我國公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)研究

【作者簡介】唐銀（1984-），女，廣西大學(xué)教育學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)2009級研究生。

【摘要】 大學(xué)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)分為外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，本文旨在總結(jié)我國公立高校財(cái)務(wù)治理內(nèi)外部結(jié)構(gòu)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，分析現(xiàn)存的問題和成因，并提出建議。

【關(guān)鍵詞】 大學(xué)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)研究

財(cái)務(wù)治理是組織機(jī)構(gòu)治理當(dāng)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，回顧高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷，分析其發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，不僅對高校的財(cái)務(wù)工作有重要意義，對整個(gè)高校的發(fā)展同樣具有啟示作用。

一、 有關(guān)概念明晰

（一） 治理與治理結(jié)構(gòu)

治理的概念源于對企業(yè)中產(chǎn)權(quán)狀態(tài)與決策權(quán)結(jié)構(gòu)間關(guān)系的研究，1995年，全球治理委員會在題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告里，將治理定義為“個(gè)人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務(wù)的多種方式的總和，它是一個(gè)使得沖突和多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程”。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是將這一視角引入現(xiàn)代大學(xué)制度研究領(lǐng)域的產(chǎn)物。但由于大學(xué)是一個(gè)存在著復(fù)雜層次結(jié)構(gòu)和各種隸屬關(guān)系的組織系統(tǒng)，因而大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不同于公司治理，它分為外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。外部治理結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是政府、市場、大學(xué)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則由大學(xué)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制、執(zhí)行系統(tǒng)、民主參與及民主監(jiān)督等機(jī)構(gòu)與職責(zé)權(quán)限所組成。

（二） 大學(xué)的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)

財(cái)務(wù)治理是組織機(jī)構(gòu)治理中的重要環(huán)節(jié)，是關(guān)乎高校生存發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。大學(xué)的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)同樣分為外部治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：外部治理結(jié)構(gòu)指的是政府、市場、高校在財(cái)務(wù)上的制度安排和權(quán)責(zé)分配；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則指高校內(nèi)的財(cái)務(wù)管理制度，領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職權(quán)劃分。

二、 我國公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展歷程

（一） 外部治理方面

新中國成立后一段時(shí)期，我國按蘇聯(lián)模式對高等教育體制進(jìn)行了改造，建立了全新的社會主義高等教育體制。這一時(shí)期，中央對全國高校實(shí)行高度集中的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)一管理，從高校的教育目的、辦學(xué)方針到具體行政、財(cái)務(wù)等都由中央或省政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)。高等教育經(jīng)費(fèi)絕大部分通過國家撥款，實(shí)行“統(tǒng)一列支，分級管理，專款專用，結(jié)余上繳，基數(shù)加發(fā)展”的政策。教育經(jīng)費(fèi)列入國家預(yù)算，財(cái)政部根據(jù)教育部和國家計(jì)委提供的教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，按照“定員定額”的核算方式分別核定各部門、各地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)后，由國家統(tǒng)一撥付，同時(shí)采取“?？顚Ｓ?、結(jié)余上繳”的方式對經(jīng)費(fèi)的使用范圍實(shí)行嚴(yán)格的限制，并在年終決算后將全部結(jié)余款項(xiàng)收繳回國家財(cái)政。這樣的財(cái)政撥款方式體現(xiàn)了政府在高校財(cái)務(wù)治理上的絕對控制地位，高校自身極度缺乏財(cái)務(wù)自主權(quán)，而“市場”的概念則幾乎不存在。

改革開放之后，我國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，教育體制也隨之進(jìn)行了改革，逐步建立了中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級分工，以省級政府為主的管理體制，擴(kuò)大了省級政府的教育決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)。除少數(shù)關(guān)系國家發(fā)展全局或行業(yè)性很強(qiáng)的高校由國家有關(guān)部門直接管控外，其余絕大多數(shù)高校由省級政府管理或國家與地方共建、以地方管理為主。高校財(cái)政收入以政府撥款為主，并通過多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)，撥款方式為中央與地方財(cái)政“劃分收支，分級包干，預(yù)算包干，結(jié)余留用，綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”。中央財(cái)政只負(fù)責(zé)中央各部委所屬高校的經(jīng)費(fèi)，地方高等院校的經(jīng)費(fèi)完全由地方財(cái)政供給。改革之后，政府減少了對高校財(cái)務(wù)的管控，高校的自主權(quán)得到提高，并逐步增加了與市場的互動。

（二） 內(nèi)部治理方面

改革開放前，我國公立大學(xué)財(cái)務(wù)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高等教育管理體制相適應(yīng)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”模式，即高校根據(jù)各項(xiàng)工作需要統(tǒng)籌安排、使用經(jīng)費(fèi)和資源，對財(cái)經(jīng)工作和財(cái)務(wù)活動進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。由于高校資金來源主要是靠國家預(yù)算撥款，沒有經(jīng)濟(jì)效益觀念，不進(jìn)行教育成本核算，也不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任，因此高校實(shí)行的“校長負(fù)責(zé)制”在財(cái)務(wù)工作上并未落到實(shí)處，校長無責(zé)可負(fù)或負(fù)不了責(zé)。

改革開放后，特別是在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，高校引入市場機(jī)制，在財(cái)務(wù)工作上采取了相應(yīng)舉措以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要。改革開放初，國家及教育主管部門首先提出在有條件的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”模式。隨后，國家相繼頒發(fā)了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》、《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》等文件，在高校逐步建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)運(yùn)行體制，規(guī)模較大的學(xué)校也可實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算”模式，對學(xué)校及校內(nèi)單位適當(dāng)下放財(cái)權(quán)。

三、 我國公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及問題

（一） 現(xiàn)狀

在外部治理上，我國公立大學(xué)由教育部和省教育廳代表政府直接進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與管理，但大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)得到了一定提高。政府部門主要掌握決策和審批權(quán)，對高校的領(lǐng)導(dǎo)管控一般通過行政撥款和財(cái)務(wù)補(bǔ)貼、制定教育政策和法規(guī)及其他行政手段。自1999年我國高等教育擴(kuò)招之后，高等教育經(jīng)費(fèi)組成發(fā)生了很大的變化，高校不再過于依靠國家財(cái)政撥款，多元化的籌資格局已初步形成，經(jīng)費(fèi)來源包括“財(cái)”、“費(fèi)”、“稅”、“產(chǎn)”、“社”、“基”、“科”、“貸”、“息”等。市場在高校財(cái)務(wù)治理工作上發(fā)揮了越來越重要的作用，高校通過科研轉(zhuǎn)讓、校企合作等方式參與市場經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，校校聯(lián)合、校企聯(lián)合、銀校聯(lián)合等多主體聯(lián)合投資辦學(xué)形式紛紛出現(xiàn)，社會資本通過借貸、股份制、托管制、合同制及BOT、TOT等資本組合模式進(jìn)入高校。

在內(nèi)部治理上，高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校（院）長負(fù)責(zé)制”的領(lǐng)導(dǎo)體制和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)制度，校財(cái)務(wù)部門為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，紀(jì)委、檢查部門為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一些規(guī)模較大的學(xué)校則實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的模式，其中，按照是否進(jìn)行集中核算又分為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，兩級核算，兩級管理”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中核算，兩級管理”兩種模式。在“分級核算”模式里，學(xué)校財(cái)務(wù)的職能是編制校級可支配財(cái)力的預(yù)算、下達(dá)經(jīng)費(fèi)撥款指標(biāo)、匯總二級學(xué)院財(cái)務(wù)報(bào)表、進(jìn)行宏觀調(diào)控和指導(dǎo)；二級學(xué)院設(shè)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，擁有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，可自主調(diào)配資金，獨(dú)立核算。在“集中核算”模式中，學(xué)校按各學(xué)院的辦學(xué)規(guī)模核定經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，各學(xué)院在指標(biāo)內(nèi)自主編制財(cái)務(wù)收支預(yù)算計(jì)劃，統(tǒng)籌安排和使用資金；二級學(xué)院不設(shè)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，由學(xué)校財(cái)務(wù)統(tǒng)一審批預(yù)算，集中核算并進(jìn)行監(jiān)督。

（二） 存在的問題

我國公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)和社會體制的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了系列調(diào)整，逐步與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，但在這過程中，依然存在不少問題亟待解決。

從外部治理機(jī)構(gòu)來看，最突出的問題一是政府權(quán)利過大，高校仍舊缺乏自主權(quán)。長期以來，我國大學(xué)和政府之間保持著行政上的隸屬關(guān)系，政府集舉辦權(quán)、管理權(quán)于一身，而大學(xué)則處于被管理、被控制的地位，高度依附于政府部門。雖然國家在近年來對高等教育進(jìn)行了系列改革，但從實(shí)際情況看，各種有形或無形的束縛仍制約著高校自主權(quán)的行使。尤其在我國現(xiàn)行的財(cái)政體制下，財(cái)政部門推出的部門預(yù)算、政府采購、收支兩線管理、國庫集中支付等財(cái)政改革措施，進(jìn)一步限制了高等學(xué)校的財(cái)務(wù)自主權(quán)，加劇了高校財(cái)務(wù)管理權(quán)力與義務(wù)的分離。二是社會參與大學(xué)治理較少，缺乏外部權(quán)力制衡。我國企業(yè)較少對大學(xué)進(jìn)行投資，個(gè)人捐贈有限；公眾通常習(xí)慣于對大學(xué)治理問題進(jìn)行指責(zé)或批判，卻較少從正面參與治理；社會中介組織如撥款機(jī)構(gòu)、會計(jì)事務(wù)所等較少參與高校財(cái)務(wù)工作，使大學(xué)失去了重要的外部權(quán)力制衡力量，同時(shí)削弱了其內(nèi)部發(fā)展的動力。

從高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來看，主要存在四大問題。第一，高校權(quán)力過度集中。大學(xué)體制的行政化導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部權(quán)力高度集中，在人事、財(cái)務(wù)、教學(xué)、后勤等方面，書記、校長、副書記、副校長等主要領(lǐng)導(dǎo)均被賦予極大的決策權(quán)和管理權(quán)。在經(jīng)費(fèi)使用上更是如此，涉及學(xué)校集體財(cái)務(wù)收支的事項(xiàng)，校級領(lǐng)導(dǎo)尤其是校長辦公會掌握著極大的權(quán)限，幾乎可對學(xué)校財(cái)務(wù)做任何決定。而單個(gè)校級領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷、借用上都較自由，其他領(lǐng)導(dǎo)往往不予干預(yù)。如此導(dǎo)致了高校財(cái)務(wù)腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第二，“黨政”職能分工問題。大學(xué)重大事項(xiàng)包括經(jīng)費(fèi)使用、管理方面的決策權(quán)歸屬于黨委，而責(zé)任卻在作為法人代表的校長，造成了權(quán)責(zé)的不對等。并且黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)之間沒有明確具體的劃分，在實(shí)際工作中往往出現(xiàn)主觀隨意性大，爭權(quán)、內(nèi)耗、推諉責(zé)任等問題。第三，校內(nèi)缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制。雖然高校設(shè)有紀(jì)委、審計(jì)等部門作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并通過教職工代表大會等組織形式保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，但實(shí)際情況是，一些高校的教職員工連最基本的知情權(quán)都沒有，更遑論參與管理監(jiān)督。第四，校內(nèi)二級管理問題。在建立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的校院兩級財(cái)務(wù)管理體制后，學(xué)校按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則給予學(xué)院相應(yīng)的財(cái)權(quán)，在學(xué)院內(nèi)部實(shí)行院長負(fù)責(zé)制，對全院事物負(fù)責(zé)，學(xué)院內(nèi)部的所有支出實(shí)行院長審批制度。但在具體實(shí)施過程中，由于對高校內(nèi)部二級院系領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任缺乏科學(xué)的考核評價(jià)辦法，院系領(lǐng)導(dǎo)往往只是享受權(quán)利，而無實(shí)質(zhì)責(zé)任，因而在經(jīng)費(fèi)的使用過程中隨意性較強(qiáng)，業(yè)務(wù)招待費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、辦公費(fèi)等支出過多的現(xiàn)象屢見不鮮。

四、 建議

針對我國高校財(cái)務(wù)治理方面存在的種種問題，有必要采取相應(yīng)舉措，以使高校財(cái)務(wù)工作得以順利開展，使高校得到健康發(fā)展。

在外部治理結(jié)構(gòu)方面，有以下幾點(diǎn)建議。其一，政府需轉(zhuǎn)變職能，確保高校獨(dú)立自主權(quán)的發(fā)揮。政府應(yīng)真正做到“政事分開”，其職能主要體現(xiàn)在高等學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀管理方面，如規(guī)劃與立法、教育經(jīng)費(fèi)的劃撥等，而不應(yīng)直接管理和控制高校內(nèi)部的具體運(yùn)行環(huán)節(jié)與過程。在財(cái)務(wù)上應(yīng)盡可能放寬限制，切實(shí)維護(hù)高校的法人地位，使高校逐步成為獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的辦學(xué)實(shí)體，構(gòu)建政府和高校間完整的委托代理關(guān)系。其二，鼓勵社會中介組織參與到高校財(cái)務(wù)管理過程中，協(xié)調(diào)高校與市場的關(guān)系。學(xué)校參與市場運(yùn)作，必然會與市場運(yùn)行的主體發(fā)生各種關(guān)系，因此需要相關(guān)的社會中介機(jī)構(gòu)參與協(xié)調(diào)。例如，讓會計(jì)師事務(wù)所參與學(xué)校財(cái)務(wù)管理中的咨詢、審計(jì)等環(huán)節(jié)；開展“銀校合作”，銀行可為高校貧困學(xué)生提供助學(xué)貸款，為廣大師生提供包括校園卡、代理業(yè)務(wù)、信貸業(yè)務(wù)、個(gè)人理財(cái)、咨詢服務(wù)等全方位的金融服務(wù)，與高?；ネㄓ袩o，共同發(fā)展。其三，高校應(yīng)積極開展社會服務(wù)，加強(qiáng)與市場的互動。高?？梢院透骷壵献?，承攬面向社會各個(gè)層面的學(xué)歷或職業(yè)培訓(xùn)，或是和企業(yè)合作，為其提供技術(shù)咨詢等服務(wù)，亦或是校際之間進(jìn)行交流合作，互相提供其所需要的特色服務(wù)。通過靈活多樣的服務(wù)手段和形式，高校與市場才能實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步接軌，擴(kuò)寬財(cái)政的收入渠道。

在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面可從如下三個(gè)方面入手，一是理順黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)統(tǒng)一。黨政不分，決策權(quán)過于集中在黨，尤其是黨委書記，會導(dǎo)致專斷獨(dú)權(quán)，因而高校應(yīng)明確黨委書記和校長的職責(zé)和權(quán)利范圍，各司其職，相互配合，相互制約，做到權(quán)責(zé)對等。二是完善治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督?？山⒏咝９芾砦瘑T會，成員包括政府部門代表、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教職員工代表、家長代表、學(xué)生代表、金融機(jī)構(gòu)代表、校友代表等，以體現(xiàn)校內(nèi)各利益相關(guān)者利益。管理委員會負(fù)責(zé)研究制定學(xué)校的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，研究確定學(xué)校財(cái)務(wù)政策，審議學(xué)校年度預(yù)、決算報(bào)告，決定重大籌資、投資、支出事項(xiàng)，以保證決策的民主和科學(xué)。同時(shí)，加強(qiáng)高校內(nèi)部的監(jiān)督力度，建立一套考核、評價(jià)、獎懲體系，從事前預(yù)測、事中監(jiān)控、事后評價(jià)等環(huán)節(jié)全面評價(jià)責(zé)任人的工作完成情況，以形成激勵和約束機(jī)制，確保財(cái)務(wù)治理的順暢進(jìn)行。三是在校內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中核算，兩級管理”的模式。高校將各二級學(xué)院作為基本的預(yù)算單位來管理，實(shí)行經(jīng)費(fèi)總額承包責(zé)任制，學(xué)校負(fù)責(zé)確定預(yù)算編制方案，按一定的標(biāo)準(zhǔn)向各二級學(xué)院劃撥資金總額，各學(xué)院自主編制年度財(cái)務(wù)收支預(yù)算計(jì)劃，報(bào)學(xué)校審批后匯總到學(xué)?？偟呢?cái)務(wù)收支預(yù)算計(jì)劃中，學(xué)校財(cái)務(wù)部門以此監(jiān)督控制學(xué)院的各項(xiàng)開支，并代學(xué)院進(jìn)行會計(jì)核算。

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