完善江蘇環境經濟政策的對策研究

摘 要：本文對環境經濟政策做了系統介紹，在借鑒發達國家實施環境經濟政策成功經驗的基礎上，分析了江蘇實施環境經濟政策的發展現狀、存在的主要問題和制約因素，提出了建立符合省情的環境經濟政策體系框架。

關鍵詞：江蘇； 環境保護； 經濟政策

中圖分類號：F12 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3319（2011）4-166-002

一、江蘇環境經濟政策發展現狀

2006年以來，江蘇在強化必要的行政手段進行“外部約束”的同時，注重發揮經濟手段的“內在約束”力量，以建立和深化環境價格體系為重點，推進污染物排放指標有償使用和環境資源區域補償兩大手段，綜合運用價格、財稅、信貸、保險等經濟政策，以達到促進污染減排、推進環保科技創新、降低環境治理與行政監控成本等目的，初步建立了環境經濟政策體系。

1．排污權“有償使用”逐步完善

2007年，江蘇在太湖流域實施主要水污染物排放指標有償使用政策，規定了太湖流域直接向環境排放主要水污染物（COD、氨氮、總磷）并占用排放指標的生產經營企業，必須繳納指標有償使用費。2008年先行在紡織、化工、鋼鐵、電鍍、食品、造紙及污水處理等7個行業開展試點。目前，江蘇太湖流域排污權有償使用和交易工作已經取得突破性進展。

2．環境資源區域補償不斷深入

2007年11月，江蘇省政府常務會議審議并通過了《環境資源區域補償試點方案》，同意在太湖流域7條主要河流開展區域污染補償試點工作。到2009年1月，污染補償區域已經涉及到太湖流域的南京、無錫、常州、蘇州、鎮江5市，基本實現了對太湖流域主要水體的“全覆蓋”。通過實施太湖流域環境資源區域補償試點。

3．綠色信貸進展較快

2000年，江蘇就將企業環境行為與綠色信貸密切聯系，對企業環境行為進行信息公開并進行評級。根據企業環境行為5種顏色，實施了在信貸方面的“愛綠親藍厭紅棄黑”政策。2009年10月，江蘇下發了《關于落實綠色信貸政策，進一步完善信息共享工作的通知》，要求完善環保部門與金融部門之間的信息共享，各金融機構在辦理企業信貸業務時，查詢并關注企業征信系統中的環保信息，積極落實綠色信貸政策，防范信貸風險。

4．綠色保險穩步推進

環境污染責任保險是以企業發生污染事故后，對第三者造成的損害依法應承擔賠償責任的保險，被稱為“綠色保險”。2008年11月，江蘇推出了船舶污染責任保險。截至2009年11月，全省辦理船舶污染責任保險投保手續的油船、化學品船達到了902艘，占常年在江蘇航行的油船、化學品船總量的30%左右。保險人實收保費約710萬元，承保的有效保額為13.5億元。

二、江蘇環境經濟政策存在的主要問題

1．綠色財政投入尚有欠缺

江蘇用于環境投資的公共資金雖然高于全國平均水平，但還不能滿足污染治理的需要，目前全省環?？偼顿Y占GDP的比例約為1.5%左右，與國際平均水平接近。

2．綠色稅收政策有待建立

在我國現行稅費體制中，既無獨立的環境稅，也無專門針對能源消耗和環境保護的能源稅，資源稅主要是調節資源級差收入，而真正意義上的環境保護稅種缺位，整體體現為征收覆蓋面不夠、征收的標準偏低，征收的剛性不足、執法的隨意性較大，以及收費資金的使用和管理不規范等。

3．環境資源有償使用政策還需擴大覆蓋面

雖然江蘇在太湖領域實施的環境資源有償使用試點取得一定的成效，但在其他地區，不僅排污收費范圍偏小，而且收費標準偏低；收費遠遠低于資源本身的價值，無法通過供求關系反映資源的稀缺性，使得自然資源利用效率低下，浪費嚴重。

三、江蘇環境經濟政策制約因素分析

1．地方保護主義影響環境經濟政策的實施效果

目前，GDP增長速度仍被視為地方政府政績的主要指標，經濟增長的環境代價并未被納入決策框架之中。因此，在環境問題處理過程中出現地方保護主義是必然的事情。

2．環境經濟政策的法律保障體系還不完善

一些環境經濟政策，比如生態環境補償機制，雖然早在1989年就開始在一些地方實施，但是由于沒有法律依據，至今仍處于可行性研究階段；一些地區正在試行的排污權交易政策也沒有相關法律的規范，存在一定的隨意性。

3．環境價值還沒有在環境經濟政策中得以完全體現

自然資源的破壞經常是由于相關經濟利益主體的活動所導致的。環境問題的背后隱藏著人們經濟權利的糾紛，環境經濟政策實際上是調整和規范利益相關者的經濟權利關系的一系列制度安排。由于對資源的所有權和使用權缺乏清晰的界定，企業就會根據私人成本和私人收益作為依據進行決策，把排污成本讓社會承擔。

4、市場對資源的優化配置功能還沒有充分發揮

目前環境保護、生態建設和資源利用的評價指標還不健全。在投入機制上，各地對環境保護基礎工程、重點工程支持力度不夠大，許多重點、難點問題沒有得到根本解決。

四、環境經濟政策的國際經驗及對江蘇的啟示

1．歐盟的稅收調節

歐盟國家環境稅課征范圍涉及大氣、水資源、生活環境、城市環境等諸多方面，包括與能源相關稅收、機動車相關稅、污染與資源稅、直接稅收中的環境條款4大類，包含了40余項稅種和相關條款。典型的環境稅主要有大氣污染稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅。

2．美國的市場引導

美國環境經濟政策的主要特點是利用市場的力量。在美國的州縣，環境經濟政策得到了較為成功的運用。為了削減洛杉磯地區的SO2和NOX排放量，加利福尼亞州南部4個縣建立了南海岸空氣質量統一管理區，并在1994年1月份啟動了可交易的許可證項目。據測算，該項目的實施可以為削減污染物排放量節省42%的資金，相當于每年5800萬美元。

3．日本的循環經濟

二十世紀七十年代以后，日本政府先后制定了一系列有關處理和利用工業和生活廢棄物、保護生態環境的法律，以及建立和完善有關循環型社會的基本法規，為發展循環經濟提供法律保障。2000年，日本通過《推進形成循環型社會基本法》，把建設循環型的可持續發展社會作為日本經濟社會的總體發展目標。

4．國際經驗對江蘇的啟示

4.1環境經濟政策的有效實施必須聯合運用多種環境經濟手段。西方發達國家實踐經驗表明，只有運用多種環境經濟政策工具，形成一種合力，才能保證環境治理目標的實現。和全國的普遍情況一樣，實施多年的排污收費制度在江蘇仍是使用最為廣泛和最具有影響力的環境經濟手段。

4.2環境經濟政策的有效實施必須構建完善的法律保障體系。我國環境法律體系雖然較為完備，但是存在原則性強，操作性差；法律數目較多，執行力度不夠等問題。

4.3環境經濟政策的有效實施必須實現各職能部門的密切合作。環境經濟政策的制定機關通常涉及到多個部門、多個層次，在制定有關環境經濟政策時，一般是有關職能部門從環境管理系統內部考慮，而很少從政府的宏觀調控職能轉換以及與其它政策相協調等角度進行考慮。在這種情況下，環境經濟政策很少在經濟結構調整、能源發展戰略、財政稅收和金融，以及農業和交通政策中引入有利于環境的經濟刺激手段。

五、完善江蘇環境經濟政策的對策

1．完善江蘇環境經濟政策的指導思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，全面貫徹落實環保優先方針，倡導生態文明，以可持續發展理論和生態經濟學原理為指導，按照市場經濟規律的要求，不斷創新，建立有效配置環境資源的機制，引導企業將污染成本內部化，從根本上轉變經濟發展方式，實現由“環境換取增長”向“環境優化增長”的轉變。

2．完善江蘇環境經濟政策的基本原則

2.1效率與公平相結合的原則。評價環境經濟政策的優劣有幾條標準，即環境效果、經濟效率、社會公平、可接受性等，歸根結底是兩條標準：一是效率，二是公平。

2.2市場與政府相結合的原則。市場機制固有的缺陷會導致環境問題上的“市場失靈”，政府干預同樣也會出現“政府失靈”。每一項經濟政策都不可能實現“最優”，那只能選擇“次優”。而“次優”的選擇既不能完全擺脫市場，又不能完全不要政府，而是要求市場與政府的有機結合。

2.3制度與技術相結合的原則。環境經濟政策是一種重要的制度安排。但是，制度的選擇和設計只能與當時的技術水平相適應，不能孤立地就制度論制度。

3．完善江蘇環境經濟政策的具體措施

3.1優化綠色產業政策，從源頭控制環境污染的產生。根據國家產業政策要求，制訂嚴于國家標準要求的產業結構調整目錄，確定江蘇產業優先發展的產品、技術、行業的目錄；嚴格環境準入標準，逐年提高重點污染行業新建項目最低投資額，并納入全省和重點區域、流域、行業的產業發展政策；嚴格區域限批，把總量指標作為“環評”審批的前置條件，新建項目不得超過所在地區的排污總量指標。

3.2利用綠色財政手段，發揮政府在環保資金上的引導作用。適時調整財力分配結構和支出結構，將環保投入作為公共財政的支出重點，確保財政對環保支出的增幅高于經濟增長速度，不斷增加用于環境建設的資金比例；建立和完善合理的財力轉移支付制度，加大財政轉移支付對生態補償的力度。

3.3構建綠色稅收政策，形成環境保護激勵和約束機制。實行稅收差別稅率，對環境有不同影響的產品，可以附加不同的稅率；擴充資源綜合利用的稅收優惠面，由單一的資源綜合利用擴展到環保機械設備新產品、新技術的研制，環保工程的設計安裝以及生態保護工程等多個產業領域；研究和建立環境資源稅。充分利用和發揮地方立法優勢，出臺一些地方資源稅的征收辦法和措施。

3.4實行綠色價格政策，建立可持續的環境資源價格體系。改進環境資源價格核算及管理體制，把生產過程中環境資源的投入計入生產成本和產品價格，納入國民經濟價格核算體系；建立能夠反映污染治理成本的排污價格和收費機制，逐步提高COD、SO2等主要污染物排放收費標準；利用價格杠桿，盤活環境存量，搞活和優化環境資源市場。

3.5落實綠色信貸政策，發揮信貸的經濟杠桿作用。充分運用金融手段。根據企業和項目的污染程度作出不同的信貸選擇，推行“綠色貸款”。

3.6完善綠色保險政策，利用市場機制防范環境風險。明確“環境污染責任險”的法律地位，對環境污染責任保險的特征、法律基礎、責任范圍、賠償限額與免賠額等開展調查與研究，在條件相對成熟、經濟基礎好而環境問題較為突出的太湖地區和化工行業進行試點；加強部門協調配合，形成協作機制。

3.7制定綠色能源政策，提高能源使用效率。調整能源結構，降低煤炭在總能耗中的比重，充分利用太陽能、風能、生物質能等高效、清潔的新能源和可再生能源；鼓勵節能產品和設備的生產、推廣和應用，對節能產品在資金、貸款和減免稅收等方面給予優惠；合理制定“綠色電力”價格。

3.8運用綠色貿易政策，應對綠色貿易壁壘。制訂有關禁止（限制）貨物、技術進出口和國際服務貿易的具體清單和目錄；制訂環境與貿易可持續發展的外商投資政策；加強環境與貿易可持續發展示范區建設。

3.9推廣交易補償政策，調節相關方利益關系。推廣排污權有償使用和交易制度，在嚴格控制污染物排放總量的前提下，實行排污權有償取得和使用，探索建立排污權交易市場；實行環境資源有償使用和有償轉讓制度，建立環境資源產權市場；建立區域生態補償機制。

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