探索社保體系城鄉(xiāng)一體化建立農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理框架

摘要：在經(jīng)濟(jì)全球化、城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大的背景下，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度深入研究農(nóng)村社會(huì)保障問題具有緊迫性。本文著手分析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)面臨的問題，并借鑒國(guó)際社會(huì)政策領(lǐng)域的新理念，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，提出農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理策略框架。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；管理策略

黨的第十七屆第五次會(huì)議提出，著力保障和改善民生，逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。經(jīng)過近30年的改革，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。但總體上講，我國(guó)社會(huì)保障體系還存在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、制度運(yùn)行效率低等問題。

1 農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)面臨的主要問題

目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目初步具備了社會(huì)保障體系應(yīng)有的項(xiàng)目類別，已經(jīng)建立起了由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等內(nèi)容構(gòu)成的較完整的社會(huì)保障體系。但同國(guó)家提出的“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的社會(huì)保障體系目標(biāo)相比，還存在較大差距。

首先，沒有達(dá)到廣覆蓋。擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面一直以來是我國(guó)社保改革的首要目標(biāo)，但是，迄今為止，并沒有取得突破性的進(jìn)展。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，覆蓋率目前只有25％左右，即使在覆蓋率較高的北京、上海等城市，也只有50％左右，而在一個(gè)較好的養(yǎng)老保障體系中，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)能覆蓋到80％以上的人口。長(zhǎng)期以來在農(nóng)村，除滿足五保供養(yǎng)條件的老年人和部分計(jì)劃生育戶、雙女戶中年滿60歲的老人享有一定程度的養(yǎng)老保障之外，絕大多數(shù)農(nóng)村居民沒有制度化的養(yǎng)老保障安排。

國(guó)務(wù)院辦公廳于2009年9月發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度。并從2009年起開展試點(diǎn)，首批試點(diǎn)覆蓋面達(dá)11.8％。2010年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至23％左右。2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，成為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的里程碑。新農(nóng)保剛剛開始試點(diǎn)，同城鎮(zhèn)養(yǎng)老相比保障水平低、基層財(cái)政壓力巨大外，在組織試點(diǎn)過程中存在諸如對(duì)集體補(bǔ)貼資金缺乏硬約束導(dǎo)致的部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)無力承擔(dān)、組織實(shí)施不到位等現(xiàn)象。

其次，沒有真正體現(xiàn)“保基本”。目前，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率高達(dá)28％，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)的繳費(fèi)，一般相當(dāng)于職工工資總額的30％一50％。這一比例超過了世界上絕大多數(shù)國(guó)家。按照世界銀行2009年最新測(cè)算的實(shí)際承受稅率，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)在181個(gè)國(guó)家中排名第一。這么高的負(fù)擔(dān)水平，對(duì)于廣大的農(nóng)村人口，在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上即使沒有身份限制，允許農(nóng)村居民與擁有其他社會(huì)身份的人一樣，以同樣的方式參加養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)，仍然會(huì)受到參保經(jīng)濟(jì)承受能力等方面的限制。最后，缺乏“多層次”的構(gòu)造。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，世界銀行建議的“多層次”或多支柱包括五個(gè)基本要素：第一，提供最低保障水平的非繳費(fèi)型“零支柱全民養(yǎng)老”；第二，與不同工資收入水平相關(guān)聯(lián)，旨在發(fā)揮某種收入替代水平的繳費(fèi)型“第一支柱”體系；第三，個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶式的強(qiáng)制性“第二支柱”；第四，自愿性“第三支柱”安排；第五，非正式安排，如家庭、社區(qū)支持等。

截至2010年9月底，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)分別達(dá)到25025萬人、42072萬人、13147萬人、15871萬人、11973萬人，有相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)從業(yè)人員，還難以為目前的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架所涵蓋。剛剛開始試點(diǎn)的新農(nóng)保也覆蓋了6000多萬人，到年底將超過1億人，參加人數(shù)有限，擴(kuò)面任務(wù)艱巨。

綜上所述，目前的社會(huì)保險(xiǎn)體系，在實(shí)踐中作為基礎(chǔ)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也只保障城鎮(zhèn)單位部分職工，而絕大多數(shù)人的社會(huì)保險(xiǎn)問題并沒有適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛岸鄬哟巍蹦Ｊ街皇峭Ａ粼诶碚搶用嫔稀?/p>

鑒于社會(huì)保障制度改革存在的諸多不盡人意之處，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)的保障功能還非常弱的現(xiàn)實(shí)，迫切需要拓展我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障制度的政策思路，從而在社會(huì)政策領(lǐng)域產(chǎn)生新的政策框架，以適應(yīng)新形勢(shì)。

2 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理：應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新思維

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理是世界銀行為應(yīng)對(duì)全球化對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，于1999年提出的社會(huì)保護(hù)政策的全新理念，旨在拓展現(xiàn)有的社會(huì)保障政策思路，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)控制手段、多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與補(bǔ)償?shù)闹贫劝才牛到y(tǒng)、綜合、動(dòng)態(tài)地處置新形勢(shì)下各國(guó)面臨的日趨嚴(yán)峻的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

從總體上講，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策理念強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社區(qū)、民間組織通力合作，共同提供經(jīng)濟(jì)保障和社會(huì)保護(hù)。政策手段不再局限于對(duì)收入進(jìn)行再分配。追求社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)和整合。

具體看，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理以預(yù)防和減少貧困為首要目的。按照世界銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，所有的個(gè)人、家庭和社區(qū)都會(huì)面對(duì)來自不同方面的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)包括自然的也包括人為的。但貧困人群不僅更容易遭受風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)對(duì)他們的負(fù)面影響也會(huì)更為嚴(yán)重。因?yàn)樗麄儜?yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的工具非常有限。不僅如此，由于貧困人群沒有能力或者不愿意選擇高風(fēng)險(xiǎn)/高回報(bào)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，他們很難擺脫貧困。農(nóng)村居民收入水平低，極易受到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊和影響。要提高他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，社會(huì)福利應(yīng)超越收入再分配的舊思路，必須投資到具有促進(jìn)人力資本、社會(huì)資本、勞動(dòng)技能的社會(huì)項(xiàng)目上，并通過保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益等途徑，消除農(nóng)村居民參與經(jīng)濟(jì)的障礙，促進(jìn)個(gè)人能力的提升。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的終極目標(biāo)是使社會(huì)總體福利水平的最大化。“福利多元化”成為當(dāng)今時(shí)代的主流，“多元化”不單指福利主體的多元化，也包含福利目標(biāo)的多元化。社會(huì)政策既有再分配的功能，也有社會(huì)投資的功能。即社會(huì)福利具有幫助人們實(shí)現(xiàn)潛能的作用——通過教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)資本和人力資本進(jìn)行投資。包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理在內(nèi)的發(fā)展型社會(huì)政策直接以促進(jìn)社會(huì)平等和使所有的人實(shí)現(xiàn)發(fā)展的潛能為指向，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 我國(guó)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理策略框架思考

基于社會(huì)公正的價(jià)值理念和國(guó)際社會(huì)福利思想的發(fā)展趨勢(shì)，改變社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)分割的局面，推進(jìn)全國(guó)社會(huì)保障體系的一體化，顯然是必要的。問題在于，如果以現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度框架為藍(lán)本推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)銜接，顯然是不可能的。因此，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的特殊性，固然需要完善先行社會(huì)保障制度，同時(shí)還要拓展社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)固有的政策思路，建立起以“公助——社會(huì)保障”、“自助——商業(yè)保險(xiǎn)”、“共助——社區(qū)、民間機(jī)構(gòu)”組成的多層次社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理框架，形成以社會(huì)保障制度為核心，多種社會(huì)力量有效整合的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)村居民抗御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

首先，強(qiáng)化以“公助”為特征的社會(huì)保障制度

針對(duì)現(xiàn)階段我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障制度供給不足，覆蓋面窄、保障程度低的現(xiàn)實(shí)，采取下列措施：

其一，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一綜合社會(huì)救助制度

社會(huì)救助作為社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要制度基礎(chǔ)，在社會(huì)保障體系中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性保障作用。農(nóng)村貧困人口是在社會(huì)性資源的分配上具有經(jīng)濟(jì)利益上的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性等特征的特殊社會(huì)群體。因此，無論社會(huì)保險(xiǎn)如何發(fā)展完善，都不可能取消和代替社會(huì)救助在社會(huì)保障制度中的基礎(chǔ)性作用。因而，農(nóng)村社會(huì)救助不僅在保障農(nóng)村居民最基本生活，救助困難者方面發(fā)揮不可替代的作用，也是減少城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)不可缺少的制度。

因此，建議以“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”行為取向作為社會(huì)救助實(shí)際工作的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，整合城鄉(xiāng)的最低生活保障制度，對(duì)農(nóng)村地區(qū)最具現(xiàn)實(shí)意義。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)救助制度，應(yīng)科學(xué)確定保障線標(biāo)準(zhǔn)和合理籌集保障資金，保障資金的來源應(yīng)以政府投入為主。社會(huì)救助項(xiàng)目應(yīng)包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等內(nèi)容。

其二，完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度

因病致貧、因病返貧是民族地區(qū)農(nóng)牧民陷入困境的重要原因。完善農(nóng)牧民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度為農(nóng)牧民提供醫(yī)療保障，減輕農(nóng)牧民的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，增加其醫(yī)療消費(fèi)支出，滿足農(nóng)牧民的基本醫(yī)療服務(wù)需求，提高其生活質(zhì)量。在未來幾年里，還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，把更多的農(nóng)村牧區(qū)居民都納入到新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度中；規(guī)定政府要給予基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼，特別是明確規(guī)定政府要對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療給予補(bǔ)貼，支持制度的發(fā)展；將用人單位和職工、城鄉(xiāng)的各類居民各類醫(yī)療保險(xiǎn)都整合為“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”這統(tǒng)一框架中，即基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度將包括職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作這三項(xiàng)制度，以實(shí)現(xiàn)最廣泛的覆蓋。

其三，建立健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

民族地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在整個(gè)社會(huì)保障體系中具有最重要的地位。養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的重中之重，民族地區(qū)更不例外。數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金為每月1200元，而五項(xiàng)社保法定繳費(fèi)之和相當(dāng)于工資水平的40％甚至50％，農(nóng)村居民難以承受如此重負(fù)。

因此，制度設(shè)計(jì)以保障農(nóng)民最迫切需要解決的基本生活為出發(fā)點(diǎn)，再根據(jù)農(nóng)牧民的實(shí)際承受能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r逐步上調(diào)。對(duì)于農(nóng)村老年人、低收入群體實(shí)施老年津貼式的養(yǎng)老保險(xiǎn)，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)形式要靈活多樣，農(nóng)牧民可根據(jù)實(shí)際選擇適合自己的形式。同時(shí)“社會(huì)統(tǒng)籌”的統(tǒng)籌對(duì)象范圍能夠盡可能地?cái)U(kuò)大，將一切需要養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的農(nóng)村居民囊括其中。

其次，充分發(fā)揮以“自助”為主要特征的商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用

商業(yè)保險(xiǎn)是保險(xiǎn)公司針對(duì)城鄉(xiāng)居民的特殊需求，即面向追求更高層次福利需求的社會(huì)成員，所提供的多種高水平的福利服務(wù)。商業(yè)保險(xiǎn)是以自費(fèi)的形式進(jìn)行等價(jià)交換，因而擁有經(jīng)濟(jì)實(shí)力者可以通過自己承擔(dān)費(fèi)用的方式獲取自己滿意的福利服務(wù)。它以高收費(fèi)、高質(zhì)量、多樣化為特征，可以彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的保障不足。

在社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)上應(yīng)根據(jù)農(nóng)村居民的分化和收入水平的差異性，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)、組織經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及社會(huì)管理功能。

最后，大力發(fā)展以“共助”為特征的社會(huì)組織

社會(huì)建設(shè)是推進(jìn)社會(huì)保障制度社會(huì)化的重要條件，因?yàn)樯鐣?huì)建設(shè)的核心在于社會(huì)組織建設(shè)，許多社會(huì)保障服務(wù)必須借助眾多的社會(huì)組織來提供。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，強(qiáng)調(diào)多主體共同參與的保護(hù)框架，利用社會(huì)力量、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，是促進(jìn)社會(huì)保障健康、持續(xù)發(fā)展的有效途徑，無疑也是今后社會(huì)保護(hù)制度發(fā)展的方向。目前，在社會(huì)福利領(lǐng)域，許多國(guó)家都堅(jiān)持政府與民間合作的原則，鼓勵(lì)各種行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善團(tuán)體等社會(huì)組織的參與。因其管理成本較低，效率高，籌資渠道靈活，對(duì)社會(huì)保護(hù)的發(fā)展有很大的促進(jìn)作用，能對(duì)政府安全網(wǎng)形成有力補(bǔ)充。

因此，政府應(yīng)動(dòng)員全社會(huì)力量，鼓勵(lì)民間救助制度，發(fā)動(dòng)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人捐助，探索設(shè)立“農(nóng)村社會(huì)發(fā)展基金”，進(jìn)一步發(fā)揮“紅十字會(huì)”等非盈利組織的作用，以實(shí)現(xiàn)正式制度和非正式制度的有機(jī)整合，共同抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。