流動商販管理的問題及對策研究

［摘 要］隨著中國城市化進程的加快，建設(shè)國際化大都市的要求與流動商販所帶來的各種問題導致了城市管理者與流動商販之間的矛盾沖突。本文在分析流動商販存在的合理性的基礎(chǔ)上，探討流動商販管理中存在問題，并提出了相應(yīng)的解決對策。

［關(guān)鍵詞］流動商販 管理 城管

流動商販自古有之：“販夫走卒、引車賣漿”，自古就屬正當職業(yè)；戰(zhàn)國年代曾有商販云集，“舉袂成幕，揮汗成雨”的場面；唐朝富庶的長安城匯集來自四方的藝人商販，繁華一時；《清明上河圖》中汴河邊熙熙攘攘游客云集，街道兩旁空地上集滿張著大傘的商販。流動商販的存在是具有合理性的，紐約市長布隆伯格認為：“禁止占道經(jīng)營，會扼殺社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和新移民小商業(yè)者的生存權(quán)”。日本著名經(jīng)濟學家青木昌彥也曾說過“一些不入流的經(jīng)濟形式，卻是多姿多彩的經(jīng)濟馬賽克”。 但不能忽視的是，流動商販在活躍城市經(jīng)濟、滿足市民需要的同時也為城市的發(fā)展帶來了許多問題。所以，合理解決流動商販所帶來的各種問題，引導規(guī)范其發(fā)展方向，促使其更加合理發(fā)展并與現(xiàn)代社會與城市變革相協(xié)調(diào)成為當前城市管理領(lǐng)域的首要任務(wù)。

一、流動商販存在的合理性

流動商販是中國經(jīng)濟發(fā)展過程中一個特定時期的產(chǎn)物，過去在商品匱乏、流通不暢的背景下，流動商販的經(jīng)營活動對促進流通、增加消費、彌補社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點不足，有過一定的作用，而且在城市化迅速發(fā)展的今天流動商販在便民利民，促進就業(yè)方面仍發(fā)揮并將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。

首先，維護弱勢群體生存權(quán)的需要。流動商販多是生活在社會底層的弱勢群體，他們一般“上有老，下有小”，負擔重，自身素質(zhì)低下。而且他們在尋找正規(guī)就業(yè)無望的情況下，擺攤賣小商品成為他們生存的唯一手段。對于他們來說，擺小攤是既無奈有積極的生存行為，雖然收入不高，但對于攤販個人和家庭來說始終是一條出路，這一點微薄的收入就是全家人的生活來源和經(jīng)濟支撐，是其生存權(quán)的保障。

其次，促進就業(yè)、滿足市場需求。流動商販之所以存在，不僅僅在于商販本身的生存需要，而且流動商販的存在有利于緩解我國目前的就業(yè)壓力。下崗職工、新增勞動力、離開了土地的農(nóng)民，僅靠政府和企業(yè)不可能全部解決他們的就業(yè)問題。因此，自發(fā)的、非正規(guī)的就業(yè)方式不僅有充足的存在依據(jù)，而且有積極的社會意義，有利于創(chuàng)建社會文明和建設(shè)和諧社會。更重要的是流動商販的經(jīng)營活動適應(yīng)了市場要求，能滿足市民多方面的需要。因為中國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性導致收入水平差距，甚至發(fā)生兩級分化，不可能所有人都進入大超市大商場想消費，因此為了滿足低收入者和市區(qū)居民便利的需要，流動商販必然長期存在。

第三，城市特色文化景觀的需要。從社會學角度看，地攤經(jīng)濟是一種重要的文化形式，從地攤出售的商品上，常能展現(xiàn)一個地域的風土人情。地攤經(jīng)濟不僅是商品市場的一個體現(xiàn)，也是一道獨特的人文景觀，像北京的王府井大街，烏魯木齊的羊肉攤，始終是這些城市的獨特風景。另外，在城市中，不論是生活區(qū)、鬧市地段，還是旅游景點，行人常會駐足，從中或多或少感受到“一座城市中若存在小商販可以使它更有韻味，在一些國家的生活區(qū)、旅游景點，小攤點是很重要的文化形式，凡是有底蘊、有文化的城市，他們的‘地攤’經(jīng)濟都是很發(fā)達的，比如在倫敦到了周日在一些固定的場所就會出現(xiàn)小商販云集的跳蚤市場，這不但是商品市場，同時也是一道重要的人文風景。

流動商販的存在有其合理性，但不能忽視的是其確實帶來了一些負面效應(yīng)，如環(huán)境污染、占道經(jīng)營等，以及由此產(chǎn)生的臟、亂、差現(xiàn)象，有損城市形象。尤其是近年來城管執(zhí)法部門與流動商販之間的矛盾越來越難以調(diào)和，產(chǎn)生城管執(zhí)法的困境。城管與流動商販的沖突每每見諸報端，暴力流血事件時有發(fā)生，致使無論城管一方還是流動商販一方都很“受傷”。在流動商販管理中存在的一些問題導致了城管的暴力執(zhí)法和流動商販的暴力抗法事件不斷出現(xiàn)。

二、流動商販管理中存在的問題分析

第一，管理者管理理念陳舊。目前，我國城市管理手段多為管制、罰款等硬性處罰，而不是服務(wù)等柔性管理，這其實很大程度上是城市管理理念的偏差，缺乏服務(wù)意識。針對我國城市管理日益復雜的現(xiàn)實情況，城市管理部門單靠行政處罰已經(jīng)不可能解決所有問題，正如上海社科院社會調(diào)查中心主任楊雄表示：“目前，我國城市管理的理念還是計劃經(jīng)濟時代的，這體現(xiàn)在單純的追求城市管理的潔凈、整齊、采取一刀切的管理方式，這種形式的管理方式，沒有考慮到老百姓不同層次的消費需要，也沒有考慮到我國現(xiàn)階段的發(fā)展水平”因此，這種管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)今天城市管理的需要。

第二，政府各部門間不協(xié)調(diào)。流動商販占道經(jīng)營是一個需要諸多政府部門和全社會、全體市民共同關(guān)注、協(xié)同努力才有可能解決的，關(guān)系到相當規(guī)模的弱勢群體生存的，關(guān)系到社會各利益群體和諧共處的復雜社會問題。而城市政府將這一復雜的社會問題交由一個僅僅具有處罰權(quán)的城管部門來解決，城管部門試圖以行政強制力來迫使攤販放棄其幾乎是唯一的謀生方式，卻又不能提供新的就業(yè)機會和更好的社會保障。這種復雜問題簡單化的解決方案，只會使問題變得更為復雜，政府部門所維護的市容環(huán)境與流動商販的生存之間的矛盾不斷升級。

第三，城市市場門坎高，入市經(jīng)營難。政府允許進行經(jīng)營的個體門檻太高，流動商販成為“馬路游擊隊隊員”或“無證游商”也有他們的無奈，辦證攤位租金貴，而小商販小本經(jīng)營，賺的錢剛夠糊口，為了降低“成本”他們只有在馬路上跑。因此，他們與城管隊員長期地玩貓捉老鼠的“游戲”，雙方?jīng)_突不斷。有的城市也降低了市場準入門檻并引導商販入市經(jīng)營，但效果不顯著。原因即是，這些經(jīng)營地方相對比較偏，沒什么市場，因而許多小販寧可回到人氣凝聚之地。有的允許他們辦照經(jīng)營，但各種收費較高，城市管理這種高門檻、低回報的情況使得流動商販鋌而走險，因為入室經(jīng)營還不如無照經(jīng)營，雖然違法，但成本是相對較低的。

第四，城管配套機制建設(shè)不完善。城市管理是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，它不僅與城管執(zhí)法部門有關(guān)，還與一個國家的利益表達機制，城市管理宣傳機制以及就業(yè)和社會保障等制度密切相關(guān)，這些配套制度的完善可以為城市管理創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。但是目前我國城市管理仍然缺失這樣一個社會大環(huán)境。

首先，城市就業(yè)保障機制不健全。就業(yè)是民生之本，城市弱勢群體“弱”的本質(zhì)表現(xiàn)在他們無力通過自己的勞動實現(xiàn)自己的經(jīng)濟社會權(quán)利。著名的發(fā)展經(jīng)濟學專家、諾貝爾經(jīng)濟學獎得主阿瑟#8226;劉易斯曾經(jīng)指出，在一個勞動力幾近無限供給的發(fā)展中國家，為了最大限度地緩解就業(yè)壓力，政府在就業(yè)管理方面應(yīng)該盡其可能地寬松，其中，尤其注意不要對勞動力自我就業(yè)與臨時性就業(yè)人為設(shè)置障礙。而我國的城市管理卻違背了這一要求。

其次，利益訴求機制不暢。之所以流動商販在遭受城管不文明執(zhí)法后不愿意投訴，就是因為他們不相信自己的投訴會得到認真對待，而且部分投訴結(jié)果有失公允。

另外，城市管理宣傳不到位。有效的城市管理政策無法通過正式渠道傳達給小商販和市民，導致城市管理工作不透明，不被小攤販和廣大城市市民理解和支持。

三、完善流動商販管理的對策研究

第一，調(diào)整管理思路，建設(shè)服務(wù)型政府

一個擁有現(xiàn)代城市管理和發(fā)展理念的城市，懂得如何發(fā)揮小商小販的積極性，以增強城市的生機和活力，同時又最大限度的避免小商小販因為亂設(shè)攤點而給城市帶來不良形象和影響，同時也能夠摒棄那種被動應(yīng)付，為了管理而管理的落后理念，從主動為流動商販服務(wù)中找出路。如在管理過程中發(fā)現(xiàn)市場秩序在整體上造成擾民、交通阻塞問題時，政府應(yīng)該從規(guī)劃市場選址，經(jīng)營時間和區(qū)域上思考自己的管理失誤，而不是將矛頭對準流動商販。

調(diào)整管理思路，建設(shè)服務(wù)型政府，改執(zhí)法方式為教育、勸阻等柔性方式，應(yīng)當將強制舉措排在最后施行。但服務(wù)并不是無原則的服務(wù)，正確的城市管理應(yīng)是依法管理與服務(wù)理念的結(jié)合體，是在切實維護法律尊嚴的基礎(chǔ)上進行的親民服務(wù)舉措。在法律允許的范圍內(nèi)，探索城市分區(qū)域治理，如對生活區(qū)域以滿足市民的生活需求為主，可以適當?shù)脑试S小商販擺攤，但對于工作區(qū)域，則要進行嚴格管理，以維持整潔的市貌。另外，對特定街道可以劃定時間、范圍允許攤販進行經(jīng)營，具體時間、范圍等公布于城市管理網(wǎng)站或戶外公示牌，供市民及小商販查看。

第二，協(xié)調(diào)政府各部門工作

目前，作為城市管理的政府各部門之間分工不明確、權(quán)責不明晰，沒有形成分工配合的管理局面，結(jié)果大家都在管，誰也管不好，以致追究責任時往往發(fā)生推諉扯皮的現(xiàn)象，因此要正確協(xié)調(diào)城市各部門的工作。

首先，工商部門—簡化辦事程序，克服辦證難關(guān)。流動商販打游擊，與無法順利取得營業(yè)執(zhí)照，無固定經(jīng)營場所直接相關(guān)，因此，工商管理部門應(yīng)力求提高辦證效率，如果營業(yè)執(zhí)照審核程序復雜，可以先發(fā)放臨時經(jīng)營許可證，切實配合立法部門給予流動商販合法的經(jīng)營地位。在美國紐約市中心曼哈頓街頭集市設(shè)攤，手續(xù)是很簡便的。申請人只要在街頭集市管理公司出示身份證和報稅卡，經(jīng)過約10天左右，申請人就會收到該公司的批準信和攤位號，持批準信就可以到紐約消費局領(lǐng)取臨時設(shè)攤許可證，若出售食品如飲料、瓜果、糕點、燒烤等等，可以到衛(wèi)生局領(lǐng)取臨時許可證，前后持續(xù)時間不到一個月。

其次，城管執(zhí)法部門—人性化執(zhí)法，進行長效管理。城市管理者必須樹立“以人為本”的理念。他們必須明確在公民的所有權(quán)利中，生存權(quán)是最重要的。在經(jīng)濟條件沒有那么發(fā)達的情況下，重視人的基本權(quán)利比城市的整潔更加緊迫，況且對一些既無資本又無技術(shù)的窮人來說，選擇到有市場前景的地方做小攤小販是無奈而又積極的生存和發(fā)展行為。允許城市存在地攤經(jīng)濟，實際上就是給低收入人群通過自身努力改變生存狀態(tài)的機會。另外，城管執(zhí)法應(yīng)改變以往的不文明執(zhí)法甚至暴力執(zhí)法方式，實現(xiàn)人性化科學執(zhí)法，使地攤經(jīng)濟帶來的社會、經(jīng)濟效益在抵消城市生活受影響的成本后盡量最大化，從而實現(xiàn)多贏。在治理由擺攤造成的交通阻塞、環(huán)境污染、噪聲擾民的問題是，應(yīng)建立長效管理機制，加大對重點區(qū)域的市容管理力度，真正做到人員到位、責任到位、管控到位、服務(wù)到位。

第三， 設(shè)立經(jīng)營專區(qū)，降低市場準入門檻

由于流動商販畏于市場準入高門檻而鋌而走險、無照經(jīng)營的現(xiàn)象可以發(fā)現(xiàn)，降低市場準入門檻，給小攤販以一定的經(jīng)營空間，吸引、鼓勵、指導、攤販入場經(jīng)營是必要的。政府可以用閑置土地、廠房建立建立簡易市場，廉價出租或通過租金補貼作為低收入人群、流動攤點經(jīng)營場所，在不影響市容、交通、衛(wèi)生、安全、環(huán)保前提下，允許特定攤販經(jīng)營。市民住宅小區(qū)，尊重業(yè)主自治，倡導小區(qū)開門容攤，通過公約和物業(yè)加強日常管理，分流解決部分設(shè)攤場地。有了固定的經(jīng)營場所，城管執(zhí)法人員就可以針對設(shè)攤造成的環(huán)境問題、食品衛(wèi)生、商品質(zhì)量問題進行統(tǒng)一管理，規(guī)范秩序。

第四， 健全完善城市管理配套機制

首先，健全城市就業(yè)保障機制。流動商販之所以大量存在，其中一個重要的原因就在于就業(yè)難，而當前困擾小商販仍然是最基本的生存問題。許多小攤販都是社會底層貧困人群，素質(zhì)較低，需要政府最這一群體進行就業(yè)培訓和就業(yè)指導，并提供相應(yīng)就業(yè)崗位，這也是合理疏導流動商販的手段之一。

第二， 暢通利益訴求機制。為保證城市管理者更好的對城市進行管理，傾聽群眾呼聲，接受群眾反饋是必要的。城管執(zhí)法部門可以開展局長、隊長接待日活動，接受群眾的上訪和信訪，及時處理糾紛化解矛盾?？梢越⒊鞘泄芾硇畔⒎?wù)中心，開通服務(wù)熱線，建立城市管理網(wǎng)站，及時在互聯(lián)網(wǎng)上公布處理結(jié)果等也是構(gòu)建透明化政府的表現(xiàn)。另外，自覺接受媒體的監(jiān)督，將媒體的監(jiān)督作為檢驗城市管理工作效果的平臺。對媒體曝光的城市管理問題及時處理完畢并公布于城管網(wǎng)站，接受市民對處理結(jié)果公平與否的監(jiān)督并不斷改進。

第三，加大城市管理宣傳。完善政務(wù)公開，全面落實便民、利民措施，需要拓寬對外宣傳的渠道，引得攤販和市民的理解與支持，通過設(shè)立城管宣傳牌、組織文藝宣傳隊，在流動商販區(qū)設(shè)立宣傳欄以及設(shè)立流動紅旗對優(yōu)秀誠信攤販與以獎勵等市民和小商販喜聞樂見的方式，把城市管理理念、利民措施進行宣傳，實現(xiàn)市民給予攤販整體素質(zhì)的提高，理解和支持城市管理工作并自覺成為他們的自覺行動。

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