加強生態文明建設的公眾參與

摘要：生態文明建設是我國全面建設小康社會的新要求，生態文明目標的能否實現直接關系著我國經濟社會的可持續發展。生態文明建設需要政府發揮主導性作用，但是也需要公眾的廣泛參與。本文以公眾參與生態文明建設的典型案例——廈門Px事件為例，通過揭示公眾參與的內涵及其理論基礎，分析了我國在生態文明建設過程中公眾參與的重要性及其現狀，并提出了加強生態文明建設中公眾參與的對策。

關鍵詞：生態文明；公眾參與；廈門Px事件

廈門PX項目抗爭事件是公眾參與生態文明的典型案例，值得學術界開展深入的研究。

1 我國的生態文明建設缺乏有效的公眾參與

從社會學角度講，公眾參與是指社會群體、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。從公共政策的角度講，是指公民在政府制定各種公共政策過程中，以一定的方式，通過一定的途徑，直接或間接影響政府公共政策的制定過程，以使其有利于自身利益、特定團體利益或社會公共利益實現的一種公共政策活動。概言之，生態文明建設中的公眾參與，是指社會公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與生態利益相關的決策活動和實施過程，表達關切并施加影響，從而有效地維護自身環境權益，實現生態效益與經濟效益的統一。我國政府在《中國二十一世紀議程》和《全國環境保護綱要(1998—2002)》等文件中都有公眾參與的制度規定，部分省市也出臺了相關的規定，鼓勵公眾參與生態文明建設。在公民個人的層面上，大多數人也開始意識到自己在生態環境保護中的權利和義務，他們在注重自己言行舉動的同時，開始對一些破壞生態環境的行為加以阻止或舉報，這都顯示了公民個人的力量開始參與到生態文明建設之中。但是，在生態文明建設過程中，我國公眾參與的水平還處于比較低的水平上，公眾參與的意識也較弱，還存在諸多的制約因素，主要表現在以下幾個方面：(1)公眾參與缺乏可操作的法律制度保障，公眾參與機制不健全，參與渠道不順暢。法律制度是公眾參與環境保護最基本的保證，盡管我國在《環境保護法》中強調了公眾參與環境保護的重要性，在其他的相關制度中也提到了公眾參與在環境保護中的作用，但這些法律制度規定的公眾參與權限不夠，規定過于籠統，或范圍太窄，缺乏可操作性，缺乏激勵機制，這些都阻礙了公眾全面有效的參與。(2)我國公眾環境知識不足、環境意識水平較低，科學界精英參與草根階層合作程度低。環境風險是現代科技造成的，因此理解和辨識環境風險需要極高的專業知識。但我國公民普遍缺乏復雜的科學技術和環境保護的專業知識，因此，參與水平不高。掌握專業知識的科學界精英更愿意與企業和政府合作，很少站在草根階層一邊，共同面對環境危機。(3)環境信息公開制度的需要進一步完善和發展。公眾參與環境保護的前提是環境信息知情權，而我國目前政府的信息公開制度還處在初步探討階段，環境信息公開非常有限，不享有知情權就無法參與，即使給予了公眾參與權，也無法影響環境決策。(4)環境公益訴訟的缺位。環境公益訴訟是公眾參與環境管理的一種重要方式，特別是當政府機關不履行環境立法規定的職責或從事違法行政行為時提起行政訴訟，往往比批評、建議、申訴、抗議、游行、示威更加有力。實踐表明，政府環境管理部門及其工作人員可能由于屈從某種壓力、誘惑、私利或偏見而實施不當、出現違法行為，這時如果沒有公眾以第三方的名義出來抵制，這種違法行為很可能暢通無阻。在我國，公眾只能對影響自己的環境權益提起訴訟，而對于損害一定的公共利益的，公眾不能提起訴訟，這極大的限制了公眾參與生態環境保護的熱情。

2 廈門PX抗爭事件：公眾參與典型個案概述

廈門市海滄PX項目，是2004年2月國務院批準立項，2006年廈門市引進的一項總投資額108億元人民幣的對二甲苯化工項目，該項目號稱廈門“有史以來最大工業項目”，選址于廈門市海滄臺商投資區，投產后每年的工業產值可達800億元人民幣。但是由于PX項目區域位于人口稠密的海滄區，臨近擁有5000名學生的廈門外國語學校和北師大廈門海滄附屬學校，項目5公里半徑范圍內的海滄區人口超過10萬，居民區與廠區最近處不足1.5公里；同時，該項目與廈門風景名勝地鼓浪嶼僅5公里之遙，與廈門島僅7公里之距，因此該項目開工后便遭受廣泛質疑。2007年3月，由全國政協委員、中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬發起，有105名全國政協委員聯合簽名的“關于廈門海滄PX項目遷址建議的提案”在兩會期間公布，提案認為PX項目離居區太近，如果發生泄漏或爆炸，廈門百萬人口將面臨危險。但遺憾的是國家相關部門和廈門市政府沒有采納他們的建議，而且加快了PX項目的建設速度。2007年5月末，對海滄Px化工項目一無所知的廈門市民收到了一條短信，并從各種傳媒渠道獲得了PX的相關信息，紛紛醞釀著表達反對在廈門上PX項目的形式和方法——“六一”上街游行。5月30日上午，廈門市市長召開會議，研究PX項目建設，聽取了海滄PX項目建設情況的匯報，根據一些專家和市民的意見，決定暫緩建設海滄PX項目。福建省政府要求廈門市在原有PX單個項目環評的基礎上擴大環評的范圍，進行區域規劃環評。6月1日，數千名廈門市民以“散步”的名義，上街游行，表達反對在廈門建設Px化工項目的心愿。6月7日廈門市政府宣布，海滄PX項目的建設與否，將根據全區域總體規劃環評的結論進行決策。決策后將嚴格按照規劃環評的要求，認真做好落實。6月7日，由國家環保總局組織各方專家，就海滄Px化工項目對廈門市進行全區域總體規劃環評。12月5日公布的環評報告結論為，廈門市海滄南部空間狹小，區域空間布局存在沖突，廈門市在海滄南部的規劃應該在“石化工業區”和“城市次中心”之間確定一個首要的發展方向。12月8日，在廈門市委主辦的廈門網上，開通了“環評報告網絡公眾參與活動”的投票平臺；12月13日，廈門市政府開啟公眾參與的最重要環節——市民座談會，最終結果顯示，49名與會市民代表中，超過40位表示堅決反對上馬Px項目，另外8位政協委員和人大代表中，也僅一人支持復建項目。12月14日，第二場市民座談會繼續舉行。第二場座談會有市民代表、人大代表和政協委員等97人參加，在座談中，除了約10名發言者表示支持PX項目建設之外，其他發言者均表示反對。12月16日，福建省政府針對廈門Px項目問題召開專項會議，會議決定遷建PX項目。從2004~Iz2月國務院批準立項，到2007~g3月105名政協委員建議項目遷址，廈門PX事件進入公眾視野，6月1日市民集體“散步”，至廈門市政府宣布暫停工程，PX事件的進展牽動著公眾眼球；從二次環評、公眾投票，到最后遷址，政府與公眾，從博弈到妥協，再到充分合作，成為政府和公眾良性互動的經典范例。

3 廈門PX事件公眾參與的特點

與其他環境抗爭事件相比，廈門Px抗爭事件公眾參與有一些鮮明的特點，值得總結。

3.1 公眾參與走上前臺

廈門PX事件是民意的勝利，是公眾參與生態文明建設的重要行動，也是公眾參與政府決策走上前臺的一個標志。廈門PX事件中，公眾向我們展示了具有中國特色的智慧和自組織能力，面對政府關閉論壇、堵塞民眾利益表達通道的強行控制輿論和民意的做法，廈門市民通過群發短信等各種信息手段成功實現了自組織化，并且通過“散步”等和平、理性的示威方式使政府做出讓步。在環評報告出臺期間，廈門市民通過電子郵件、信函、電話等各種途徑向政府表達了自己的意見。在公眾參與階段，廈門市民積極踴躍，市民代表在發言過程中所表現出來的理性、素養打消了政府的諸多疑慮。最終，民意促使政府改變決策，將Px項目遷出廈門。

3.2科學界精英在廈門PX抗爭事件中起到了關鍵作用

公眾參與對政府的影響力與具體參與者的身份直接相關。具有科學權威的院士的參與明顯提高了公眾參與的能量。廈門大學的趙玉芬教授，以科學家的社會責任，告訴了民眾什么是PX工程。2006年11月，趙玉芬、田中群、田昭武、唐崇悌、黃本立、徐洵6位院士聯名寫信給廈門市領導，從專業的角度力陳項目的弊端。2007年3月的全國兩會上，趙玉芬教授又聯合百余名全國政協委員，提交了“關于廈門海滄PX項目遷址建議的提案”。提案中提到“PX全稱對二甲苯，屬危險化學品和高致癌物。在廈門海滄開工建設的PX項目中心5公里半徑范圍內，已經有超過lO萬的居民。該項目一旦發生極端事故，或者發生危及該項目安全的自然災害乃至戰爭與恐怖威脅，后果將不堪設想。”這份105名全國政協委員聯名的提案中，有幾十所著名高校的校長以及十多名院士，這些專家以他們的治學為人之道和對社會的責任，力阻PX項目落戶廈門。在2007年12月份的座談會上，曾對廈門海滄區做過獨立環境測評的廈門大學袁東星教授，用數據及專業知識對PX項目落戶廈門表示反對。現代環境問題的科技含量極高缺乏專業知識的公眾參與往往因為不懂專業的科學知識而無法說服政府改變決策。科學家們權威的科學論證，既是對民眾的環境啟蒙，使公眾對PX項目有了充分的了解，使公眾更理性地參與到抵制PX項目的運動中來，同時科學家十分專業的論證以及院士的權威對于說服政府改變決策是十分有利的。

3.3新媒體使公眾參與形式更加多樣化

根據國家有關規定，環境保護中的公眾參與包括以下幾方面內容：①積極參加環境建設，努力凈化、綠化、美化環境；②堅持做好本職工作中的環境保護，為環境保護盡職盡責；③參與對污染環境的行為和破壞生態環境的行為的監督，支持環境執法，促進污染防治和生態環境保護；④參與對環境執法部門的監督，促其嚴格執法，保證環境保護法律、法規、政策的貫徹落實，杜絕以權代法、以言代法和以權謀私；⑤參與環境文化建設，普及環境科學知識，努力提高社會的環境道德水平，形成有利于環境保護的良好社會風氣。來自草根的公眾參與會在實踐中豐富和創造更加多樣化的形式，在廈門PX事件中，廈門市民通過多種多樣的形式參與到反對PX項目的行動中來，比如提交議案、上街“散步”、參加市民代表座談會等。最值得注意的是包括手機短信、QQ、電子郵件等在內的網絡新媒體所起的作用，公眾通過短信聯動和網絡社區帖子倡議上街游行，創造了百萬短信議政的紀錄。公眾通過網絡等新媒體來表達和匯聚民意，使政府逐漸認識到如果不得到公眾的支持，Px項目難以順利運行，所以，最終做出了尊重民意的決策：放棄經濟利益、保全生態環境。

3.4 政府對公眾參與的態度從拒斥走向合作

在PX立項之初，廈門市政府并未重視公眾參與，沒有主動向市民說明，反而加緊上馬項目，同時采取收繳雜志、關閉論壇、屏蔽短信等慣用的社會控制措施。沒成想，壓制愈烈抗爭愈烈。隨著事件的深入發展，廈門市政府逐漸轉變了對公眾參與的態度，并且以前所未有的公開、透明方式召開公眾座談會，這次區域環評座談會是廈門市有史以來，第一次大規模且大張旗鼓的公眾座談會，也是政府與民眾互動新模式的初次體驗。在座談會期間，政府還廣泛收集、整理、分析社會各界意見，對相關問題進行解答，并及時在政府網站上予以公布。回顧廈門PX項目整個事件，政府部門對公眾參與有過忽略、不解、壓制，但最終“回心轉意”，政府在后期間所表現出的透明、公開姿態，充分尊重了公眾的知情權，有力地消除了最初公眾對政府的猜疑和消極抵制情緒，從而轉向良性互動關系。并保障了政府關于PX項目下一步決策在陽光下運作。造就了政府與市民合作改變公共決策經典范例。

4 從PX項目抗爭事件看公眾參與的重要意義

4.1公眾參與有利于提高政府的決策的科學性和民主性

科學的公共政策必須同時具備目標導向性、社會可行性和經濟效益性三方面的要求。公眾對于自身利益的追求保證了政策的公共利益導向性，公眾的認可和支持是政策社會可行性的直接表現，公共政策可行性的提高又降低了公共政策執行的成本，公民為追求利益的廣泛參與擴大了公共政策惠顧的范圍，增加了公共政策的產出收益，公共政策的經濟效益性也得到了提高。現代化的發展使得社會事務空前的增多，政府面對紛繁復雜的社會事務，在制定政策時，難免會顧此失彼。公眾參與作為一種非政府的社會力量，可以將民意真實地反饋給政府，為政府提供及時準確的信息，有助于政府作出正確決策及修正決策中的失誤或偏頗，這樣既增加了政策的透明度和公開性，又使得政策尊重民意、反映實際，使公眾對生態環境政策由消極觀望、反對轉換為積極的響應與合作，最大限度的減少政策執行中的沖突與摩擦，更加富有成效。同時，公眾參與也可以對政府環保行政主管部門的環境執法行為起到一定的監督作用。公眾參與公共政策的執行過程可以防止公共政策執行中的行政不作為和以權謀私等違法亂紀行為，有利于克服公共政策執行的盲目性和隨意性，確保公共政策執行信息反饋的完整性和科學性，也有助于加強公共政策執行的責任追究和行為監控，在某種程度上克服政府失靈和政策執行偏差等現象，促進執法的公正和效率。

4.2 公眾參與有利于降低政府管理生態環境的成本，有利于提高社會效益和生態效益

我國處于社會主義初級階段，國家財力有限，而且對環保的投入相對不足。這極大地制約了我國生態文明建設事業的進程，而這種狀況又不可能在短期內徹底解決，這就要求我們降低政府管理生態環境的成本，提高生態環境管理的效率，用最經濟的方式建設生態文明。加強生態文明建設中的公眾參與不失為一種有效地管理辦法：一方面，加強公眾參與生態文明建設使政府的生態環境政策更加符合民意、民情，使生態環境政策在實施中遇到的阻力減少，自然降低了實施成本；另一方面，公眾參與是一種非貨幣的資本，有了公眾的積極參與，一些問題不花錢也可以解決了，比如社區公共衛生、白色污染，垃圾分類等，公眾參與分擔了政府的跟蹤檢查等監督職能，把污染損失圍堵在源頭上，使這些工作更有成效且成本降低。

4.3公眾參與有利于增強公眾的主體意識并整合利益訴求

生態環境保護是每個公民的權利，也是每個公民應盡的義務，社會公平正義也要求公眾參與的實現，在公共政策執行過程中，公眾參與的實現使廣大公眾不論貧富都能有機會參與到公共政策執行的各個環節中，合理合法表達自己的意愿和利益訴求。目前我國公眾的環境意識不強，大多數人認為環境和資源是公共財產，且具有取之不盡，用之不竭的特性，公民個人無法行使其權利，從而也無須承擔責任，缺乏主體意識，參與環境保護的積極性不高。加強生態文明建設中的公眾參與，可以增強公眾對生態環境的主體意識，提高公眾保護生態環境的積極性。

公民環境權要求政府必須對生態環境資源的價值進行多元考慮，合理分配不同利益團體對環境資源的價值需求。生態文明建設作為一項公共事業，需要各利益主體共同努力，公眾參與生態文明建設體現了社會公平、正義，也是經濟社會發展的需要，是民主與效率的統一。政府應以科學發展觀為指導，建立公眾參與生態文明建設的多樣化渠道，促成政府與公眾間的平等交流、合作，將民意的表達納入制度化的保障。

參考文獻：

[1]柳海英，邢士彥，樊超，芻議公眾參與機制在生態城市建設中的作用發揮[J]，生產力研究，2009(12)：79—86.

[2]朱立國，關于公眾參與在公共政策過程中的途徑思考[J]，邢臺學院學報，2010(6).

[3]馬彩華，游奎，環境管理的公眾參與——途徑與機制保障[M]，青島：中國海洋大學出版社，2009.

[4]王鳳，公眾參與環保行為機理研究[M]，北京：中國環境科學出版社，2008.