發揮“免疫系統”功能 創新經濟責任審計

以劉家義審計長為首的審計署新一屆黨組在科學總結國家審計經過二十五年發展的特點、規律和本質后提出國家審計就是國家經濟運行的“免疫系統”這一重大命題。國家審計免疫系統論的目的在于正確認識國家審計本質，把握審計發展內在規律，樹立科學審計理念，推動審計事業發展。就是要及時盡早發現經濟運行過程中的風險和隱患，保障國家利益，保護人民利益，維護經濟安全；有責任更早地感受風險，更準確地發現問題，提出調動國家資源和能力去解決問題、抵御“病害”的建議，在永不停留地抵御一時、一事、單個“病害”的同時，促進其健全機能、改進機制、筑牢防線。

聯系到正在從事的已經走過二十多個年頭的經濟責任審計，審計機關依照法律、法規規定的職責權限，對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況進行審計監督。胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出要完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。這充分說明黨中央對經濟責任審計工作的高度重視，把經濟責任審計作為完善制約和監督機制的重要內容，考核評價領導干部政績的重要方式。2010年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》的通知，要求地方各級黨委和政府要切實加強對經濟責任審計工作的領導，各地區各部門要認真抓好《規定》的貫徹執行工作，結合實際情況，研究制定加強領導干部經濟責任審計的具體措施。該《規定》的施行是貫徹落實黨的十七大和十七屆四中全會精神的重要舉措，是加強經濟責任審計法規制度建設、規范經濟責任審計行為、促進經濟責任審計工作科學發展的現實需要，對于增強領導干部依法履行經濟責任意識、完善領導干部管理和監督機制、促進懲治和預防腐敗體系建設具有重要意義。如何落實和運用好“免疫系統論”觀點，需進行較多的思考，尤其是在理念、目標、內容、管理措施方法上都要進行較多的創新，力爭在科學發展觀和“免疫系統論”的指引下，實現經濟責任審計新的更大的發展。

一、在理念目標上實現向科學發展觀轉變

經濟責任審計的對象是領導干部，目標是對領導干部履行經濟責任情況作出客觀的評價，促使領導干部更好地履行經濟責任，實現經濟社會全面協調可持續發展。科學發展觀的提出，明確了領導干部經濟履行責任的新標準，賦予了經濟責任審計目標的新內涵。

要破除狹隘的被動的經濟責任審計觀，深刻領會科學發展觀的科學內涵，樹立科學的經濟責任審計觀。通過有效的審計監督，避免和克服片面追求發展速度而忽視發展質量、效益，忽視生態環境的建設和保護；片面強調經濟發展而忽視社會發展、忽視民生改善；片面追求眼前效益而忽視長遠效益；片面追求局部利益而忽視長遠利益的現象，達到經濟效益、社會效益和生態環境效益的統一。要掌握統籌兼顧的工作方法，把統籌推進領導干部管理制度建設和黨風廉政建設作為重要任務，在促進健全科學決策機制、加快民主政治建設、促進科學發展等方面發揮重要作用。由著力于審計項目向把握經濟社會發展態勢、積極做好超前服務轉變。把領導干部履行經濟責任是否符合科學發展觀的要求作為評判標準，引導領導干部樹立科學的、正確的政績觀。著重在運用科學發展觀的理念和思路推動發展上出好主意，在運用科學發展觀的標準和要求檢驗發展上當好參謀，在運用科學發展觀創新發展舉措和提升發展水平上當好助手，不斷提高經濟責任審計工作服務水平。

二、在方式上實現由離任向任中審計轉變

經濟責任審計要關注執行政策，重視執行政策，執行政策的水平，體現領導干部的水平。因此，應著眼于執行政策的績效評價為重點，創新審計方式，促使領導干部創造良好的績效。

一是擴大任中審計，與行業審計相結合。前移審計監督關口，擴大任中審計范圍，對領導干部任中履行經濟責任審計，發現的問題督促在任期內整改到位；對后期履行經濟責任的規劃作出客觀評價，指導更好地履行經濟責任，創造更好的績效。堅持任中審計與離任審計相結合，把任中審計的內容作為離任審計的重點，增強針對性、連貫性和有效性，全面評價領導干部任期內的經濟責任，減少離任審計的工作量，縮短審計時間，提高審計效果。行業性經濟責任審計，是加強宏觀經濟分析的有效方式，是科學評價領導干部履行經濟責任能力的重要依據。加大審計組織力度，突出選擇重點行業、重點領域，統一審計方案、質量和時間要求，在同一時間和空間內完成對一個行業的經濟責任審計，全方位掌握各個行業、各個領域的運行情況。充分運用行業審計成果，站在政府宏觀管理的高度，分析挖掘有價值、深層次的信息，使審計報告既真實客觀地反映領導干部履行經濟責任的績效，又為服務宏觀決策方面發揮積極作用。

二是推行績效審計，與延伸審計相結合。跳出真實性、合法性審計的框子，加強對經濟活動效益、效果和效率的審計，深刻揭露體制性、機制性和制度性的問題。在權力制約和監督方面，重點揭露由于行政權力失控或不作為、亂作為造成的公共資源配置不當、管理不善、利用率低下、“政績工程”等問題現象，促進問責機制的建立；在行政效能方面，重點披露由于體制不順、職責不清造成的行政成本高、資源浪費大、行政效率低的問題；在科學發展方面，分析評價由于體制缺陷、管理缺失導致的影響經濟社會全面、協調、可持續發展的深層次問題。通過績效審計，著力探索解決問題的長效機制。通過查賬與延伸調查相結合、集中審計和多方面延伸審計相結合，擴大審計范圍，深入分析某個單位、行業管理水平和內控制度的運行情況，系統評價領導干部在某個單位、行業的履職績效情況。

三、在內容上實現由財務收支向科學履職轉變

經濟活動貫穿于執政活動的方方面面，要求經濟責任審計必須突破傳統的財政財務收支，著眼履行經濟責任活動內容，按照科學發展的要求，加強對領導干部經濟決策、經濟管理、經濟發展、廉政情況的審計監督。

一是加強科學履職審計。目前，以財政財務收支的真實性、合法性為主要內容的經濟責任審計，已不能夠滿足我黨選拔任用干部、實現科學執政和長期執政的要求，必須向以領導干部貫徹落實科學發展觀、推進科學發展能力為主要內容轉變。重點要關注三個方面：其一是貫徹落實科學發展觀情況，重點審計執行節能減排、環境保護、資源利用、關注民生等政策情況；其二是實施經濟決策情況，重點審計有無違反決策程序，隨意決策，只關注當前政績，不重視長期效益和社會效果，給國家造成巨額經濟損失的問題；其三是履行行政職責情況，重點審計內部控制制度建設、人財物管理、機關行政效能發揮等問題。通過開展科學履職審計，促使領導干部認真貫徹落實樹立科學發展觀，科學履行經濟管理職責。

二是加強依法履責審計。經濟責任審計既包括對“單位”的審計，也包括對“人”的審計，而對“人”的監督是其核心內容和實質所在。過去往往只重視對“單位”的審計，放松對“人”的審計，形成“單位有責人無責”、“對事不對人”的怪圈。因此，應突出經濟責任的主體，加強對領導干部依法履行經濟職責的審計，對領導干部的違法責任依法追究，做到用權受監督，違法必追究。

四、在管理上實現由粗放型向精細化轉變

要從審計力量不足與審計任務繁重的實際出發，制定出既符合審計力量現狀又不影響審計任務完成的方案，科學制定審計任務。

一是注重科學立項。充分發揮經濟責任聯席工作會議制度的作用，加強組織部門的溝通聯系，對審計對象實行分類管理，按照領導干部所在崗位重要性程度、履行經濟責任大小、掌管使用財政性資金和國有資產數量多少等適度分類，確定重點審計對象和一般性審計對象，科學地進行立項。并將經濟責任審計與財政財務收支審計事項統籌安排，避免重復審計，提高審計立項的科學性。

二是完善評價辦法。經濟責任審計評價標準的選擇上，除了具有公定力和公信力的標準，如法律、法規、國家政策方針、職業要求、行業標準等具有普遍適用性或一定程度上的普遍適用性的評價標準外，認真落實中組部下發的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，逐步建立符合科學發展觀要求的經濟責任審計評價指標體系。不同領導干部履行經濟責任都有特定標準或要求，評價標準不可能一致和統一，恰當選擇符合本地區、本部門、本單位實際情況的評價標準。如對地方政府負責人的經濟責任評價應當包括人均地方生產總值及增長、城鄉居民收入及增長、資源消耗與安全生產、城鎮就業、社會保障、城鄉文化生活、耕地等資源保護、科技投入與創新等在內的多項指標。

三是實行資源信息化管理。建立經濟責任審計信息數據庫，把所有的審計對象數據納入計算機信息庫，形成上下互通、資源共享、使用高效的經濟責任信息化網絡體系，加強審計資料的積累工作，形成經濟責任審計信息化管理的長效機制。探索和應用先進的審計技術和方法，積極開展計算機輔助審計，不斷提高審計質量和審計效率。

五、在效應上實現向注重運用轉變

經濟責任審計結果是領導干部考核的重要依據，對完善制約和監督機制具有極大促進作用。要轉變輕運用、運用效果不明顯的現象，加強審計結果的分析和運用，有效發揮經濟責任的審計效應。

一是加強審計結果分析，督促整改，進行責任追究。對審計中發現的一些屢查屢犯及一些共性、普遍性問題，進行縱向和橫向的分析提煉，從完善制度機制角度提出審計建議，建立健全預防、懲處、警示和教育等方面的制度，用制度來規范干部從政行為，促使干部能自覺地監督自己和接受監督，使經濟責任審計結果運用真正起到“查處一案、警示一片、規范一批”的良好效果。針對審計決定執行不力，審計整改不徹底的狀況，研究制定相應措施，督促被審計單位落實審計整改，切實糾正存在的問題。

二是注重審計結果運用，實行責任追究。定期歸納總結審計結果，形成綜合報告，向當地黨委、政府和經濟責任審計工作聯席會報告，為領導決策提供依據。經濟責任審計結果的運用目的不是懲罰干部，而是要教育干部、引導干部、保護干部。之所以有些問題前審后犯、屢審屢犯，如財務管理中的漏洞，私設“小金庫”的問題；部分領導干部利用職務和職權，為個人、親屬及小團體謀取不正當利益的問題等，究其根源，主要是沒有從機制、制度上找出治本的辦法。要實行責任追究。對審計查出問題，嚴格區分一般錯誤和違紀違法的界限，嚴格區分改革創新中的失誤成本和違紀違法的界限，做到既嚴肅處理違紀違法問題，又允許和寬容改革創新中的失誤，既保證審計結果的震懾力，又保護勇于改革創新、推進科學發展的積極性。逐步擴大經濟責任審計工作透明度，嘗試進行審計公告，實現經濟責任審計監督與輿論監督、社會監督相結合，擴大審計監督效應。把審計結果作為考核干部、使用干部、提拔干部的重要參考標準，并通過戒免談話、問責、組織調整等措施，使審計結果對領導干部真正有所觸動，起到良好的導向作用。建立審計結果督察報告制度，通過相關部門反饋審計結果運用情況，進一步改進經濟責任的審計內容和審計方式，更好地發揮審計監督作用。

六、在隊伍建設上實現由單一型人才向復合型人才轉變

經濟責任審計工作涉及不同行業、多領域，要求經濟責任審計人員不僅要具備財務、審計專業知識，而且要熟悉多學科的知識，具有較寬的知識面，較高的綜合素質。當前，我國正處于深入貫徹落實科學發展觀，全面建設小康社會的關鍵階段，應對全球金融危機，保增長、調結構、保民生、保穩定的重要關口，對經濟責任審計提出了新的更高的要求。經濟責任審計工作者要變壓力為動力，刻苦學習關聯知識，保持能力持續升級，努力成為復合型、專家型人才。為此，我們一要加強理論武裝。以深入學習實踐科學發展觀活動為契機，加深對科學發展觀的學習與理解，深刻領會科學發展觀的科學內涵、精神實質和根本要求，用科學發展觀武裝頭腦，把科學發展觀作為世界觀和方法論，作為工作標準、工作方法、工作要求指導審計實踐。二要加強知識儲備。要加強學習，不斷拓寬知識面。要在加強審計、會計專業知識學習、計算機運用的同時，加強宏觀經濟管理、政策法規等知識的學習；在學習經濟綜合類知識的同時，加強科技、環境保護、醫療衛生、教育等社會學科知識的學習，做到專業知識學精、社會學科知識管用，提高適應經濟責任審計新要求、應對綜合復雜工作新局面的能力。三要加強理論研討。尤其要加強審計評價體系和審計成果運用的研究，善于思考審計中發現的普遍性、傾向性問題，歸納總結審計實踐中一些好的做法和成功經驗，并上升到理論高度，指導審計實踐。四要加強廉政建設。經濟責任審計工作者作為監督檢查執行者，處于反腐倡廉的前沿，首先要自身過硬。要加強廉政教育、警示教育，做到自警、自省、自慎、自律。自覺遵守審計紀律，嚴格執行審計“八不準”規定，堅持廉潔從審，具備良好的審計職業道德，樹立審計形象，打造一支政治過硬、素質精良的經濟責任審計隊伍。

（作者單位：南昌市審計局）