機關的固有職權。因為，根據民主憲政的要求，政府的一切開支都需要納稅人的同意，而代議機關是人民的代表機關，所以，財政監督權理應是代議機關的固有職權。代議機關的財政監督權包括兩個方面：一是歲入，即一個財政年度總的國家財政收入的監督；二是歲出，即國家在一個財政年度內的財政支出的監督。我國憲法雖然規定了縣級以上各級人大及其常委會有權“審查和批準國民經濟和社會發展計劃和執行情況的報告，審查和批準國家預算和預算執行情況”。但這都是原則性的規定，難以對各級政府的日常開支形成有效監督。為此，筆者建議，應在保留現有人大對財政監督權的基礎上，通過體制機制創新來強化人大對政府財政權的監督力度。具體做法是：第一，對現有的財政資源（中國人民銀行及其分支機構）重新整合，變隸屬于政府為人大；第二，對現有的財政監督資源（審計機關）亦重新整合，變隸屬于同級政府為上一級人大常委會。與此同時，上述兩機關的人員亦應由隸屬機關任命，實行職務常任制。

2.完善內部監督機制。如前所述，我國行政系統內部的監督主要有審計監督、監察監督、信訪監督和行政復議監督。這些監督雖然在專業性、技術性上很有優勢，但由于監督權的體內循環，其監督效果甚為堪憂。這里以監察監督為例，筆者認為應借鑒香港廉政公署的經驗。香港廉政公署成立于1974年，此前香港腐敗問題十分嚴重，廉政公署成立后之所以在反貪方面取得了令人矚目的成效，不能不說得益于其體制設置的科學性和運行的有效性。香港廉政公署成立伊始，便從政府序列中獨立出來。廉政公署最高長官（廉政專員）由中央政府（原由港督）任命，對特區行政長官（原對港督）負責，財政經費由香港特別行政區政府（原港府）單獨列支。這給我們的啟示是：在我國現行的政治框架下，要實現廉潔政府的目標，必須改革現行的監察監督體制，真正做到監察監督權與行政權的徹底分離。具體辦法是：整合現有的監察監督資源，即紀檢監察部門和同級檢察院中的反貪局合并，成立獨立于同級黨委和政府架構之外的反貪機構；該機構實行垂直領導體制，下級反貪機構的人員由上級反貪機構任命、聘任、辭退并對其負責，中央反貪機構對中共中央總書記負責；各級反貪機構的行政經費由各級政府單獨列支，人大批準后獨立使用。

3.實現監督權與行政權的均衡配置。如果行政權大于監督權，或者說監督者處于被監督者的控制和支配之下，權力關系就會失衡，行政權監督體系就會形同虛設。為此，應在實現上述分權的同時，一并解決行政權與監督權配置的嚴重失衡問題，實現監督權與行政權均衡配置。

4.建立監督者亦被監督的體制。針對我國反貪實踐中捉“老鼠”者與 “老鼠”勾結的問題，應借鑒香港廉政公署的經驗：在廉政公署內部建立對外監督與對內監督兩套系統，兩套系統雖同為廉政公署的內部機構，但相互處于封閉狀態，而且前者明后者暗。這種制度設計之所以較為科學、合理，就在于它是建立在對人性弱點和權力的認知上。因為，反貪人員也是人，監督權亦是權，人與權力結合，權力就有被異化的可能，故必須構建監督者也要被監督的機制。我國反貪機構的內部監督這一塊基本上處于真空，為此，應在我國反貪機構內部建立一套對內的監督系統，完善監督者亦要被監督的體制機制，力求把濫用監督權的負面效應降到最低。

參考文獻：

〔1〕溫曉麗.論現代“追趕式”法治——東亞與南亞法治的特殊性〔J〕.現代法學，1999，（3）.

〔2〕胡建淼.公權力研究〔M〕.杭州：浙江大學出版社，2005.

〔3〕〔美〕伯納德·施瓦茨.美國法律史〔M〕.王軍，等，譯.北京：中國人民大學出版社，1990.

責任編輯楊在平