改革開放以來我國財政收支結構變遷的特征分析

摘要：改革開放30多年來，國家財政改革逐步深化，成為推動我國市場經濟體制不斷發展的動力，客觀上為資源配置、收入分配、經濟穩定三大職能的發揮提供了強有力的保障。本文致力于分析在改革開放30多年中我國財政收支結構的變遷規律以及存在的問題，并根據分析數據得出相關結論，并提出優化財政收支結構的對策建議，以期望對財政收支結構優化有一定的借鑒意義。

關鍵詞：改革開放；財政收支；變遷規律

中圖分類號：F812 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)02－００07－０7DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.02.02

一、引言

中國改革一直是在政府的支持和推動下進行的，財政是庶政之母。改革開放30多年來，中國經濟奇跡的發生離不開財政制度的支持。農村改革、國企改革、價格改革、金融體制改革等諸多重大改革的背后，都隱含著財政的力量，沒有財政的力量，很難想象改革能夠進行下去。中國之所以能夠在這30多年中保持了一個基本穩定的環境，財政制度的保障作用功不可沒，財政政策的實施促進了經濟和社會的穩定。

正是這30多年之中，財政收支結構發生了翻天覆地的變化。舉凡財政收支總量和結構、中央和地方財政關系、財政政策等莫不如此[1]。中國財政收支結構變遷的30年，有許多規律需要總結，總結規律不僅有助于進一步認清當前中國的財政問題，明確未來財政改革的發展方向，而且對于已經進入全面改革時代和改革攻堅戰階段的中國的未來發展也是有幫助的。本文采用中國統計年鑒及其他相關數據，結合我國財政改革相關政策演變，分析得出我國改革開放30年間財政收支結構的演變規律，并總結相關不足之處，提出相關對策建議。

二、我國財政收入結構變遷的特征分析

（一）財政收入總量結構變遷的特征分析

從表1可看出，從1980—2009年30年間，我國財政收入不論是在總量，還是在占GDP的比重上，無一例外的呈現出大幅度增長的態勢。顯現出我國財政調控經濟的較強實現。

1.財政收入總量明顯提升

1980年以來的30年是我國經濟高速增長的30年，在經濟總量不斷擴大的同時，財政收入總量也隨之擴大。財政收入1980年僅為1159.93億元；1999年就突破了10000億元，達到11444.08億元；2009年上升至68518.30億元，是1978年的60.5倍；其中財政收入年均增長17.28%，高于我國國內生產總值增長率（16.0%）（見表1）。從圖1可看出，我國財政收入增長額從1980年至1994年較為緩慢，本文認為有兩方面的原因：一是國內生產總值基礎較?。欢秦斦杖朐鲩L率較低，除少數幾年財政收入增長率在20%以上，其余各年都在20%以下。1994年至2009年財政收入增長額度呈現明顯的放大，尤其是1998年以來，在明確建立公共財政框架的目標之后，隨著財政稅收管理能力的加強和經濟的持續快速增長，我國財政收入保持了一個較快的增長，與上年相比，財政收入1998年增長了32.4%，2008年增長了20.0%，2009年增長了19.6%。從總量上看，我國財政實力得到了大幅度的增強。

2.財政收入占GDP的比重呈現出“V”型增長

從財政收入占GDP的比重來看，該指標呈現出先下降后上升的趨勢，本文稱為“V”型增長（見圖2）。財政收入占GDP的比重主要分為兩個階段：首先，1980—1995年的下滑階段，下滑了近14個百分點，其中1980年至1988年8年間，財政收入占GDP的比重從1980年的25.52%下降至1987年的15.67%，下滑了近10個百分點，下滑幅度最大；緊接著，財政收入占GDP的比重又從1989年的15.68%下降至1995年的10.27%，下降了5.41個百分點。其次，1996年到2009年的回升階段，呈現出較為穩定的上升態勢，到2009年財政收入占GDP的比重已達到20.12%。從總體來看，1980—2009年財政收入占GDP的比重年均增長率到17.59%，表明我國財政收入增長額高于GDP的增長額，使得我國財政實力明顯增強。

（二）財政收入的結構變遷的特征分析

財政收入結構指國家財政收入由不同的征集方式形成的結構。主要有各項稅收、企業收入（企業上交利潤）、國有企業虧損補貼和其他收入（專項收入、行政事業性收費、罰沒收入等）。1984年以前，財政收入的主要項目是稅收和國營企業上交利潤。實行利改稅以后，國營企業上交利潤改為征稅制，稅收逐漸成為財政收入的基本形式。1990年稅收占財政收入的91%以上。企業收入如將企業虧損補貼合并沖減計算，呈負數；分析財政收入各項目在總體結構中的比例及其變化，有利于確保財政收入的集中，有效地調節收入的合理分配[2]。

1978年改革開放以來，稅收收入逐漸增長，企業收入逐漸減少。尤其是1994年的分稅制改革，使得稅收成為我國財政收入的主要形式，大大提高了我國財政收入占GDP的比重，促進了我國經濟改革的順利進行，推動了我國經濟和社會的發展，保證了經濟和社會的發展[3]。

1.稅收逐漸成為我國財政收入的支柱

1980—1984年稅收收入都維持在1000億元以下（見表2），稅收收入占財政收入的比重也保持在60%以下（見圖3），與企業收入一并成為財政收入的兩大支出。由于1983年和1984年的兩步利改稅，調整了政府和國有企業之間的利潤分配關系，使得稅收收入成為最重要的財政收入形式。其中，稅收收入從947.35億元一躍增長至1985年的2040.79億元，增長率115.42%，是改革開放30多年以來增長幅度最大的一次。從圖3可看出，1985年稅收收入占財政收入的比重擴大到了101.79%；從1985年利改稅到1994年分稅制改革這10年間，稅收收入占財政收入的比重一直保持在94%以上，稅收收入年均增長率為21.64%；從1994年分稅制改革自今，稅收收入年均增長率為18.02%，稅收收入占財政收入的比重從1995年的94.73%下降至2009年的88.67%，但始終穩定在88%以上。

2.企業收入逐漸退出了財政收入體系

1978年企業收入是最重要的財政收入形式，達571.99億元。隨著財政制度的改革，企業收入逐年減少，1980年至1984年企業收入從435.24下降至276.77億元，減少了近一倍。尤其是1984年和1985年兩次利改稅完成，使得政府和國企之間的利潤分配關系發生了較大的變化，導致企業收入從1984年的276.77億元跌至43.75億元，下降了6倍之多。直到1994年分稅制改革的實施進一步完善了我國稅收制度，企業收入從此退出了財政收入的歷史舞臺。

3.企業虧損補貼不斷減少

1984年和1985年的兩次利改稅，出現了國家對國有企業的虧損補貼這一新的財政收入項目。企業虧損補貼呈現出先上升后下降的趨勢（見圖4），國有企業補貼從1986年的324.78億元到1989年的598.88億元呈現上升趨勢（見表2）。本文認為，在市場經濟發展初期，我國國有企業還不能完全適應市場經濟的發展，才呈現出大面積虧損的狀態；隨著國企改革、財政制度的改革，到1990年出現了好轉，企業虧損有了較大幅度的改觀。

4.中央財政實力逐漸超越地方

從中央和地方財政關系來看，1980—2009年中央財政財力都發生了巨大的變化?？傮w上看，中央和地方財力都表現出增強的趨勢，但中央和地方財力對比關系在1994年出現了較大的改變（見圖5、表3）。本文以1994年為分界點，劃分為兩個階段。第一個階段是1980—1993年之間，中央和地方財政收入都逐年增加，但地方財政實力明顯高于中央財政。中央財政收入占財政中收入的比重一直低于40%，并呈現逐年降低的態勢；而地方財政收入占財政總收入的比重一直保持在60%以上，呈現逐年上升的態勢，其中1993年達到最高（78.0%）。第二個階段是1994年以后，情況發生了變化，這一年中央財政收入的規模開始超越地方財政收入。中央財政收入從957.51億元增長至2906.50億元，地方財政收入則從3391.44億元下降至2311.60億元，使得地方財政收入相對于1992年和1993年都有了明顯的下降。1994年以后，中央和地方財政收入各自繼續沿著增長的路徑演進，同時中央財政收入占財政總收入的比重一直高于地方。在財政收入占GDP的比重逐步上升的條件下，中央財政的調控能力明顯增強。

三、財政支出結構變遷的特征分析

（一）財政支出總量結構變遷的特征分析

從表4可看出，隨著我國經濟的高速發展。1980—2009年我國財政支出不論是在總量，還是在結構上均呈現出較大的變化。財政支出年均增長率超過15%。有效的保障了我國經濟的高速發展、改善了人民的生活條件。

1.財政支出總量變遷的特征

1980—2009年我國財政支出呈現穩定增長。財政支出1978年1122.09億元；1998年突破10000億元，達到10798.18億元；2009年達到76299.93億元，是1980年的7.6倍。從圖6可看出，至1982年以來，我國財政支出增長率雖然出現了較大幅度的波動，但總體看呈上升趨勢。1980—2009年之間財政支出年均增長率達到了15.4%（見表4），保證了我國經濟建設、社會穩定以及資源的合理配置。

2.財政支出占GDP的比重呈現“V”型增長

本文以1993年為分界點，將1980年至2009年財政支出占GDP的比重分為兩個階段：第一個階段是1980—1992年的下降階段，財政支出占GDP的比重下降較快，從31.6%下降至11.2%；第二個階段是1993年至今，財政支出占GDP的比重呈現上漲趨勢，2009年再次達到了22.4%（見表4、圖7）。

（二）財政支出結構的變遷的特征分析

財政支出結構是指各類公共支出占總公共支出的比重，它直接關系到政府動員社會資源的程度，從而直接或間接地影響社會經濟結構各個方面，包括社會總供需結構、產業結構、社會事業各個方面構成等，其對市場經濟運行的影響可能比財政支出規模的影響更大。在經濟發展的不同階段公共支出的側重點不同，所以應隨經濟的發展而不斷調整，進行財政支出結構優化。一般按照政府職能對財政支出結構進行分類，并按照其分類指標進行研究：一是經濟建設費，它是一種生產性支出，為私人部門的經濟活動提供必要的外部條件，可以提高私人的產出能力；二是社會文教費，形成了政府對人力資本的投資；三是國防費，該支出可滿足全體社會成員對于安全的消費需要，是保衛國家安全及形成和平建設環境所不可或缺的支出；四是行政管理費，是一種純消耗性的支出，增加政府消費性支出能擴大社會總需求，提高現有生產能力的利用，進而提高利潤率，對經濟增長產生一定的拉動作用；五是其他支出，包括政策性補貼支出、車輛稅費支出、債務利息支出、專項支出等[4]。

1.經濟建設費雖呈下降趨勢，但仍穩居各類財政支出之首

改革開放以來，經濟建設支出占財政總支出的比重雖然從1980年的58.2%降至2009年的42.0%（見圖8），但這部分支出仍然是我國財政支出的第一大項目，遠遠高于發達國家的水平。美國、日本、德國政府投資支出占財政支出的比重分別僅為4.9%、18.4%、4.1%。本文認為由于我國經濟體制仍處于轉軌時期，加之需要實施積極財政政策來刺激投資，擴大社會總需求，財政支出與解決重大經濟建設問題關聯度較大，生產建設型財政的痕跡還很明顯。具體表現是經濟建設支出比重仍較大，不僅承擔水、電、道路等公共項目的投資，而且仍然包辦或管理一些應當由企業、私人或市場從事的經濟活動。

2.社會文教支出穩步增長，但增長速度過慢

社會文教支出在財政總支出中的比重一直是穩步增長的，社會文教支出從1980年的16.2%增長至2009年的35.3%（見圖8）。但增長速度過慢，特別是1991年至2000年10年間僅增長2.6個百分點。使得我國社會保障、公共醫療衛生供給等面臨著嚴重短缺。我國醫療衛生費用大部分都由個人負擔，醫療保險覆蓋面小又加劇了個人風險，家庭和個人面臨著過高的醫療衛生風險?？平淌聵I投入仍不能滿足“科教興國”戰略的需要，1997—2002年國家財政性教育經費占GNP比例分別為2.5%、2.59%、2.79%、2.87%、3.19%、3.41%，低于發達國家5%左右的水平。從表5可看出，2000—2009年社會保障支出金額呈現較快的增長，從2000年的1922.37億元增長至2009年的7606.68億元，是2000年的3.95倍。但社會保障支出占財政總支出的比重來看，卻呈現了下降的趨勢，從2000年的12.10%減少至2009年的9.97%，依然沒有達到國務院《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》（網發（2002）42號）規定的15%～20%的比例。

在社會文教支出中，不管是純公共物品，還是準公共物品都具有很強社會效應和外部效應。財政近年來雖然相對增加了這類支出，但增長速度不夠快，占財政支出的份額還較小，資金需求與資金投入的缺口很大，公共物品和公共服務的供給不足，不僅不能滿足這些領域本身的要求，甚至影響到國企改革、市場化程度、公民素質提高和社會穩定等方面的發展。因此，財政對社會文教事業的支持力度理應加強[5]。

3.行政管理費增長過快且比重較大

行政管理費從1980年的75.53億元增長至2008年的9795.92億元，比重從6.1%增長至19.4%后出現下降。政管理費支出增長過快，占財政支出的比重逐年上升。我國行政管理支出占財政支出的比重在1994—2008年均超過14%（見圖8），高于市場經濟國家，近兩年有所下降。本文認為造成行政管理費增長的最根本原因是機構和人員編制急劇膨脹，導致財政支出結構不合理，加重了財政負擔。

4.財政轉移支出規模上升，但均等化和規范化不足

中央補助地方的形式主要有財力性轉移支付和專項轉移支付。其中，財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅收改革轉移支付、縣鄉獎補轉移支付等；專項轉移支付包括社會保障支出、農業支出、科技支出、教育支出、醫療衛生支出等。財力性轉移支付直接以實現地方政府公共服務均等化為直接目標；專項轉移支付則具有各自的特定用途[6]。

表6顯示，1994—2007年間，財力性轉移支付從99億元上升至7125億元；專項轉移支付則從361億元上升至6892億元。1978年改革開放以后，我國各省級財政收支水平差距較大，例如2006年人均財政收入最高的上海市財政收入水平（8773.00元）是財政收入最低的西藏（521.86元）的16.81倍，是倒數第二低的甘肅?。?43.15元）的16.15倍①。結合人均財政支出可發現，如果沒有轉移支付，西藏、甘肅等其他西部諸多省區都很難保證政府的正常運行。顯然我國改革開放以來，財政轉移支付在糾正財政縱向失衡和橫向失衡中都發揮了重要的作用。

財力型轉移支付規模的擴大表明財政轉移支付促進地區公共服務均等化的作用正在增強。但也存在著一些問題。第一，財力性轉移支付的規模雖然一直在擴大，但總體上仍然偏小，難以在均等化公共服務上充分發揮作用。第二，一般性轉移支付種類繁多，不利于不同種類的財力性轉移支付之間的協調。雖然各種支出確定的依據不同，但其均等化公共服務水平的最終目標是一致的，應在統一測算標準收入與標準支出的基礎之上進行歸并。第三，一般性轉移支付所依據的標準收入和標準支出的測算公司以及決策程序還不夠透明，在一定程度上影響了均等化目標的實現。專項轉移支付是有特定用途的轉移支付，但專項轉移支付的決策程序、專項轉移支付的使用方式、資金使用的監督都需要進一步加強。

5.地方財政支出規模高于中央財政支出規模

從圖9可得出，中央與地方財政支出規模大致分為四個時期：第一個時期是1980—1984年，中央財政支出與地方財政支出旗鼓相當；第二個時期是1985—1988年，地方財政支出是中央支出的1～2倍；第三個時期是1989—2005年，地方財政支出則是中央支出的2～3倍；第四個時期是2006年自今，地方財政支出與中央財政支出拉大到近4倍。

從表7可看出，1980—2009年間，中央財政支出占財政總支出的比重從47.4%下降至20%；地方財政支出比重則從52.6%上升至80%。地方財政收入比重偏小，支出比重過大，導致我國地方政府的債務放大，不利于地方經濟穩定發展。

從財政收支對比關系來看，1980—2009年以1994年為界，可以分成兩個階段：第一階段是1980—1993年，中央財政收入占財政總收入比重均低于中央財政支出占財政總支出的比重，地方財政收入占財政中收入的比重均高于地方財政支出占財政總支出的比重；第二階段是1994—2009年，中央財政收入占財政總收入比重均高于中央財政支出占財政總支出的比重，地方財政收入占財政中收入的比重均低于地方財政支出占財政總支出的比重。也就是說，1994年之前，中央財政不如地方寬裕；1994年以后，中央財政的實力遠遠超過地方財政。

四、結論與對策

本文回顧了改革開放30多年來，我國財政收支結構的變遷規律以及未來的發展趨勢，指出從1978年直至社會主義市場經濟體制改革目標確定的1992年，財政改革目標漸次明確，公共財政改革藍圖開始展現，我國進行了稅制改革、分稅制改革、部門預算改革、政府收支分類改革等。經過改革，與市場經濟相結合的財政收支體系已逐漸形成。在此過程中，我國各項收支項目有了較大幅度的增長，但仍然存在一定的問題。

從財政收入結構來看：一是優化稅制結構，完善稅種。在進一步深化財稅體制改革的過程中應逐步合并性質相似、征收交叉的稅種，特別是要合理調整直接稅和間接稅的比重，逐步加大直接稅在稅收總額中的比重。在完善稅種方面，以增值稅和消費稅為例，對于增值稅應進一步完善扣稅辦法，改生產型增值稅為消費型增值稅；對于消費稅，應適當調整消費稅的征稅范圍，對諸如酒精、汽柴油、煙花爆竹等普通消費品逐步停征消費稅，同時把娛樂業擴大進來，以調節一些不適當的消費行為，對奢侈品、高檔消費品和其他高消費行為，稅率應提高，以實現消費稅調節消費的功能和目的[7]。二是從增強效益入手，推動經濟較快發展以擴大財政收入基礎。經濟效益的提高有助于經濟和財政收入更穩定、更快速地增長，因此政府部門應充分利用財政、稅收等手段，鼓勵企業擴大投資、加快技術改造，增強自我發展能力。三是保障社會公共需求，保持合理的財政支出結構。一方面要保障基礎性需求。重點保障全社會公共需要的基礎性領域經費支出，確保政府履行職能的日常運轉需要；確保教育、科學、文化事業、支農支出的逐年增加；確保社會保障支出，逐步提高城鎮居民最低生活保障救助標準，不斷完善社會保障支出體系，維護社會穩定。另一方面要體現發展的要求。加大對戰略重點項目的投入，進一步加快我國現代化基礎設施體系建設，加強投資環境改造，繼續加大生態環境改善投入等，保證社會經濟的可持續發展。同時，發揮政府資金的導向和放大作用，調動其它資金投向社會建設和產業發展領域。四是降低非稅收入比重，逐步將預算外資金納入預算管理。目前我國政府收入分配格局還不盡合理，非稅收入占財政收入比重過大，大量預算外資金游離于預算管理之外，再加上大量的制度外收入，導致我國純稅負擔率不高。但國民經濟總體負擔率卻較高，這不利于我國經濟持續、健康發展。五是加強稅收征管，合理確定收入計劃和考核指標。財稅部門要依法加強稅收征管，清理和規范各種優惠政策，嚴格控制減免稅，堵塞收入漏洞，做到應收盡收。

從財政支出來看：財政支出的結構隨著經濟發展而變化，相對于本國的經濟發展程度而言，我國政府自身的消耗過大，而各項社會公益性支出，特別是對社會保障、醫療衛生、教育支出等方面的投入明顯不足。就目前而言，我國財政支出尚不能很好地體現出它的公共性，而這恰恰是公共財政的本質要求。堅持公共財政的方向，也就意味著要壓縮政府本身的消耗，增加社會公益性支出，以體現更強的公共性。因此，在當前討論優化財政支出結構問題，關鍵不在于財政支出要獲取更多的直接經濟效益，而在于改善民生，在于保證財政支出的“四個傾斜”：向教育事業發展傾斜，向衛生事業發展傾斜，向就業和社會保障傾斜，以及本文尚未涉入的向資源節約和環境保護傾斜。最后還應加上“一個節減”，即節減政府的直接投資和行政事業經費，打造高績效的服務型政府，這才是當前財政支出結構優化的出路所在。

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