試論礦產資源開發區環境損害的國家給付義務

［摘 要］環境損害本質上屬于社會性權益侵害。國家應以積極作為的方式給予救濟，此即為國家給付義務。國家給付義務具有深厚的政治基礎、倫理基礎和法學理論基礎。對于礦產資源開發區來說，國家給付義務尤為必要。國家給付義務的內容包括立法、司法和物質給付三個方面。

［關鍵詞］環境權 基本權利 國家給付 環境損害

現代生態學研究表明，礦產資源與其周圍的自然環境系統之間既相互作用又相互依存，既相互促進又相互制約，構成了一個復雜的支撐與被支撐體系。這一支撐體系既是維系生態平衡的關鍵，也是環境保護的基本要求。礦產資源的開發相當于將保持生態平衡的支撐物拆除，由此可能造成礦產資源賦存之土地及周圍環境原有品質發生不利變化。環境損害即對這種不利變化的抽象和概括。具體包括自然生態價值的損害、資源價值的損害和精神性價值的損害等。

對于環境損害問題，我國現行立法主要采取污染者負擔的原則，試圖通過外部成本內部化的途徑予以解決。這種途徑的缺陷在于：過度強調企業的賠償責任，而忽視了企業行為的社會福利性、價值性、公益性和社會妥當性；過度強調矯正正義，而忽視了分配正義。基于此，學術界提出了環境損害責任社會化的觀念。所謂環境損害責任的社會化，是指將因環境侵權行為所造成的損失轉移到社會上，在全社會范圍內或特定社會群體范圍內分散損失金額的侵權賠償責任機制。主要包括強制責任保險制度、賠償基金制度以及國家給付等。雖然，理論界對環境損害責任社會化的研究取得了一定成果，國家也在部分地區嘗試推行環境責任保險制度、損害賠償基金制度以及進行資源稅改革。但整體來看，有關環境損害責任社會化的理論研究仍顯薄弱，特別是對國家給付問題，論及者更少。為此，本文擬從公民環境權的實現角度，對國家給付相關問題展開討論，以期拋磚引玉之效。

一、國家給付義務的含義

國家給付義務是國家義務的一種，而國家義務的內涵取決于人們對國家職能的不同定位。傳統上，國家義務被認為是國際法上的一個范疇，主要指國家不侵犯其他國家主權的義務。二戰后，隨著人權法的興起，國家存在的原因不在于主權或國家利益，而在于保障公民基本權利的實現。相應地，國家和公民之間的關系，也從原先的權力、義務關系演化為義務、權利關系。國家成為保障公民基本權利實現的義務主體。為系統地研究國家義務，美國學者亨利#8226;舒較早從基本權利實現的角度，將國家義務分為：避免剝奪義務、保護個人不受剝奪的義務和幫助被剝奪者的義務。其中，幫助被剝奪者的義務，是指國家對憑借個人努力不能獲得基本生存條件者給予幫助的義務。挪威著名人權法專家艾德在亨利#8226;舒的基礎上，將國家義務分為“尊重、保護和實現”。其中，“保護”類似于“幫助被剝奪者的義務”。此即著名的艾德理論。

我國學者張翔從德國憲法學基本權利雙重屬性及功能理論的角度，對國家義務做了新的闡釋。根據該學者的論述，基本權利的功能大體可以分為防御性功能、受益權功能和客觀價值秩序功能。與此相對應，國家義務也可分為消極義務、給付義務和保護義務。其中，給付義務，是指國家以積極作為的方式為公民提供某種利益的義務。其惟一目的是保障所有個人能獲得符合人的尊嚴的最低生存條件，使人們在任何情況下都能維持起碼的生活水準。

對于張翔博士有關國家義務的分類，我國學者龔向和、劉耀輝認為，該說中的“消極”與艾德理論的“尊重”在本質上是一致的，強調國家對自身的約束，而“給付”則貼切地表達了國家在社會國原則下的作為義務。因此，國家義務宜分為尊重、保護和給付三個層次。這三個層次在內容上具有關聯性，其中，國家給付義務，是指公民通過自身努力不能達到基本權利的最低要求時國家予以幫助的義務。

根據上述學者的論述，筆者認為，相對于礦區環境損害來說，國家給付義務，是指國家為幫助或促進公民環境權的實現所承擔的積極義務。所給付的內容，可以是保障權利實現的法律程序和服務，也可以是對公民在物質上、經濟上的資助。

二、國家給付義務的理論基礎

1.政治基礎：社會國家的理念

社會國家，是與警察國家、自由國家相對應的概念。警察國家盛行于18世紀，它雖然也強調國家給付，但這種給付主要是出于維護社會穩定和統治秩序的需要。18世紀末至19世紀末，自由主義成為主流觀念。相應地，警察國家被自由國家所代替。在發生自然災害、社會重大事故之后，國家也對公民提供救助，但國家給付的主要目的仍在于維護社會穩定。

隨著工業化步伐的邁進和社會貧富不均的擴大，自由主義的弊端日漸明顯。為消除此種弊端，此20世紀以來，個人自由被置于大眾福利和社會公正的目標之下。這種把個人自由同社會互助相結合、把追求自我利益的自由同社會調節相結合的綱領，被冠名為社會國家。在社會國家中，國家的主要職責是幫助和促進人們過上幸福生活，至少使人們在任何情況下都能維持基本的生活水準。

從社會發展史看，礦產資源開發起因于人類對經濟發展、社會進步這一功利性目的的追求，其本身就是增進社會總福利的一種舉措。因此，除故意或重大過失造成的環境損害外，環境損害可以視為是社會發展所付出的一種代價。在加害人無力承擔或加害人不明的情況下，由國家來承擔環境損害，對受害人給予救濟，不僅是社會國家的題中之義，也具有法律和道義上的妥當性。

2.倫理學基礎：社會連帶思想

法國學者狄驥認為，連帶關系是人類的一個基本事實，人們之間存在著相互連帶的關系，即“他們有共同的需要，只能共同的加以滿足；他們有不同的需要和才能，只有通過相互服務才能得以滿足。”因而，人們如果想要生存，就必須遵循連帶關系的社會法則。它支配著人們的精神，要求人們盡可能地開展活動，同時又要求他們尊重別人的活動，否則就會影響所有的人。它要求人們為自己和他人謀求幸福和減少痛苦，否則一個人的苦難會波及所有的人。根據這一思想，在發生侵權損害時，向受害人賠償就成了社會的共同義務。

與一般侵權行為相比，礦產資源開發造成的環境損害具有累積性、長期潛伏性和代際性等特點。受害人往往為不特定的多數人，甚至是其后代。倘若這些人的損害得不到賠償，就會造成社會矛盾激化、社會動蕩等問題。在此情況下，由社會給予救濟不僅是一種社會團結的需要，也是公民平等權利的要求。考慮到社會分擔環境損害責任需要很多的外部條件，而這種外部條件只有國家才能提供，因此，由國家承擔給付義務更為有效和切實可行。

3.法學理論基礎：環境權的社會權利屬性

環境權的提出始于上個世紀60年代。聯合國大會1966年決議并于1971年召開的斯德哥爾摩人類環境會議通過了《人類環境宣言》，該《宣言》第一條莊嚴宣告：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境莊嚴的責任。”目前，環境權作為一項基本權利已被許多國家寫入憲法。

在我國，環境立法明顯早于環境權概念的提出，到現在，國家立法層面上尚沒有確認“環境權”。有關環境權的探討主要限于理論層面。在理論界，有關環境權的性質認識不一，基本傾向是將環境權視為是公民的基本權利。

從法律規范的角度看，基本權利包括政治權利、文化權利、經濟權利和社會權利。與其他權利相比，社會權利是一種新型的權利，它是20世紀，特別是二戰以后在法律的社會化潮流中所產生的一種權利。該權利以社會利益為核心，著眼于社會成員的共同利益、普遍利益和社會安全。

就環境權而言，其具有社會權利的所有元素。這是因為，環境對于人類具有多方面的功能。基本的功能包括生存性功能和生產性功能兩種。其中，生產性功能主要滿足人對良好環境的需要。基于環境的整體性和生命個體利用環境的共享性和非排他性，環境利益是最具有公共性的自然和社會存在，維系著國家安全、社會安全和社會的可持續發展。

作為一項社會權利，環境權不僅僅是個人向國家主張的一種權利，還是憲法所確認的一種“客觀價值秩序”。這一秩序是整個社會共同體的價值基礎，國家權力的行使要受到此“客觀價值”的約束，并盡可能運用一切手段促進和保障環境權的實現，包括國家的制度性給付義務、組織和程序性保證義務等。

三、國家給付義務的現實必要性

1.礦產資源開發負外部性問題未得到有效解決

近年來，國家采取了排污費征收、排污權交易、生態補償等措施，以強化對礦區環境的治理和保護。但總體來看，仍然面臨著環境持續惡化、人力資本積累不足和經濟結構單一等負外部性問題。以山西省為例，煤炭、焦炭、冶金、電力四個產業占整個工業產值的80%以上。到目前為止，采煤形成的采空區達到2萬平方公里，相當于山西1/8的國土面積。而山西高強度的煤炭開采，并沒有給居民帶來富裕，山西城鎮人均可支配收入和農民人均純收入均排在全國20位以后。究其根源在于，礦產資源開發區扮演著“獻血者”的角色，環境被視為是外生變量，而非內生的資本要素。這樣，通過市場機制實現的僅僅是礦產品的生產成本，生產礦產品的環境成本則留在了當地。

2.礦區環境恢復和保護資金匱乏

目前，礦區普遍存在環境修復和保護資金不足的問題。以陜北地區的榆林市為例，每采1噸煤，就會破壞地表水2.84噸，破壞和消耗與煤炭伴生的礦產資源8噸，生態環境成本的總價值達66.1元；每開發1噸原油，造成的生態環境成本是260元。2009年全市生產原煤2.1億噸、原油850萬噸，采煤的環境代價138.8億元，產油的環境代價22.1億元，兩項已達160多億元。而2009年榆林市地方財政收入還不到100億元。

導致資金不足的主要原因是相關制度存在缺陷，環境保護資金來源受限。以稅收制度為例，企業所得稅采取上繳企業注冊地的原則。中央和省級企業的所得稅需要離開資源輸入地上繳企業注冊地。這樣以來，稅收和資源的背離在所難免。以2006年榆林市煤炭、石油、天然氣產量計算，就有81.93億元稅收不合理地轉移到了北京、上海、西安等地。隨著礦產資源開采量的不斷增加，特別是隨著礦產企業國有化的兼并，不合理轉移的稅收有增無減。

3.環境損害功能性補償制度供給不足

通常，對環境損害的補償方式主要有價值性補償和功能性補償兩種。其中，價值性補償是對經濟主體進行的補償。功能性補償則是對因礦產開發受到損害的環境進行的補償，其目的是通過合理的、可行的修復、補救措施，恢復資源生態環境原有的功能。

目前，在我國，價值性補償比較普遍，功能性補償尚未引起足夠的重視。僅有的功能性補償措施為環境修復保證金制度。盡管如此，該制度也沒有達到應有的效果。這主要是因為，我國大部分企業的環境修復保證金的繳納比例較低，平均繳納水平不到10%。在發生嚴重的環境損害后，這些錢并不足以完成環境修復。相關環境損害根本無法得到有效救濟。

四、國家給付義務的具體內容

1.國家的立法給付義務

國家的立法給付義務，是指立法機關承擔的通過立法確認和促使公民權利實現的義務。其合理性在于：通過憲法和法律的制定和完善，實行強制性制度變遷，以破除在礦區已經出現的“資源詛咒”問題。

（1）在憲法中明確規定環境權為公民的基本權利。對公民基本權利的受益權功能來說，國家立法給予義務的首要任務是，通過立法充分確認公民的基本權利。這是因為，在法治國家，基本權利并不是一個單純對立法者的政治和倫理的呼吁，而是一個強制性的、法拘束性的義務。

在我國，憲法至今還沒有環境權的內容。這使得將環境權視為公民的基本權利缺乏法律依據。為提高我國公民的環境法律意識和權利意識，促進倫理環境權轉化為現實環境權，我們應該將環境權納入憲法的基本權利范圍。

（2）對環境公益訴訟做出明確規定。為維護和增進環境公共利益，很多國家設立了環境公益訴訟制度。我國沒有環境公益訴訟的直接規定，盡管部分學者認為，相關環境立法、司法解釋或規范中已有某些接近環境公益訴訟或包含環境公益訴訟因素的法律規定。但這種理論上的解釋往往難以被法院所接受。非但如此，在環境公益訴訟規則缺失的情況下，要求法官以應然性的理論論證為指導進行司法裁判是不現實的。因此，最為妥當的做法是，通過修改相關法律對環境公益訴訟做出具體規定。

需要指出的是，國家在履行立法給付義務時，應堅持兩個原則：一是職能下屬化原則 ；二是公眾參與原則。其目的在于限制環境立法中的國家利益和部門利益傾向，以實現可持續性發展所要求的公平和社會利益本位思想。

2.國家的司法給付義務

國家的司法給付義務，是指在公民權益受到損害時，國家有義務接受公民的訴訟請求，并對其損害予以補救的義務。就環境損害而言，其本質上是對公民環境權的侵害。受制于環境權是公民的基本權利和社會權利這一屬性，國家司法給付義務的內容更多表現為憲法救濟。

從比較法的角度看，各國在確認環境權的可訴性之后，在司法救濟路徑選擇上，主要有兩種方式：一是間接救濟，主要是通過公民權利和政治權利的司法保障機制間接保障環境權；二是直接援引環境權予以救濟。

考慮到我國憲法和法律中并無環境權這一概念的事實，在現行政治體制和司法制度下，間接救濟方式最切實可行。這是因為：環境權屬于復合性權利。雖然我們不可能將其還原為單個權利。但環境權至少包涵了財產權、生命權和健康權的所有元素。特別是，隨著人們生活質量的不斷提高，生命權、健康權的外延不斷擴張。法院完全可以通過法律解釋使生命權或健康權中包括諸如清潔環境、環境愉悅等環境權的內容，從而盡最大可能實現環境權的權利功能，對環境損害者給予救濟。

3.國家的物質給付義務

物質給付義務是指國家為了公民基本權利的實現而向公民提供物質利益或者與物質利益相關的服務的義務。該義務的目的在于保障所有個人都能享受有尊嚴的生活。對于礦區來說，國家物質給付義務的主要內容是政府通過財政轉移支付手段，解決礦區環境損害救濟資金問題。為此，國家應采取以下措施：

（1）將資源稅計征方式由“從量計征”改為“從價計征”；適當提高地方納稅分享比例，將資源稅改革新增收入留給地方；改變過去分公司到總公司所在地納稅的稅收方式，按照稅收與稅源相一致原則，在資源地從事開發的企業，在稅源地納稅。

（2）政府應從排污費中支出相當部分用于設立不同的環保基金。環保基金的首要任務是對環境損害的受害者進行補償，次要任務是對企業提供環境治理貸款。如果未來實施排污費改稅，則應將該部分收入分成兩部分，一部分形成環保基金，用于對受害者的補償和環境治理貸款；另一部分明確為國家稅收，用于公益性環保設施的建設和礦區環境治理。

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