美國高等教育績效撥款模式的分析與啟示

摘要：高等教育績效撥款在促進高等教育發展過程中發揮著重要作用。美國高等教育績效撥款基本形成穩定的模式，促使美國的高等教育發展水平處于世界領先地位。本文在分析美國高等教育績效撥款模式發展過程及其特點的基礎上，探析對促進我國高等教育績效撥款機制建立完善的有益啟示。

關鍵詞：績效撥款；模式；分析；啟示

美國的高等教育績效撥款已經擁有近四十年的發展歷史，經歷了績效責任階段、績效審計(評估)階段、績效撥款三個階段的轉變，現在美國的績效撥款已形成相對穩定的模式，呈現出鮮明的特點，對中國高等教育績效撥款的實施有重要的啟示作用。

1 高等教育績效撥款模式的分析

早在20世紀70年代，高等教育績效撥款機制在美國已現端倪，這種撥款機制是伴隨著政府財政拮據以及高等教育產出低效而產生的。具體說，這一時期，美國政府對公立大學的監管面臨著重大新挑戰。因此，美國政府加強了對高等教育的干預，其中一個重要方面就是高等教育撥款方式的變革。在為高等教育撥款之前，各州立法者想要了解這些經費是否有助于達成高等教育整體發展目標，財政資源分配更多的考慮高校的產出和績效。為此，美國的許多州在對公立大學的撥款機制中引入“績效”理念，通過評估的方式監督院校的質量、效率、效益。

以下分階段介紹美國高等教育績效撥款模式的特點：

1.1責任階段

績效責任這一概念，是在二十世紀七八十年代美國高校財政緊張時期產生的一種新要求。高等教育具有“準公共產品”的屬性，不僅正在接受高等教育的學生要交付高昂的學費，而且納稅人所交稅款的一部分也被用來資助高等教育發展，成為高等教育財政的來源之一。因此，高等教育勢必成為公眾關注的焦點，無論是學生還是政府、公眾都迫切想要了解和確保來自他們的經費被合理、有效地使用，他們要求高等學校對自身的成就和表現做出說明，想要確定高校是否積極有效地擔負起其應有的績效責任，以實現投入合理、物有所值。為此，早在1983年。美國卓越教育委員會(National Commission on Excellence ineducation)公布《國家處于危險中》(camation at Risk)報告之后，社會民眾紛紛要求進行教育改革，績效責任逐漸成為這一教育改革的主要課題。被認為是當時加強對高等教育管理、提高效益的最佳方式?？冃ж熑伪旧碛质窍喈攺碗s的概念，廣義上講，指高等學校要向政府和公眾負責，要高質量地履行其職能，有效的使用社會提供的資源，在法律許可的范圍內運作。具體而言，績效責任是指高校對包括學生的學業成績在內的諸多方面的教育質量的提高負有責任，是從高校目標、學生表現和學校經營的資料以評估高校成效，藉以了解責任歸屬，并獎懲相關人員和改進教育質量。它主要表現為：一是對教學實踐、學生成績、學生行為、學校任務的完成、學校管理、學校財政等方面實行監控；二是向相關機構——學校管理委員會、州政府、學生家長提出有關學校進展報告；三是進行教學質量評估。

1.2績效審計(評估)階段

在“績效責任”名義之下，州立法機關增強了對高等教育的影響力度。績效審計(performanee audit)成為州立法機關評估高校履行責任、達成目標業績的主要手段。立法機關的審計，包括預前審計、過程審計和終期審計，分別針對將要使用的經費及其使用計劃、實施過程中的項目情況，以及項目結果與預期目標的關系等。按照美國憲法修正案的精神，州擁有對高等教育更為直接、有力的管理權。20世紀70年代后，州政府日益關注對高等教育的控制、協調、規劃、評估，對高校的績效評估是當時各州教育部門較為關注的問題，它重點評估高校資源的使用效率和效果。在績效評估中，績效的表述常用公眾易懂的形式和定量方法衡量學生學業成就以及學校的進步和提高?？冃гu估的目的在于：鼓勵并確保學校遵守有關規章；鼓勵并確保有關改革；確保教育質量；使學校向州長和州議會負責。因為現在的教育經費不像以前那么容易得到，競爭十分激烈，高校勢必要向政府和公眾報告它們把州的教育經費用在最需要的地方，諸如改進本科教育、技術教育和職業準備等，以表明其績效。績效評估最關注的是本科教育、學生學習結果、以及高校如何提高學生學習質量。

1.3績效撥款階段

在加強評估、保證高等教育質量的同時，賦予評估以第二重功能，即將評估結果與財政撥款相結合，以期可以提高高等教育的辦學效益，部分彌補經費短缺的狀況。州政府改變了以往通過預算項目為主要形式的純粹的官僚資助模式，代之以指標介入式的績效撥款，并建立嚴格的質量評估體系，在大學與政府之間建立一種契約關系，以此代替之前的監護關系、行政關系。這種契約形式的間接官僚控制模式和市場模式，在賦予大學自謀“財路”和“生路”的自主權的同時，

“溫柔”地強制大學承擔政府期望大學承擔的績效責任。

20世紀80年代以來，各州相繼將競爭機制引入對高等院校的財政資助?？屏_拉多、康涅狄格、佛羅里達、密蘇里、南卡羅萊納、田納西、弗吉尼亞等22個州已經開始實施或正在考慮實施以業績為基礎fmerit-based)的撥款模式，或者根據一系列學術標準向各院校分配州政府的資助或獎金，其目的是激勵各院校在學生的學業和就業率方面達到一致同意的標準，使各院校對獲得的公共資金更加負責，這種撥款模式將重點從對過程的規范轉向對優異的結果的獎勵。

高等教育績效撥款實施的主要問題在于指標的確定，指標確定的好就容易達到目的，否則往往相反?？冃芸畋旧黼x不開數據、評估、責任、改進等環節，績效撥款的實施得益于績效評估的實踐。完整的績效指標評估體系應包括辦學目標、績效指標、績效指標權重、成功標準四部分。其中，確立績效指標是績效撥款實施的核心部分。

2 美國高等教育績效撥款模式的特點

美國高等教育績效撥款模式在經歷了近四十年的發展歷史和上述三個發展階段的過程中，形成了幾個鮮明的特點：

2.1高等教育是一種“準公共產品”，其為社會帶來的效益明顯高于為受教育者個人帶來的效益，政府理所當然的要成為高等教育經費的提供主體。美國在不同的歷史時期，政府撥款都是教育經費的主要來源。美國高等教育經費雖然以國家財政撥款為主。但近年來美國的高等教育經費中政府撥款比例卻在下降，而美國高校多元化籌集教育經費，極大地彌補了高等教育經費的不足。

2.2高等教育財政績效撥款模式是在保證教育活動撥款的同時，在高等教育領域為鼓勵高績效、高水平而進行的一種公共財政資源配置。近年來，美國政府高等教育經費撥款的一個突出特點便是向“績效撥款”模式轉變，突出政府撥款資金的使用效率和使用方向。

2.3完善的學生資助體系是高等教育公平的一個重要保障。美國在實行高等教育收費政策的過程中，加大了對社會弱勢群體、貧困家庭學生的資助力度和范圍。

2.4捐贈收入對于有效緩解美國高等教育經費緊張問題起到了重要作用。而且，美國高校通過教育活動、醫院和輔助性企業等籌集了大量高等教育資金，高校私利性創收活動為高等教育的發展做出了重要貢獻。

總的來說，績效撥款的優點在于全面考慮高校的辦學效益，將撥款與之掛鉤。這種只重效益的撥款方法，使得任何大學在績效面前，競爭都是平等的，一切取決于績效。有利于政府教育資源的合理分配和有效利用，更對大學的發展起到了強有力的督促和促進作用，有利于鼓勵高校降低成本、重視教學質量、科研質量，提高“生產率”，從而提高高校的整體價值。價值、生產率和質量三者是密不可分的，在保持高等教育質量不變的情況下，要想保持低成本、提高質量，關鍵在于績效指標實現對資源使用的控制和鼓勵創新方面有多大的能力?？冃芸罴饶鼙ＷC經費的使用效率與質量，有效地分配有限的財政經費，又能較好地體現大學學術與科研管理的自治與自主問題，保證政府有效管理和協調整個大學系統目標的實現，有利于使高校服務于政府和社會的專門需要，充分發揮大學的社會功能。另外，由于績效撥款幾乎都有某種形式的評估，無論它是由學校內部進行的還是由撥款部門組織的，都有助于高校保證辦學和科研的質量，所以得到了普遍的發展和認可。

但績效撥款的不利方面是績效指標系統的確定比較復雜，不容易考慮周全，在權重確定上也會有不同

目前我國高校經費中來自于社會捐贈的資金還極其有限，沒有形成捐贈的氛圍和習慣。中國高校的社會捐贈與發達國家的差距，不僅表現在數量和規模上，而且表現在捐贈形式單一、捐贈范圍狹窄、捐贈非規范化、政府支持和引導政策的缺失等方面。為此，一方面，要設立專門的機構、配備專門的人員從事教育的社會捐贈，另一方面建立廣泛的聯絡體系，充分發揮校友會的作用，動員和鼓勵校友為學校做出貢獻，更重要的是，必須制定有關捐贈的法律法規，通過對捐贈者給予納稅優惠，享有冠名權等，促進教育捐贈事業的發展。

3.5鼓勵高校創收

隨著高等教育社會服務職能的不斷擴大，通過科技開發和校辦產業等所能獲得的教育經費占總經費的比例會越來越大，高校自己創收是很有發展潛力的高校經費來源渠道。但目前我國高校開拓這個經費來源渠道的力度不夠。今后，我們要大力發展校辦企業，努力提高校辦企業的經濟效益，加強高校技術創新，推進大學科技園的建設，實現產、學、研結合，通過教育服務，咨詢與培訓，校辦產業，科研合作，技術轉讓與服務，醫療服務，金融活動等方式籌集資金。

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