安徽省擴權強鎮的背景\\困境及對策

摘 要：安徽省選擇部分經濟實力較強、發展潛力較大的鎮實施擴權強鎮試點，對促進安徽科學發展、和諧發展，加速崛起進程具有十分重要的意義。但是擴權強鎮在權力下放的過程中，往往會遭遇一些困境，如權力下放如何與法律法規相適應，鄉鎮執法人員整體素質如何與下放的權力相適應，鄉鎮執法人員掌握的權力如何與執法公平相適應等。結合安徽省的實際情況，認為加強立法、提高執法人素質并對其加以監督是解決問題的有效對策。

關鍵詞：擴權強鎮；權力下放；法律問題

中圖分類號：D693.63 文獻標識碼：A文章編號：16721101(2011)01003303

收稿日期：20101130

基金項目：安徽省教育廳人文社會科學研究項目“建立健全安徽省擴權強鎮發展考核機制研究”（2010sk201）資助

作者簡介：王新林（1978－），男，安徽淮南人，講師，碩士，主要從事管理學研究。

On the background， difficulty and countermeasures of Anhui province to

expand the power and reinforce its towns

WANG Xin-lin，LI Jie

(School of Economics and Management，Anhui University of Science and Technology， Huainan， Anhui 232001， China)

Abstract: That Anhui province launches pilot projects in a few towns of more economic power and bigger development potential is of extreme significance to the scientific and harmonious development and accelerated rise of Anhui province. But in the process of expanding such power to reinforce the towns， a number of difficulties will occur， such as how the power expansion accommodates to the laws and regulations， how to adapt the overall quality of law enforcement officers to thedelegated authority， and how to adjust their power to the fairness of law enforcement. In view of the actual situation of Anhui province， this paper holds that to strengthen legislation and to promote the qualities of law enforcement personnel is an effective countermeasure to the problems.

Key words: expand the power and reinforce the towns; expansion of power; legal issues

一、安徽省擴權強鎮的背景及措施

近年來，安徽省緊緊抓住中部崛起的機遇，加快經濟發展，2008 年，全省縣域生產總值增長13.9%，高于全省平均值1.2 個百分點；城鎮固定資產投資增長46%，高于全省平均值11.4 個百分點；縣域經濟對全省經濟增長的貢獻率達到49.8%，較上年提高2.7 個百分點^［１］。鎮是縣域經濟的重要載體，是統籌城鄉發展的重要節點，是加速推進縣域工業化、城鎮化、現代化的重要基礎。然而在安徽省鎮域經濟為全省的發展做出了巨大貢獻的同時，鄉鎮政府的管理權限與鄉鎮社會發展實際情況顯得很不協調。權力小、責任大、能力弱是對目前鄉鎮政府的精練概括。權力小是指鄉鎮缺乏獨立的決策和行政權力；責任大是指鄉鎮干部在基層第一線工作，發展建設鄉鎮的重擔壓在他們身上；能力弱是指鄉鎮政府可支配的資源少，可動用的手段少，尤其是財政、工商、稅務、公安等部門的垂直管理，進一步縮小了鄉鎮的管理手段，而且造成了新的條塊矛盾^［2］。 在安全生產管理、農村拆違、計劃生育和民政等方面 “權責不一”的問題比較突出。“看得見的管不著、管得著的看不見”，鄉鎮遇到問題，由于缺乏相應的執法權，所以得向縣相關部門匯報，可縣里要管很多鄉鎮，往往顧此失彼，但如果發生責任事故，鄉鎮的負責人也難辭其咎。“天大的責任，巴掌大的權力”的根源就在于權責不一。

在此背景下，安徽省委、省政府于2009年6 月1 日下發了《關于實施擴權強鎮的若干意見》，列舉了8 點主要扶持政策和改革措施，大刀闊斧的進行擴權強鎮的改革。主要措施包括：依法下放部分行政審批權和執法權；賦予試點鎮一定的規劃建設管理權；實施鼓勵試點鎮發展的財政政策；加大對試點鎮的投入；著力增強產業集聚能力；加大用地支持力度；深化人事制度改革；加快建立統籌城鄉的就業和社會保障制度。上述舉措都是實實在在的，極富含金量，如：建立財政超收激勵機制，以2008 年財政收入為基數，超收部分由縣級財政全額返還試點鎮，一定5 年不變；在試點鎮轄區內收取的土地出讓金凈收益予以全額返還，優先用于試點鎮的土地開發和城鎮建設。擴權強鎮是指在暫時不涉及行政區劃層級調整的情況下，將一部分屬于縣市的經濟社會管理權通過適當的途徑賦予鄉鎮一級政府，以推進鄉鎮經濟社會的發展^［3］。安徽省大力實施擴權強鎮是希望通過政府推動、體制創新、政策扶持、市場運作，力爭經過5 年或更長一段時間的努力，在全省形成一批規劃布局合理、產業特色鮮明、經濟實力雄厚、基礎設施完善、生態環境優美、社會和諧發展的小城市。

二、擴權強鎮遭遇的困境

擴權強鎮解決了鄉鎮權責不一的問題，增強了鄉鎮政府對社會的管理能力，但是在權力下放的過程中也遭遇了一些困境，這主要表現在以下幾個方面。

（一） 權力下放如何與法律法規相適應

根據1995年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，從現行的體制運行的實際狀況來看，我國基層的行政執法權基本上是以縣一級政府為主體的，鄉鎮政府沒有足夠的行政決策、執法權。現在擴權強鎮改革將大量的權力下放給鄉鎮政府，盡管從宏觀的角度看沒有法律問題，但是在具體操作上，由于各個市縣的具體情況不同，就有會出現與現行的法律法規相沖突的情況^［4］。 尤其是在縣級部門授權給鄉鎮時，這種情況就更易發生，中國政法大學副教授何兵認為，一份縣級部門的“指導意見”和相關的授權協議具備多大的法律效力，值得探究^［5］。相關執法委托的法律法規與政策制約的問題如果得不到有效的解決，鄉鎮執法主體地位也就顯得比較尷尬。同時，權力下放如果沒有法律保障的話，帶來的另一個后果就是鄉鎮政府認為下放的權力沒有確定性，使用起來，其效果也就大打折扣，很多鄉鎮干部擔心，沒有法律保障的授權，一紙文件、一個會議就能把下放的權力收回去。遇到這樣的情況，就不知道該怎么辦。

（二） 鄉鎮執法人員整體素質如何與下放的權力相適應

目前，鄉鎮執法人員素質普遍不高，這主要表現在三個結構不合理方面：一是學歷和專業知識結構不合理。鄉鎮執法人員的學歷普遍偏低，大專（含函授學歷）以上學歷的執法人員占執法總人數的比例偏低，大專以上學歷人員所學專業為法律的人員少之又少。法律專業人員缺乏，法律專業知識欠缺，這樣就會導致有權力卻不能把權力的作用發揮到最大的限度；二是專兼職結構不合理。專職比例較小，兼職比例較大，雖然這種專兼職結合的管理體制可以有效的整合鄉鎮執法資源，節約成本，有其存在的合理性，但是帶來的問題也是不容忽視的，由于兼職人員有著自己本職的工作，所以對待執法工作，時間和業務上都不可能有著充分的保證，也就不能充分有效的行使執法權；三是年齡結構不合理。合理的年齡結構應當是老中青相結合，老同志的經驗，中年干部的能力，年輕人的干勁，三者的有機結合才能整合出執法的最大威力，但是現實中的鄉鎮執法人員由于種種原因，年齡普遍偏大，經驗有余，朝氣不足，這些問題綜合起來就導致鄉鎮執法人員的整體素質普遍不高，不能把下放權力的能量充分的發揮出來。

（三） 鄉鎮執法人員權力如何與執法公平相適應

擴權強鎮，使得數量巨大的鄉鎮執法人員擁有了數量巨大的應變權、裁量權和處置權等執法權力，其初衷是希望兩者的結合能為民謀福，為鄉鎮發展作出貢獻，但如果二者不能有機結合起來，就很有可能導致權力的虛化或者權力濫用，與擴權強鎮的初衷背道而馳。擴權強鎮是否能取得預期效果，進而能推動法律和行政力量的變化，或者是各鄉鎮無法控制執法人員素質，而導致執法不公，進而導致改革試點的失敗，目前還不能下結論，還須長期的實踐檢驗^［6］。造成執法不公的可能性來源于兩個方面，客觀方面是由于執法人員整體素質不高；主觀方面是由于鄉鎮執法人員作為“裁判員”，往往自己或者自己的親戚朋友也是“運動員”，造成角色混同，鄉鎮執法人員的一個整體特點就是來自本地，沾親帶故的鄉里鄉親特別多，執法人員對待一般的村民違法時，也許能秉公執法，但是當自己的親戚朋友違法時，往往網開一面，這就可能導致權力的虛化，而當和自己或者自己的親戚朋友有過節的村民違法時，往往又在沒有法律依據的情況下加重處罰，這就可能造成權力的濫用。

三、針對困境可以采取的對策

以上困境，在安徽省的某些鄉鎮中已經對擴權強鎮的順利進行構成了威脅，迫切需要提出對策，為擴權強鎮提供相應的保障。

（一）立法以保證授權的合法性

行政權的大小決定著政府能力的強弱，而法律支持是否充分又決定著行政權的大小。我國憲法賦予了鄉鎮一級政府諸多的權力，包括領導本鄉鎮的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教、衛生和計劃生育等工作，但實際上這些權力往往由于沒有實際的機構載體而被虛化。但是，在“垂直型體制”的作用下，鄉鎮政府為完成上級下達的各項指標，在沒有法律明確授權的情況下又不得不越權執法。授權不足與越權執法并存，使得鄉鎮政府很難有效地整合和配置現有資源^［7］。

因此，在擴權強鎮的過程中，需要注意放權的法律依據、內容和方式方法等方面，注重行政體制改革的合法性。在與國家法律法規相適應的前提下，可以通過省級人大制定地方性法規、省政府制定政府規章的方法，為授權提供法律依據，由于各個市縣的具體情況不同，省會城市和經國務院批準的較大的市，具體到我們安徽來說。就是合肥和淮南，這兩個城市的人大可以制定地方性法規，政府可以制定政府規章，因地制宜，為擴權強鎮中的權力下放提供法律上的保障。法律講究的是穩定性，地方性法規和政府規章是經過法定程序制定出來的，其修改、廢止也要經過法定的程序，不可能朝令夕改。使鄉鎮干部在行使權力的過程中無后顧之憂。

(二) 提高執法人員的素質。

鄉鎮執法人員素質的提高是一個長期的過程，不可能一蹴而就，要循序漸進，主要可從以下幾方面著手：一是執法人員可采取多種形式，如委培、函授等，提高自身的學歷，鄉鎮還可以舉辦培訓班、邀請大學教授講課等形式，提高執法人員的法律專業知識，在培訓內容上不僅要講解實體法的內容，而且要結合鄉鎮執法的實際情況，深入淺出地強調程序法的重要性，樹立依程序執法的理念。例如在執法過程中要注意帶上證件，雙人執法，使用法言法語等。因為隨著我國法治化社會進程的加快，很多農民的法律意識也有了很大的提高，農民告政府的案例時有發生，有的案例中，政府竟然敗訴了。這里面的原因很多，既有實體法方面的，也有程序法方面的，所以，在對鄉鎮執法人員法律知識的培訓中要二者兼顧；二是增加專職人員，減少兼職人員，維持執法隊伍的穩定性。建議采取資格準入、雙重管理的辦法，即人員編制在鄉鎮，業務上由上級相關部門指導。要求執法人員必須取得相應的執法資格才能上崗。建立定期考核制度，連續考核兩次不及格，就必須調離執法崗位。這樣，就給執法人員一定的壓力，使他們努力把執法工作作好；三是增加新鮮血液，鄉鎮執法機構不是養老所、混日子的地方，要切實把工作作好，把上級政府下放的權力用好，必須把年輕的熱愛執法事業的同志充實到執法一線來。建議在總編制不突破的前提下，能夠拿出專門編制用以招收法律專業大學生，充實到鄉鎮執法隊伍中來，這樣既提高了執法人員的專職數，又降低了執法人員的平均年齡，一舉兩得。

（三） 監督執法人員的執法情況。

為了保證擴權強鎮中下放的權力得到公平的行使，不被虛化或者濫用，就必須對鄉鎮執法人員的執法進行監督。監督的形式很多，對于基層鄉鎮執法來說，切實可行的方法可從以下兩個思路著手：一是自下而上的監督，在縣級政府設立專門的監督電話，用以監督鄉鎮執法人員的執法情況，把監督電話號碼利用電視、報紙、村里的廣播喇叭、鄉鎮政府的公示欄等多種形式，告之村民，做到家喻戶曉，一旦出現執法人員權力虛化或者權力濫用等情況，村民可以隨時舉報。這種自下而上的監督給鄉鎮執法人員戴上了一個緊箍咒，群眾的眼睛是雪亮的，可以隨時念起這個緊箍咒，使執法人員在執法中或多或少的有所顧忌，不敢任意而為；二是自上而下的監督，市里、縣里可以創新執法調研制度，建立執法調研的工作制度，明確調研組的崗位職責、方式、時間和處理程序等，開展調研工作的一個非常需要注意的地方就是不提前通知被調研鄉鎮，調研的重點要放在執法是否公平、程序是否公正，法律效果和社會效果是否統一等方面，對調研中發現的問題一定要登記備案，限期處理。兩種監督方式有機的結合起來，一定會使鄉鎮執法向著公平、公正、公開的方向前進，為擴權強鎮的順利進行打下堅實的基礎。

參考文獻：

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［5］ 傅白水. 紹興強鎮擴權的成效與尷尬［J］. 中國改革，2007（7）：45－47.

［6］ 傅白水. 浙江試點強鎮擴權［J］. 浙江經濟，2007（10）：36－37.

［7］ 姚莉. 論鄉鎮政府的社會治理能力:現狀、改革及啟示——以浙江“強鎮擴權”為例［J］. 經濟與社會發展，2008（10）：60－63.［責任編輯：吳曉紅］