建國以來我國農村金融變遷評析

摘要：回顧建國以來農村金融體系演進歷程，可以看到中國農村金融機構長期以來未能擺脫單純性存款吸收機構的角色定位，歷次農村金融改革力度很大但沒能從根本上解決農業資金匱乏的難題。文章結合中國的宏觀經濟背景探討了這一問題的深層次原因。

關鍵詞：農村；金融體系；計劃；市場

一、 改革開放以前的農村金融狀況

中國是一個以農業人口占多數的國家，城鄉差別始終是中國的一大特色。新中國建立后，在完成了對農業、手工業和對資本主義工商業的社會主義改造之后開始大規模工業化建設，首先遇到的問題就是工業化所需的大量原始資本從何而來。眾所周知，西方資本主義國家的資本原始積累是依靠圈地運動、戰爭、掠奪殖民地等野蠻手段實現的；同為社會主義國家的前蘇聯在大規模工業化起步時期已經錯過了擴展海外殖民地的歷史階段，他們所選擇的資本原始積累道路是在國內實行價格管制，壓低農產品價格和工人工資，以扭曲價格的方式完成了工業化的初始資本積累，這一方式也成為了后來很多社會主義國家通行的做法。考察中國在建國后50年代開始的工業化進程，我們也能發現很多相似之處，在當時的計劃經濟體制下通過工農業產品價格剪刀差從農村吸取了大量財富補貼城市工業，據估算中國農村從1953年開始的糧食統購統銷總共為城市工業部門貢獻了6千至8千億元（林毅夫等，1994）。這是因為中國建國初期一窮二白，國民經濟中只存在單一的農業部門，工業資本的來源也只有農村這唯一可以創造剩余價值的地方。

中國的工業化發展屬于重工業優先的趕超型戰略，要調動大量的資源，包括原材料、資金、勞動力以及國外技術，如果靠市場機制來配置資源是不可能將這些稀缺品廉價輸送到工業部門的，這決定了計劃經濟體制是當時中國的必然選擇。農村金融系統的建設也自然要服從于這一指導原則，為城市工業輸送所需資金，農村金融機構也成為了單純吸收資金的部門，主要任務是吸收社會閑散資金和分配農村財政支援，同時利率被人為壓低。為此，國家須實行金融壟斷、控制全國從城市到鄉村的金融網絡。這一時期成立的農業性金融機構有中國農民銀行和農村信用社。

中國農業銀行的經歷頗為曲折，其前身為農業合作銀行，于1950年成立，宗旨是支持農業恢復和推廣合作運動。隨后農村經濟逐漸復蘇，農業合作銀行也基本完成了它的使命，在1952年被撤銷。1954年全國進行對農業的社會主義改造，國家為強化對農業信貸支持，同時打擊農村高利貸，批準成立中國農業銀行。農業銀行很快便發揮了積極作用，辦理對農村貧困戶貸款，并貸款支援農田水利建設和生產救災。但由于這個時候國家仍實行統一的計劃資金配置，農業銀行的很多職責和人民銀行相沖突，工作職務和部門多有重疊，因此在1957年被再次撤銷。到了1963年，經歷了三年自然災害中國農業遭受沉重打擊，中央提出了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，著手恢復農村生產生活秩序，農業銀行又一次復出，任務是對貧下中農發放零利率貸款、下發支農款并監督資金投向，在主要任務完成后，農行于1965年又再次被撤銷。中國農業銀行的幾次起落反映出當時國家對農村金融體系的建設并無長遠計劃，農行的出現更多是為了臨時性的任務需要。

農村信用社在這一時期的發展也不順利。1950年中國人民銀行為了打擊高利貸、充分吸收閑散資金支持農業建設而決定在全國建立農村信用社，農民可以入股，直到1959年人民公社出現后，信用社由人民公社全面接收，農業銀行的分支機構和信用社合并。隨著國家農村經濟政策的不斷調整，信用社又多次被農業銀行接管，直到1996年才再次獨立出來。

總的來說，在改革開放之前政府全面實施農業滋補工業的指導性政策，農村金融體制隨政策需要而幾度更改，始終沒有建立起一套被農民認可的真正意義上的農村金融網絡。

二、 改革開放到20世紀末的農村金融

十一屆三中全會以來，農村金融改革問題又一次被提上日程，經歷過建國后二十多年的探索，金融機構在農民的意識中已經占有了一席之地，尤其是在家庭聯產承包責任制實行之后，農民創業積極性提高，農村內部的資金需求也隨之大幅上升，對于建立完整農村金融體系的呼聲很高。從微觀體制上看，在這一時期大量銀行分支機構重又回到農村。

首先是農業銀行的再度建立。面對改革開放后形成的市場需求，單一的農村信用社是無法控制當時的市場局面的，過去一直以臨時性政策機構而存在的農業銀行也需要常態化生存下去，用來應對農民日益增長的對金融服務的需要。1979年中國農業銀行再度恢復，其職責就是專業為農村金融服務，管理并監督政府下發的支持農業資金，并領導各地的農村信用社，努力開拓農村融資渠道。此次農業銀行的全面建設為日后的農村搭建了一個堅實的金融服務平臺，但由于當時還沒有提出并建立市場經濟體制，農業銀行仍屬于計劃性質單位，但在日常經營管理中借鑒了很多發達國家的企業管理經驗。1984年國家提出建立有計劃的商品經濟，計劃經濟體制的束縛被逐步打破，農業銀行內部也開始提出向現代企業靠攏，逐步建立以經濟效益為經營目標的發展模式，其下屬的農村信用社也朝著可獨立經營核算方向轉變。但同時農業銀行還擔負著派發農業作物收購貸款的行政任務，現代企業化改革一直未能實現，再加上缺乏改革經驗，導致在體制改革中產生大量呆壞賬。1992年黨的十四大終于確立了建立社會主義市場經濟的改革目標，同時確立的還有金融體制改革決議，其中要求把中國農業銀行改造為國有商業銀行。

客觀上看中國農業銀行在改革開放后承擔的政策性任務過多，政府為了減輕農行的負擔，實現其國有商業銀行改制的目標，決定建立一家專門的農業政策性銀行，農業發展銀行作為后來的三大政策性銀行之一建立起來，其職責是專門派發農產品收購信貸資金貸款、農村基礎設施建設貸款和農業綜合開發貸款。農業發展銀行的建立分擔了中國農業銀行的很大一部分政策性負擔，使其得以輕裝上陣而深化體制改革，同時政府決定讓合作社脫離農業銀行的管轄，目標是要建立一個以合作社為基礎，商業性銀行和政策性銀行三者分工并存的農村金融體系。

中國農業銀行的商業銀行化改革的目標之一就是顯著增加在農村地區的營業網點，然而統計顯示農村的金融網點在這一時期并沒有顯著增加。事實表明，農村合作社的建設也并未如預期所設想的恢復到以服務農民生產生活為中心，管理組織上也未體現出公平靈活原則。一些農村合作社長期虧損，貸款壞賬大量積存，面臨破產。農村金融組織又回到了建國初工業化起步階段那種吸收農村資金補貼城市的老路。國務院不得已將農村合作基金會于1999年關閉，并減少農業保險業務，農村金融多元化改革暫時擱淺。

從當時的國民經濟宏觀背景來看，改革開放到90年代中國社會資金總體上供不應求，城市的工業化建設以及對外開放引進外資都需要大量資金，國內儲蓄和國家外匯儲備普遍比較緊張。20世紀70年代末開始的改革本質上就是將經濟資源分配的主導權從中央下放到各地方政府和民間組織手中，中央財政能力變弱，然而同時進行的經濟體制轉軌又需要政府掌握強大的資源控制力，于是國家用金融替代財政來吸收社會資金。根據周立（2004）的考察，近30年來我國金融體系內的資金在各級政府的配置下大量流入國有工業部門，事實上國家金融體系的長遠建設發展目標已經讓位于短期經濟發展指標。政府在80年代拆分中國人民銀行，建立了中、農、工、建為主體的國有專業銀行體系，按照各省市行政區劃建立銀行網點，充分地將銀行系統延伸到民間各個角落，用銀行儲蓄代替政府稅收實現儲蓄向投資的轉化，各家專業銀行出于自身的考慮也積極在各地鋪設網點，在各地方政府參與金融市場后局面變得更加復雜。

1984年投融資改革之前地方政府對金融機構并沒有多大興趣，因為在過去的大財政小金融體制下掌握財政權力比掌握銀行更為重要，當時全國金融體系建設基本上是由中央政府自上而下獨自安排。但隨著改革的推進，中央財政資金逐年下降，很難再繼續支持地方政府建設投入，地方政府不得已只能減少財政依賴，轉而向銀行貸款，地方商業銀行成為了事實上的地方政府第二財政部，稅收由儲蓄代替、財政撥款由銀行貸款代替。地方政府為了和中央直屬的專業銀行爭奪儲蓄資金，他們一方面盡力限制國有銀行在本地區鋪設網點，同時還自己建立各種投資公司和證券公司并爭取在當地成立證券交易所、融資中心，目的就是努力讓當地的儲蓄資金“留在”當地，同時吸引外地儲蓄。這種競爭的結果就是各種各樣的金融機構在各地隨處可見，金融資產的劇烈膨脹有效拉動了經濟增長，進一步刺激了地方政府對這種金融競賽的熱情。

政府過度干預金融市場的結果就是使金融機構原本的金融中介功能被扭曲，成了為吸收儲蓄而存在的部門，喪失了原有的資金有效配置和投資風險控制功能。農村合作社等設立在民間的金融合作組織是專為農村經濟建設而服務的，地方政府不能通過行政來指揮這部分儲蓄資金的流向，這必然帶來地方政府和農村合作組織的利益沖突，利益競爭的結果就是民間金融合作組織敗下陣來，發展長期停滯不前。而自計劃經濟時代開始的城鄉二元結構在這一時期并沒有得到改變，農村資金不斷地通過政府財政、儲蓄投資等渠道流入到發達城市，農村金融機構也不可避免地再次成為存款吸收器，農民融資越來越難，農業投入長期匱乏。自1998年國有商業銀行開始精簡分支機構，同時各銀行收緊縣級以下分支行的貸款權限，導致國有商業銀行在農村地區的分支機構成為了只存不貸的吸收儲蓄單位，據統計數據顯示，1998年以來通過國有四大行從農村流出的儲蓄資金約3千億元。中國郵政儲蓄機構遍布城鄉各個角落，網點超過3萬，據宋宏謀（2003）的估計，從1979年~2000年從農村的郵政儲蓄機構流出資金1 600多億元；從信用社流出的資金更高達8 000億元。

另據人民銀行統計，自20世紀70年代農村信用社的存貸比一直大于1，即信用社的存款余額始終大于貸款余額；80年代的存貸比水平在2左右，農業貸款只有存款的一半；到90年代上半期這一數字下降到1.5左右。但自90年代中后期開始情況又有變化，由于各銀行推進商業化改革，出于成本的考慮逐漸撤離農村，農村只留有在城市中沒有分支機構的農村信用社，這似乎有利于農業貸款，但資金仍通過其他渠道流入城市的高利潤行業，農民從信用社得到的貸款還不到信用社存款的1/3，其中在1995年農村儲蓄中只有22%投放到農業相關領域。

三、 近十年來的農村金融變遷

從宏觀經濟背景來看，20世紀90年代中后期中國金融體系內的人民幣資金從短缺轉變為過剩。中國人民銀行的統計數據表明，1975年~1995年中國的人民幣存款總額一直小于貸款總額，但從96年開始存貸差連年大幅上升，1994年存貸之間尚有約3千億元的缺口，到了2005年確有約8.5萬億元資金閑置，2009年的閑置資金約16萬億元。如此之多的空余資金為解決農村融資難題提供了相當優越的條件。

事實上自20世紀末“三農”問題就已成為全社會關注的焦點，從2004年~2010年中央連續7個一號文件都在強調解決農村融資難的問題，其中2004年~2006年的一號文件中明確提出要發展如小額資金互助組織、社區銀行等一系列新型農村金融機構，銀監會也放寬了農村地區金融機構的準入標準。2010年國務院提出加快農村金融改革，突出強化中國農業銀行、中國農業發展銀行和中國郵政儲蓄銀行為“三農”服務的功能，深化農村信用社改革，積極推進新型農村金融機構發展。

在商業銀行的農業貸款方面，銀監會放寬了對農村中小企業和農戶的小額貸款信用額度，東部發達省份可以提高到20萬元，欠發達省份可以提高到5萬元；農村貸款抵押品的種類范圍擴大，應收賬款、房產、倉單、存貨和知識產權都可以當做抵押品；此外，貸款擔保機制逐步完善，在一些省份試點建立聯合了政府、銀行、企業的多方農村貸款擔保機制。對于原有的農村信用合作社，中央實施了稅收減免、由央行提供再貸款、用專項票據替換信用社不良資產和彌補過往虧損等措施，并要求地方政府承擔相應責任、全力配合農村信用社改革。政府的政策力度不可謂不大，然而事實表明農村資金緊張問題并未隨著支農政策的不斷實施而有明顯好轉。

從數據方面來看，自1998年以來全國的農業貸款占社會總貸款的比例一直在5%左右，這個數字到了2009年仍沒有太大改變，甚至從2007年開始這一數字還在下降，這說明農業貸款相對于全社會來說并未顯著增長。另外從覆蓋面來看，根據人民銀行在2005年的一項調查，各金融機構對農民貸款占所有農民貸款需求的比例僅30%左右，甚至有很多農民連存款和匯兌等基本業務都沒能接觸到。同時農村的資金缺口正在拉大，據測算到了2020年中國社會主義新農村建設計劃需新投入資金15萬億元~20萬億元，以2007年僅投入4千多億元來衡量缺口非常明顯。中國金融體系內的巨額閑置資金和農村的巨大資金缺口同時存在，這形成了一個悖論，即城市的資金過剩和農村的資金不足共存，不難看出這仍是由我國城鄉二元經濟機構帶來的，在這樣的條件下單純依靠市場來解決農村融資難問題很難再取得明顯成效。因為從本質上說金融體系的功能就是配置資金，從低收益的行業投向高收益行業，資金效率是金融部門優先考慮的因素。中國農村經濟長年不景氣，農業收益率低，這是無法吸引金融部門將資金投向農業的。從1998年到2009年農業貸款占社會總貸款比例一直維持在5%左右的事實恰好證明了這一點。可見，，在外部大環境暫時不能改變的條件下，短期內單純依靠市場是無法解決農村金融問題的，必須建立一個依靠行政手段運作而非利潤導向性融資機構才能有效緩解農村資金緊張壓力。

四、 結論

上文中筆者回顧了近30年來中國農村體系的變遷，從長期來看，解決農村資金匱乏問題不僅僅是一個農村金融體制自身的問題，它依賴于外部整體環境。如果將資金比喻為現代經濟的血液，金融部門就好比是輸送血液的血管，建立在中國農村的這一條條管道長期以來“只出不進”，問題的根源不在于管道是否暢通，而是整個機體的原因。建國之后國實行趕超型戰略，重工業優先發展，建立在農村的金融部門成為了行政性抽取資金的部門。改革開放之后，固有的二元經濟體制帶來了城鄉要素報酬的明顯差異，包括資金在內的各種生產要素加速脫離鄉村進入城市，農村資金的脫離從過去的行政性抽取轉變為市場性抽取。自20世紀90年代中期以來中國金融體系內流動性增加，防范風險成了金融部門的工作重心，為了降低融資風險，減少日常開支，各金融機構網點紛紛從農村撤出，貸款及其他金融服務也隨之一同撤離，很多農民連存款這樣基本的金融服務都無法觸及，農村再次成為金融改革的犧牲品。

中國農業自古以來“靠天吃飯”，這反映出農業自身的風險性和脆弱性，農產品供給不可能像工業品和服務業一樣隨市場變化而自由伸縮，這些都制約著中國農業部門要素收益率的上升，特別是在當前中國加速工業化的歷史階段，單純依靠市場的資源配置功能無法阻止資金從農村轉移到城市。近年來國家在解決農民融資問題上的力度不可謂不大，然而僅僅依靠增加農村金融部門數量和類型，以及放寬貸款條件等措施是不能從根本上解決這一難題的，其結果很可能像過去30年來那樣：資金繼續從農村流出，農村金融部門陷入虧損被政府救助。當前中國農業的要素收益率還不能與第二、三產業相比，在現有條件下，依靠行政手段資金支農而非市場手段是一種可選擇的方案，只有撇除了資金收益率因素才能真正地將資金留在農村。

參考文獻：

1. 林毅夫，蔡昉，李周.中國的奇跡：發展戰略與經濟改革.上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1994.

2. 周立.中國各地區金融發展與經濟增長（1998- 2000）.北京：清華大學出版社，1994.

3. 宋宏謀.中國農村金融發展問題研究.太原：山西經濟出版社，2003.

4. 中國人民銀行網站：www.pbc.gov.cn

5. 中華人民共和國國家統計局網站：www.stats.gov.cn.

6. 趙志君.金融資產總量，結構與經濟增長.管理世界，2000，（3）:126-149.

作者簡介：苗潤雨，南開大學經濟學院經濟研究所2008級博士生。

收稿日期：2010-12-04。