我國農村土地利用現狀及其法律規范

［摘 要］在當前中國經濟轉型中，由于資源稟賦的構成，農業依然是國民經濟的基礎。土地也依然是農民、農業和農村最值得信賴的支撐。當前寧波農村土地利用呈現出從封閉型向開放型、從單一型向多樣型、從數量型向經濟型的發展趨勢，盡管取得一定的成績，但也暴露出農地流轉的無序性、農地使用的隨意性和農地經營的功利性等諸多問題。作為經濟發展較快的沿海城市，寧波理應高度關注農村土地的利用現狀，發現農村土地利用的問題，結合現有法律制度予以規范，從而促進經濟的可持續發展。

［關鍵詞］土地利用 經濟發展 農村 法律規范

當前中國經濟呈現出一個假象和一個真實，假象是中國工業能力以龐大的身軀虛構了一種繁榮，而真實則是農村的凋敝和問題的積重難返。當“出血”過多的農業在“互助”中“虛脫”時，工業也會因后勁不足而開始衰敗?；蛟S我們期盼外資的輸入會延緩這種頹勢，但同樣是單向度的游戲，同樣也會造成假象和真實，假象是中國工業以廉價的勞動力換取的高漲的GDP，真實則是民族工業在合資、合營中漸行漸遠以及生態環境的千瘡百孔。有鑒于此，在中國經濟艱難轉型之際，由于資源稟賦的構成，農業依然是國民經濟的基礎，加強農業的基礎地位對于穩定和發展我國經濟具有重要的戰略意義，而這其中土地是農民、農業和農村最可信賴的支撐，因此發揮好農村土地資源的最大效用，不僅有利于農業可持續發展，同時也有利于社會和國家的穩定。寧波作為經濟發展較快的沿海城市，理應高度關注農村土地的利用現狀，發現農村土地利用的問題，結合現有法律制度予以規范，從而促進經濟的可持續發展。

一、農村土地利用的趨勢

土地的有效利用是農業發展的基礎。尤其在我國當前區域經濟依然處于從無序向有序發展的進程中時，區域土地的利用顯得尤為重要。寧波經濟因借助于地理優勢而發展較快，但要可持續發展，農村土地的利用是一個需要格外關注的話題。對此，寧波農村土地利用在探索中也呈現出一定的趨勢。

1.從封閉型走向開放型

農村土地是集體所有，這種占有狀態，既為農業發展提供了豐富的資源，同時也使得農民養成了一種固有的排外心理。在改革開放初期，農村土地利用方式由集體化向自主化轉變，經營方式表現為家庭聯產承包責任制，即包產到戶，統分結合，雙層經營。農民在獲得開發土地自主權時充滿歡喜，對未來充滿希望，每家每戶都將主要的精力集中在對自己承包地的經營管理上，而忽略了與外界經濟形式的聯系，農民從土地上獲得的成果主要用于自主消費，只有家庭有多余的農產品時才會在留足口糧的基礎上對外出售，這種自給自足的經營管理模式在全國大部分地區持續至今?？陀^上講，這種利用農地的方式提高了農業生產力，促進了農村經濟的快速發展，提高了農民的生活水平，對整個國民經濟的發展起到了促進作用，但隨著我國經濟建設步伐的加快，各種產業機構都面臨著新的發展機遇和方式，作為保障作用的農業經濟自然也面臨新的選擇，農村土地利用方式也必須打破傳統的封閉自給自足型，逐步轉變為與市場經濟相結合的開放型。

寧波農村土地利用當前呈現出三種開放型的模式：農村集體土地承包給村內具有實力的農民家庭大面積種植農作物；本村農村集體土地轉包給外村農民種植；農村集體土體轉包給農業開發企業進行現代化的農業經營管理。這三種模式的出現對于充分發揮農村土地的利用效率具有促動作用，使得農村經濟與外界經濟相聯系，打破農村地區自顧封閉的發展態式，利用外界經濟資源高效開發農用地能提高農業產量，促進農業現代化。在農村土地承包方面，寧波市堅持“依法、自愿、有償”的原則，穩步推行土地使用權流轉，發展各種形式的土地規模經營。土地承包經營權流轉率和規模經營率位居浙江省前茅。到2009年6月底，全市農村土地承包經營權流轉面積達92.53萬畝，比2006年增長244.7%，有力地推動了農業產業結構調整，提高了農業產業化經營水平和農產品市場競爭力，為加快現代農業建設和社會主義新農村建設起到了重要作用。[1]在這眾多開放性土地利用中，慈溪市周巷鎮湖塘新村是個典型的例子，它是第一個開展農業園田化建設和耕地集約化經營，引進了全市第一家臺資農業企業，規劃建設了村級農貿市場和標準廠房積極推進農村新社區建設，使該村成為遠近聞名的文明村、富裕村，為新農村建設提供了生動的樣板。

2.從單一型走向多樣型

農村經濟的發展主要靠農業，農業的發展主要在于利用農地。傳統農地利用的主要方式就是種植農業經濟作物。農業經濟作物類型很多，但農村以種植水稻小麥為主，其他經濟作物如大豆、花生等都是少量種植。這種長期以來的單一型農業種植方式雖然解決了農民的溫飽問題，但就實現全面建設小康社會而言確是杯水車薪。隨著我國經濟迅速發展，產業結構不斷調整，作為第一產業的農業經濟也出現新的調整，由過去的單一型向多樣型轉變。

在長期與外來經濟模式交流的過程中，寧波在農地利用上充分發揮主觀能動性，總結出多種多樣型的發展道路，具體體現為三種方式：第一種是農業專業戶經營型，由村里主要種糧大戶承包大部分土地專營種植水稻小麥等主食類農作物，雇請村民到專業化的種糧基地工作，提高了糧食的產量和村民的收入，部分農民能夠在獲得土地種植利益的同時外出打工，充分利用農村勞動力和農用地資源；第二種是種植經濟型果樹型，農用地轉為發展水果產業，農村結合城市經濟發展經驗適時對外開辦水果節，既宣傳了自己的產品又吸引了消費的眼球，一舉兩得；第三種是農家樂娛樂休閑型，這種發展模式與市場經濟結合地作為密切，將農村作為一個類似企業的模式經營充分發揮農村的農作物優勢，抓住城鄉發展時機充分發揮農村的特色吸引外部對農村的關注，充分調動農村的積極性。這些發展類型都有各自特色，都是寧波推動農地利用的產物。在土地多樣化經營中，北侖區白峰鎮小門村充分發揮地理優勢和資源優勢，探索出“山上建銀行，平田建糧倉，沿海低田改魚塘”的農業經濟發展思路，充分利用山地優勢，大力發展經濟林和優質小水果。十余年來，村里先后開發了600畝速生杉木林、480畝茶葉、300畝楊梅、200畝毛竹、150畝花卉和120畝柑桔，同時還利用沿海低田開發了120畝淡水養殖基地。

3.從數量型走向經濟型

農業發展自然要講究效益和產量，改革開放之前我國大部分地區都處于達不到溫飽的低經濟發展水平，生產力水平低，改革開放之后大大解放生產力，實行家庭聯產承包責任制更是極大提高農民積極性，激活農村潛在的生產力，再加之農業科技的發展，農業發展以提高糧食產量為目的，糧食產量穩步提升。進入新的歷史時期，農業經濟的發展不能只追求量的提高，更要注重經濟效率的提升。寧波農民抓住歷史發展的好時機自動適應市場經濟發展的要求調整農村產業結構，創造出多樣的農村經濟發展模式。農村土地不再是追求糧食產量的載體，而是農村提升經濟發展層次的跳板。

寧波農民農用地利用由數量型走向經濟型的趨勢，也是農民認識農用地價值的理性化，這樣更加有利于農用地發揮它的最大優勢。土地利用在從數量型轉化為經濟型中，鄞州灣底村是一個典型例子，該村“桑果種出富裕新農村”的經驗曾被中央和省、市媒體廣為宣傳。1998年，村根據市場調查和該村實際，引進了果桑種植項目進行試種，第二年就獲得了成功，畝收入達到了6000多元，農民嘗到了種植果桑的甜頭，種植面積也因此擴大，還帶動了周邊農民的種果桑積極性。桑果產量上去了，靠鮮果銷售遠不能解決問題，他們請專家“會診后決定搞桑果深加工，發展循環經濟，拉長產業鏈。村投資2000萬元從意大利、法國引進先進的設備和釀酒技術，加工成“寧波紅”桑椹干紅酒和優質桑果飲料，形成產、加、銷一體的產業化經營體系，大大提高了產品的科技含量和附加值。近年來，他們在開發桑果加工系列產品的同時，還把嫩桑葉加工成具有藥用價值的桑葉茶；把夏天整枝下來的桑和嫩枝條經處理供動物園作為食草動物的飼料；桑園養殖土雞，既清除桑園蟲害，雞糞又肥了桑園，下半年在桑園還可套種蔬菜。良性的循環，使桑園經濟效益得到了最大限度的釋放。旅游業是陽光產業，被世界公認為久盛的可持續產業。灣底村利用得天獨厚的桑園和桑果產品，加上緊靠市郊的區位優勢，興辦了“天宮莊園”，以桑果為媒以節搭臺，推出了“郊區踏春、采桑果喝桑葉茶、品桑果酒及桑果飲料，看西江古村，吃農家飯”為主要內容的“農家樂”休閑旅游，并成功舉辦了四屆桑果節。此外，灣底村還新增了“看梨花、賞牡丹”等為主要內容的“賞花活動，吸引了大批寧波市民尤其是中

二、農村土地利用的問題

寧波農村土地利用盡管取得一系列的優異成績，但也暴露出來很多問題，當然這些問題在當前中國農村中非常普遍。但如果我們不正視這些問題，仍由其發展下去，勢必造成難以估量的后果。

1.土地流轉的無序性

土地流轉是農村中最為常見的現象。農村土地流轉主要是土地承包經營權的流轉，土地的所有權不變，利用土地主體之間發生轉變。農村人口結構自進入21世紀就發生巨大變化，農村人口素質不斷提高，外出打工就業的人數不斷增多，留在農村懂得種地的人口大大減少，出生在八十年代以后的農村孩子都不懂得務農，或因外出打工獲得更為豐厚的收入而直接放棄對農用地的管理，農村中出現大量荒廢農用地和疏于經營管理的土地。這樣對于農業經濟自然是百害而無一利，因此農村出現土地流轉也就是情理之中的事情，然農村流轉土地呈現出無序的狀態。具體表現為，農民們之間達成的流轉協議簡單且多為口頭協議，土地承包權人隨意將土地非法轉租、私下轉租等情況，當下因土地流轉發生的糾紛案件日益增多，對農村土地的利用造成惡劣影響。

寧波雖處在沿海經濟發展較快地區，但農村土流轉依然呈現出無序的狀態。如在鄞州區姜山鎮計家村和蔡朗橋村兩村的土地利用考察中，盡管兩村不存在荒廢的土地資源，但70%的土地流轉中，都是種糧大戶直接與村民協商，承包他們的土地，每年支付給村民一定的承包費用，這種承包土地的方式沒有書面的協議，都是口頭的，承包商直接給錢，就表示今年會繼續種植你家的地，費用也都是一次付清，村民們也樂意接受，因為村中很多村民都不會也不愿種田，他們認為與其讓其荒廢著，不如隨意轉包給別人去種植。

2.土地使用的隨意性

農村土地使用具有專屬性，即必須符合土地的農業利用價值，不能隨意改變土地的農業使用價值而轉作他用。從自然科學的角度來看，土地的形成相當不易，它不僅是一個十分漫長的自然過程，而且還需要人類持續的勞動和大量物質能量的投入，從而保證土地肥沃。而將土地流轉為非農用地則易如反掌，一旦改變土地的專有農業屬性，再要逆轉為耕地，不僅要付出巨大代價，而且效果甚微。在當前物欲橫流的社會，短視的發展眼光使得土地使用權人在將其土地流轉之后很少關注土地的實際利用方式，流轉后的使用權人往往不按照法律法規的規定利用土地，要么改為住宅用地，要么改建為魚塘，這種隨意利用對農用地地質的破壞具有根本性影響。

寧波在當前經濟發展過程中，沒有充分認識農村土地的重要性，致使土地的使用呈現出極大的隨意性，先后出現過一系列重大破壞農村土地的案件，如北侖小港街道五盟村經濟合作社“以租代征”案、鄞州區塘溪鎮管江村非法占用耕地案、鎮海區莊市停車場非法占地案、奉化市新科精密鑄造有限公司非法占地案、余姚市梁弄鎮橫路村經濟合作社非法轉讓土地案、慈溪市小苗無氧銅材有限公司破壞耕地案等，這些案件不僅給農村土地的使用帶來無可估量的損失，還極大地摧毀了寧波人可持續發展的理念。

3.土地經營的功利性

農村經濟的發展中要充分發揮土地的價值，因為這不僅是國家糧食產量的保證，更是農民致富奔小康的道路，所以重視土地經營是極其重要的，然在當前被“發展”沖昏頭腦的社會里，能理性看待土地經營的非常少，更多的表現為功利性。具體表現為，在農地經營時限上，沒有長期的生產計劃，多為短期承包；在農地經營投入上，依舊延續著“土地刨食”的舊習，沒有對土地的肥力進行必要的培育，多采取的“竭澤而漁”的破壞性經營方法；在農地經營方式上，要么采取傳統的耕作方法，要么一哄而上都經營同類經濟作物，要么不分土地的用途一味地擴大養殖業；在農地經營規模上，還依舊停留在“作坊式”的小而散的生產，沒有把類似的資源整合起來，做大做強，形成一定的品牌效應。更致命的是，在當前“偽城市化”的進程中，農民都已做好“洗腳上岸”的打算，農地被大量的荒廢，更多的農村青年選擇進城打工，盡管生活在城市的邊緣，也不愿在農地的經營上花費更多的心思。

在農地經營上，寧波經過十幾年發展，農家樂休閑旅游的數量不斷增加，規模日益擴大。全市現有省級農家樂特色村6個、省級農家樂特色點9個、市級農家樂特色村18個、市級農家樂休閑旅游示范點38個。然時至至今，寧波的農家樂休閑旅游業依然處于初級階段，存在著不少問題。具體表現為，一是規模小、分布散、特色不鮮明。寧波農家樂休閑旅游村和點以村集體或村民的自發建設為主，大部分經營點規模較小、分布零散，開發的項目也以餐飲和觀光為主，有逐漸脫離主題的趨勢；二是對農地經營認識不夠，持續發展能力不足。寧波不少農家樂休閑多為垂釣捕撈、花卉觀賞和瓜果采摘上，對農業產業的開發深度和廣度不足，缺乏對農業包裝開發的理念和能力，不少農家樂休閑旅游出現一年火一次，一活一個月的現象；三是沒有整體規劃，隨意性經營。農家樂休閑旅游多為未經批準許可的自行打著“農家樂”招牌的農家旅館、農家飯店，缺乏整體規劃，由于相關部門疏于管理，致使其經營處于一種極端隨意性。

三、農村土地利用的規范

99年修憲確立了依法治國的方略，它意味著社會主導行為規范的轉向，即法律取代了道德的主導地位，客觀規范取代了主觀感性的指引。有鑒于此，農村土地利用過程中所呈現出的問題急需通過法律予以規范。

1.土地流轉的規范化

土地承包經營權在不同農業經營者之間的自由轉讓是土地承包經營權市場化趨勢的要求。土地承包經營權的市場化，實質是市場機制在農村土地資源配置過程中逐漸發揮基礎性調節作用的過程。我國《農村土地承包法》將土地承包經營的流轉方式概括為轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種形式，并對這五種主要的流轉方式作了較為詳細的規定。但是法律并沒有對具體的辦理手續作出詳盡的規定，所以在生活中有不少法律不能涉及的方面，但這并不能成為土地流轉隨意的源頭，因此寧波市應結合實際情況，因地制宜制定出具體的法規和規章來指導土地管理部門及時有效地監督管理土地的流轉。沒有法律法規作為方向標，就不能為土地有序合理流轉作出保障，從而導致違法流轉的現象屢禁不止。土地流轉要發揮其最大經濟效益，就必定要符合法律法規，所以應堅持二者的結合，只有這樣才能使保障農民在土地流轉中成為土地使用的合法受益者。

2.土地使用的規范化

中國作為發展中國家，在工業化、城市化快速發展過程中，耕地的建設占用必將呈現上升趨勢，而長期以來持續的耕地流失和破壞，勢必嚴重沖擊中國農業的穩定發展和農民權益保護，進而影響到經濟社會的可持續發展與構建社會主義和諧社會的長遠大局。因此，寧波市應結合《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等相關法律法規對農用地的使用保護規定，建立起健全的農村耕地保護性法律法規，根據耕地的性質合理利用開發土地的使用價值，因地制宜地可持續的利用土地，不能隨意改變農用地的原有用途，若要改變原有土地的用途需要與相關部門協商，并且報土地管理部門批準，在結束承包期時盡量可能地恢復農用地的原有狀態。農地使用期間擅自改變農用地的用途者，責令能恢復者盡量恢復，改正仍不能恢復者則進行處罰。只要是對農用地進行經營管理，都要按照法律的規定正確行使權利承擔相應的義務。農用地利用的規范化要求法律法規為土地資源的可持續發展提供政策支持和法律保障，只有這樣才能為子孫后代留下豐富的土地資源。

3.土地經營的規范化

在市場經濟的引導下，農業土地經營規模的擴大是隨著工業化和城市化的進展而出現的。這是因為，工業化和城市化為農民擴大土地經營規模提供了經濟動力，又為擴大經營規模創造了條件。在經濟發展迅速的寧波，土地經營規?；呀浭潜厝悔厔?，但土地經營的經濟效益和社會效益的協調卻是不能忽視的問題。土地經營的經濟效益規范化主要體現注重土地資源的合理開發，通過科技等合理方式提高農用地畝產量，實現農用地獲得預期的經濟效益。土地經營的社會效益規范化主要體現在遵守國家關相關法律法規進行良性競爭，就農產品的產出而所作出的定價既符合市場經濟規律的要求，又注重社會經濟的穩定。土地經營的規范化要求法律法規為實現土地經營的經濟效益和社會效益作出支持和保障，二者不可偏廢，只有這樣才能為土地穩定的發展提供基礎支持。

“地者萬物之本源，諸生之根苑也”。土地流轉、使用和經營是涉及農村土地保護和可持續發展的三大環節，在這些環節中都有利益的博弈，我們要兼顧利益和法律的雙重要求，力求土地資源的可持續利用，以為保護糧食安全和社會的全面發展提供保障。寧波作為經濟和法治都呈現出良好發展勢頭的城市，理所當然應在農村土地利用過程中承擔起重要的責任。

參考文獻：

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