地方政府性債務規范化芻議

地方政府性債券發行，適應了現代市場經濟，順應了經濟發展規律，有利于地方財政籌措資金，支持基礎設施建設，應對國際金融危機沖擊，幫助早日走出經濟增長低谷，對國民經濟和社會事業的發展影響積極，具有聯動關系。但是，在地方政府性債務快速發展過程中，也顯現了一些不容忽視、亟待解決的問題：相關法律滯后，跟進不及時；在利益各方強力推動下，在不長的時間內盲目擴張，一味拓展融資渠道，推進經濟投入，地方債務規模倍增；疏于對融資行為的監管防范等，導致一些地方政府負債逐年增加，地方財政和金融機構現實風險越來越大。若不嚴密關注地方債務趨勢與情況，及時予以清理、控制，促使地方性債券發行規范化健康運行，將會嚴重制約地方經濟發展的增長、制約金融業的發展。所以，筆者認為應從以下四方面入手，采取措施解困，規范地方政府性債務。

一、加強地方融資環境建設，維護金融穩定。為了充分發揮金融業對經濟增長的推動能力，政策層面應高度重視地方政府性債券發行，應在有限制條件下，授權地方政府發行債券，營造有利于地方政府性債券快速發展的宏觀環境，切實把金融監管作為發行地方政府性債券工作的重中之重，不斷加以強化。要積極轉變政府職能，提高行政效率；認真解決地方政府融資平臺公司的法人治理結構不完善、政企職責不清，地方政府、地方政府性公司違規用承諾、信譽的形式為企業提供貸款擔保，沒有真正建立政府性債務風險預警機制和風險控制機制等問題；堅持全面監管與重點監管有效結合，不斷強化監管手段，提高監管制度執行水平；建立健全依法監管、多層次、全方位的監管體系，防范政府地方性負債無約束擴張、償債風險增大，堅決把債務控制在資源閑置程度之下，使債務發行規模科學合理，保障地方經濟、金融穩健、協調、安全發展，營造良好的融資環境。

二、堅持可持續發展理念，確保財政資金安全運行。中央政府應積極幫扶地方培育新的經濟增長點，適當擴大地方財權，有效推進地方發展與資金短缺這對嚴重矛盾的緩解，努力促進地方投融資平臺設立和融資行為規范化；建立并完善法規，推進公平準入，改善融資條件，依法提高地方政府性債務透明度，擴大廣大公民的知情權，健全社會信用體系。地方立法機構應建立政府債務規模約束機制；地方政府應將地方政府性債務納入預算管理，結合自身經濟發展水平、政府可用財力、建設資金來源結構及趨勢等因素，對政府負債總規模、年度負債額、舉債期限、還款資金來源等制定整體規劃，科學控制投資規模，在可承受能力內進行融資，使財政債務保持在可持續的水平上，債務負擔率相對穩定；積極建立風險預警機制和政府償債機制，為所籌資金提供足額保障，切實控制好負債風險，進而控制和防范潛在的財政風險；嚴格禁止對外擔保，確實保證財政資金運行安全。

三、規范地方金融機構信貸管理，加強風險控制。一是切實建立由股東大會、董事會、監事會和高級管理層構成的現代企業法人治理結構，實現“三會分設、三權分離”，以形成相互制約、監督的風險管理構架。二是在董事會下設風險管理政策委員會，根據行業形勢的動態變化以及國際金融機構風險管理變化的趨勢，制定重大的風險管理政策和制度，并監督執行。三是建立健全有效的風險識別、評估、監測和控制程序，營造良好的風險管理文化，實現對地方金融機構全面有效的風險管理。四是督促金融機構嚴格執行國家信貸政策及法律規定。要落實借款準入條件，審慎評估借款人財務能力和還款來源，凡是沒有穩定現金流作為還款來源的，一律不得發放貸款；向融資平臺公司新發貸款，應直接對應項目，嚴格執行國家有關項目資本金的規定；高度關注貸款風險控制，落實貸款集中度要求，堅持授信審批的原則、程序、標準，按要求將符合抵質抵押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保；對貸款投向須認真審查，使其符合國家規劃和產業發展政策要求；嚴禁發放打捆貸款，嚴禁與地方政府簽定無特定項目的大額授信合作協議，對出資不實、風險管理制度不健全的融資平臺，嚴格限制貸款并督促建立風險防范措施；貸后管理應注重加大監督和檢查力度，適時提高融資平臺公司貸款的風險權重，依不同情況嚴格進行貸款質量分類。

四、拓寬地方建設籌資渠道，化解地方債務風險。地方政府性債務項目大多是基礎設施，收益性不強，過多會給地方金融機構信貸帶來潛在的、巨大的壞賬風險；如果不考慮經濟發展所處的階段，地方長期發行建設性政府債務，依靠借新債來還舊債，地方政府性債券發行就會像滾雪球一樣膨脹，達到難以控制的程度，給地方發展帶來嚴重的經濟問題。各地政府及金融機構應在徹底摸清存量債務規模及使用情況的基礎上有的放矢采取有效補救舉措。地方政府擬主要承擔純粹公益性項目投入，對融資平臺公司貸款，力爭在最短時間內消化、控制現有問題；對可以實行市場化運作的盈利性基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，大力鼓勵和支持民間資本進入；而對于半盈利性項目，應以民間投資為主體，地方政府視情況給予一定補貼，從而充分發揮民營企業在經營機制、運作效率等方面的優勢和活力，多渠道提高直接融資比重，有效化解地方政府性債務風險。同時也解決了目前民間資本投資渠道過窄的問題。（作者單位：西北大學經濟管理學院）