論征稅權憲法控制的內涵及必要性

摘 要：征稅權是國家取得稅收收入的權力，包括征稅立法權和征稅行政權。國家征稅的過程，是將人民的私有財產轉歸國家所有的過程，其實質是對私有財產權的“侵犯”。在國家權力體系中，征稅權是最需要憲法控制的公權力。征稅權憲法控制，是指憲法提供征稅權控制的基本原則、確立征稅權控制的基本方式、明確征稅權控制的根本途徑等方面的內容。征稅權憲法控制，既是制約國家權力的需要，也是保障人權的需要。我國《憲法》征稅條款的缺失，使得征稅權設立和運行不規范、納稅人權利得不到保障。因此，在我國《憲法》中規定稅收法定原則和稅收公平原則、明確征稅權在中央和地方間的分配、增加納稅人權利的條款，是我國實現征稅權憲法控制的必由之路。

關鍵詞：征稅權；憲法控制；納稅人權利

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A文章編號：16721101(2011)01001206

收稿日期：20101120

基金項目：安徽省教育廳人文社會科學研究一般項目（2010SK603）資助。

作者簡介：汪滿生（1973-），男，安徽懷寧人，講師，法學碩士，主要研究方向：經濟法學。

①有些學者認為，征稅權應當包括司法權。如席曉娟在《論財產權與征稅權的沖突與協調——以權利（權力）性質的法律解析為視角》（發表于《河北法學》2008年第12期）一文中指出，“征稅權應包括稅收立法權、稅收執法權與稅收司法權”。筆者認為，從字面意思來看，征稅權強調“征”，而“征”體現了國家權力的積極性和主動性的特點。立法機關在行使征稅立法權時，根據社會發展的需要，在憲法范圍內積極主動地確立稅收立法的內容和方式；行政機關根據憲法和法律的規定，以國家強制力為后盾，積極主動行使征收管理職能，兩者都體現出積極性與主動性的特點。而司法權對社會關系的介入方面具有消極性與被動性一面，其本質上是通過具體運用法律來解決法律執行中的法律爭議。因此，征稅權具有立法權和行政權的屬性，司法權不應被包含在征稅權之中。

On the connotation and necessity of constitutional control of taxation power

WANG Man-sheng

(The Basis of Ministry，Chaohu Vocational and Technical College， Chaohu， Anhui 238000， China)

Abstract: The taxation power is the right of the country to obtain tax revenue， including legislative power and executive powe. The process of the country’s taxation is the process of transferring people’s private property to the possession of the country， the essence of which is an ”infringement” of the private property rights. In the state power system， the taxation power is the civil rights power which needs constitutional control most. The constitutional control of taxation power refers to such basic contents as the basic principles， methods， and ways， which is indispensable both in the restriction of state power and the gurantee of human rights. The lack of taxation provisions in the Constitution in our country fails to standardize the establishment of taxation power and safeguard the taxpayers’ rights. Therefore， in our country， that the Constitution stipulates the legal principle and fair principle of the tax revenue， clarifies the distribution oftaxation power among the central committee and the local governments， and increases the provisions of taxpayers’ rights is a necessary road to realize the constitutional control of the taxation power.

Key words: taxation power; constitution control; taxpayers’ rights

一、征稅權憲法控制的內涵

征稅權是國家擁有的，以人民同意為前提，以滿足人民群眾的公共需要為目的，經由人民授權而獲得的，依據憲法和法律，取得稅收收入的權力。征稅權的主體是國家，其內容包括征稅立法權和征稅行政權，分別由立法機關和行政機關行使①。

現代國家離不開稅收，國家取得稅收的基本手段是通過行使征稅權，將人民的私有財產轉歸國家所有。因此，可以說，征稅權擺脫不了“干涉”私權利的命運，在國家權力體系中，征稅權是最需要獲得憲法控制的公權力。征稅權憲法控制的內涵，主要是指憲法提供征稅權控制的基本原則、確立征稅權控制的基本方式、明確征稅權控制的根本途徑等方面的內容。

（一）征稅權憲法控制的基本原則：稅收法定原則和稅收公平原則

征稅權憲法控制的基本原則，是指憲法確立征稅權的建制原則，主要包括稅收法定原則和稅收公平原則。正是這兩大原則構成了對征稅權的形式和實質控制。雖然征稅權的運行還受到其他諸多因素的制約，但就憲法層面而言，這兩大原則對征稅權的控制發揮著主導作用。

稅收法定原則最早產生于英國，是在資產階級帶領人民限制封建國王征稅權的斗爭中形成和發展起來的。后經美法等國的革命實踐，發展至今，已成為許多國家憲法控制征稅權的一條重要原則。稅收法定原則是在限制國家權力、反對任意征稅、維護私人財產權的斗爭中產生的，其在歷史上所起的作用是“將國民從行政權的承攬者——國王的恣意性的課稅中解放出來”^［1］。 在現代民主法制社會，稅收法定原則的價值功能是社會成員對國家征稅權的同意，“通過將稅收法律建立于社會成員或其代表的同意之上，從而為稅收的課征投入了合法性裝置。” ^［2］

稅收法定原則在其發展過程中，雖然出現了不同的文字表述和內容表述，但其控制和規范國家征稅權以保護納稅人權益的精神實質并未變。我國當前對稅收法定原則公認的表述為，稅法主體的權利和義務必須由法律予以明確規定，稅法的構成要素必須且只能由代議機關制定的法律予以明確規定；征納主體的權利義務只以法律規定為依據，沒有法律依據，任何主體不得征稅或減免稅收^［3］ 。

稅收公平原則最早由古典經濟學的創始人和財政理論的先驅威廉#8226;配第提出，他在其代表作《賦稅論》和《政治算術》中，比較深入地探討了稅收問題，并提出了稅收公平原則。后經英國古典政治經濟學家亞當#8226;斯密和德國社會政策學派的代表人物阿道夫#8226;瓦格納等人加以發展。20世紀20年代以來，稅收公平原則在西方各國日臻完善，成為稅收立法和稅收制度設計的首要和最重要的原則。

稅收公平原則至少包含兩層含義，一是制定出來的稅法本身是公平的，這是指制定稅法時，稅種的開征和稅率的設計都應使稅收負擔在納稅人之間進行公平分配，亦即國家征稅要使納稅人承受的負擔與其經濟狀況相適應，以保證各納稅人之間的負稅水平均衡；二是稅法主體地位是平等的。稅法的主體包括征稅主體和納稅主體，就征稅主體而言，只要是稅法規定的征稅對象，征稅主體都要毫無例外地依法予以課征，只要是違反稅法的行為，征稅公正依法予以處理；就納稅主體而言，凡是符合稅法規定的納稅條件的納稅主體都應依法納稅。

稅收法定原則確保了征稅權在形式上合乎憲法和法律，而稅收公平原則不僅要求征稅權合法，而且強調征稅權要受公平合理的價值理念約束。稅收公平原則與稅收法定原則相比，是對征稅權的更高要求，因為它所關注的是征稅權的實質內容和價值取向。

（二）征稅權憲法控制的基本方式：合理劃分征稅權

憲法通過確立稅收法定原則和稅收公平原則，為征稅權的設立和運行提供了法律依據，初步實現了對征稅權的控制。與此同時，憲法還要將征稅權在國家機關之間進行配置，以權力制約權力的方式實現對征稅權的控制。

征稅權根據其內容和行使主體的不同，可以進行橫向劃分和縱向劃分。征稅權的橫向劃分，是指在同一級次不同類的國家機關間的劃分，主要指征稅立法權和征稅行政權分別由立法機關和行政機關行使。征稅立法權是征稅事項的創設權，只能由國民所選出的代表其利益的立法機關獨占行使，其他任何機關和個人都無權擁有和行使此項權力，都不能進行稅收立法活動。征稅行政權是為貫徹執行立法機關所制定的稅收法律而設置的權力，由行政機關行使。憲法對征稅立法權和征稅行政權在行使主體及行使內容上的劃分和界定，實現了二者的分立和制衡。征稅權的縱向劃分，是指在不同級次同類國家機關間的劃分，主要指征稅權在中央和地方間的劃分和配置。征稅權縱向劃分要解決的是賦予地方一定征稅權問題，其依據是憲法確立的中央和地方事權的范圍和大小。無論中央還是地方都負有管理一定社會經濟事務的權力和責任，就征稅方面的事權而言，基本內容是提供公共產品和服務，其范圍和數量取決于全國性公共產品和地方性公共產品的需求范圍和需求數量。全國性的公共產品由中央政府依據最高立法機關所立之法提供，地方性公共產品由地方政府根據最高立法機關和本級立法機關所立之法提供。因此，憲法一方面確立中央與地方事權的范圍和大小，另一方面在此基礎上，在中央和地方間劃分和配置征稅權，特別是要賦予地方一定的征稅權，以防止征稅權過于集中于中央，不利于地方性公共產品的供給。“憲政國家一定要有一個合適的集權和分權的限度，否則要么瓦解國家，要么會犧牲民主。” ^［4］

（三）征稅權憲法控制的根本途徑：確立納稅人的主體地位

納稅人作為一個范疇，并不是隨著國家產生就自然出現的，而是遠在國家產生之后、經過人民的斗爭使得私有財產制度獲得國家承認才出現的，無私有財產就無納稅人。納稅人范疇的出現，為約束國家征稅權提供了堅實的力量。

在原始社會，生產資料公有，無私有財產，人們共同生產，共同消費，無需納稅。在奴隸社會和封建社會，“普天之下，莫非王土”，皇帝或者國王掌控了國家的財富，對于私人的財產也擁有至高無上的絕對的支配權。人民對于財產沒有任何支配權，其主體性和自主性就無從談起，人們的主體狀態是依附性。國家的資金來源主要是由國家自身的財產而獲得的收入（如經由土地而獲得的地租收入），只有在戰爭或因地租收入減少引起國家入不敷出時，皇帝或國王才會向人民強制開征賦稅。因此，在這樣一個由君主支配了絕大多數社會財富的“有錢”的國家，人民財產只不過是國家財產的另一種形態。

到了資本主義社會，隨著公民權利意識的覺醒和私有財產權制度的建立，公民私有財產權和國家財產權獲得憲法平等保護。由于經濟資源的稀缺性，再加上國家職能的擴展導致財政支出的范圍和規模越來越大，國家靠自身財產難以為繼，不得不依賴于公民的私有財產，通過法律的形式向公民征稅。這就使得公民的私有財產權和國家的征稅權對立起來。也就是說，當國家從一個依賴自己財產獲得收入的富國家，變成了一個必須借助于別人財產獲得收入而沒有自己的財產收入的窮國家時；當一個不必過于求助于公民財產的“領地國家”轉向必須依賴于公民財產的“稅收國家”時[注：“稅收國家”是熊彼特于1918年在《稅收國家的危機》提出的概念。稅收自古便有，但有稅收的國家不一定是稅收國家。“熊彼特區分了兩類國家：‘領地國家’與‘稅收國家’。前者是封建主義的產物：在封建制度下，國王的稅收有兩個來源，一部分來自國王自己的領地，一部分來自諸侯的進貢；國王則無權直接對諸侯領地進行征稅。后者的特征是中央政府及下級政府在全國范圍內用稅收的方式來汲取財力”，參見王紹光：《從稅收國家到預算國家》，《讀書》，2007年第10期。]，矛盾就出現了，那就是國家征稅權與公民財產權的沖突日益加劇。若不能控制國家征稅權，將對公民財產造成重大侵害，因此，公民自然產生制約國家征稅權的強烈要求。為了達到這種要求，維護自己的私有財產權，公民就以納稅人的身份登上了歷史舞臺。納稅人和國家征稅機關之間的關系，實際上就是公民與國家之間的關系在稅收領域中的具體表現，只不過納稅人與國家征稅機關之間的關系比公民與國家之間的關系更為純粹，主要是圍繞財產權展開的。納稅人范疇的出現，其實質是為了使公民的私有財產權免受國家公權力的不法侵害。

納稅人對于國家征稅權的控制主要體現在：納稅人作為一個范疇，他們參與到了國家征稅權設立和運行的各個方面。國家征稅首先征得納稅人同意，國家在征稅立法過程中，納稅人通過各種渠道和方式反映自己的意見和需求。征稅行政權在行使過程中，也由于納稅人的監督而不敢脫離稅收法律的約束。納稅人對自己的權利保護，具有天然的動機，擁有巨大的力量。因此，納稅人對國家征稅權的控制，監督國家征稅權的運行，比社會上任何一個群體都要切實可行有效。憲法必須確立納稅人的主體地位，賦予納稅人權利，以公民權利制約國家權力的方式從根本上實現對征稅權的控制。

二、征稅權憲法控制的必要性

“征稅的權力是事關毀滅的權力”[注：

約翰#8226;馬歇爾法官在“麥卡洛克訴馬里蘭州案”的判決書中所言。該案被認為是馬歇爾所作的最重要的判決之一。案件大致是：1816年國會建立了美國第二銀行，麥卡洛克是該行在馬里蘭州巴爾的摩分行的出納員。馬里蘭州對該分行征稅，麥卡洛克拒絕支付，州于是向州法院起訴，麥卡洛克向最高法院上訴。這一案件涉及的憲法問題是：國會是否有權建立銀行，馬里蘭州是否可以向該銀行的分行征稅而不違背憲法。參見李道揆著：《美國政府和美國政治》（上冊），商務印書館2004年版，第490頁。]，對征稅權不得不加以控制。在對征稅權控制的各種途徑和方式中，憲法是最根本的制度。憲法控制征稅權既是制約國家權力的需要，也是保障人權的需要。

（一）征稅權憲法控制是有效制約國家權力的需要

在西方國家實現憲政的初期，剛剛掙脫封建王權專制之苦的人們，基于對行政權的恐懼心理，轉而對議會推崇備至，彼時議會在國家權力體系中處于絕對的主導地位。也正因為如此，征稅立法權是應當首先受到憲法控制的權力。正如漢密爾頓在《聯邦黨人文集》中所主張的那樣，要求對立法權加以更多的控制。因為在他看來，共和政體中立法權必然處于支配地位，但是當代表們不忠誠于選民的重托、忘記對選民的責任、追求私人的利益而背叛人民利益時，它的危害是極大的^［5］。 北野弘久也指出：“如果在立法過程中炮制了不合理的稅法，而在執行過程中因遵從租稅法律主義法理而被迫得以嚴格執行，其結果將是有害無益的。” ^［6］控制了征稅立法權，可以從源頭上和制度上遏制可能發生的對納稅人權益的侵害。因此，議會在行使征稅立法權時必須遵守憲法，否則其制定的稅收法律被宣布無效或被修改。

隨著社會問題的復雜性、多樣性、突發性以及稅收立法的專門化、技術化，議會越來越感到力不從心，作為立法機關的議會難以滿足大量的立法需求，不得不將大量的行政性很強的、帶有專業性和技術性的稅收法規規章制定權以及稅法解釋權，無奈地讓給了政府及其征稅職能部門。另外，為了適應不斷變化的新形勢以及難以勝任稅收立法專業化要求，立法機關還不得不把本屬于自己的某些稅收立法權無奈的轉授給行政機關，“從此，行政機關在享有行政權的同時，又獲得了立法權，其結果是行政機關職能的強化和行政權的擴張”^［7］。 政府作為權力機關的執行機關，其主要職責應是依據議會制定的法律向人民征稅并向人民提供公共產品和服務。如果立法機關在稅收立法上不作為，把大量的稅收法律“委任”或“授權”給行政機關，使行政機關集立法權與執法權于一身，勢必造成政府征稅權不當擴大、議會征稅權不當縮小的不合理局面。這就打破了權力分立與制衡的憲政界限，引發了國家權力結構的失衡。正如洛克所言：“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大的誘惑，使他們動輒要攝取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執行法律的時候，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會的其他成員有了不同的利益，違反了社會和政府的目的。” ^［8］所以，必須通過憲法這一國家根本大法，來對此進行界定，以防止稅收立法方面的不當放權和政府的不當擴權，讓憲政回歸分權與制衡的本質。

我國《憲法》關于稅收條款只有一條，即第56條“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。實際上，該條只是對公民基本義務方面的規定，既未強調征稅立法權主體應依憲法制定稅收法律，亦未強調征稅行政權主體依憲法和法律的規定征稅，沒有體現出對國家征稅權限制的意圖。我國《憲法》稅收法定原則的缺失，沒有明確規定人大擁有征稅立法的專有權。這一方面使得征稅立法權弱化，與此同時，征稅行政權方面的稅收法規、規章制定權膨脹。實際上，我國稅收規則的制定權主要被國家行政機關所壟斷。到目前為止，除了個人所得稅法、企業所得稅法、稅收征收管理法等幾部稅收規范性文件是由全國人大及其常委會制定的之外，絕大多數稅收規范是由國務院以及財政部和國家稅務總局等制定的行政法規和規章。另一方面，征稅行政權方面的稅收征收管理權得以恣意。一些地方、部門和領導從局部利益出發，忽視國家利益，或擅自變通國家稅法，或越權減免稅，或違規批準緩稅[注：國家稅務總局在2004年全國減免稅普查中發現，有些地區沒有按照規定進行減免稅的申報，有些地區對減免稅的審批把關不嚴，有些地區甚至擴大稅收優惠適用范圍、提高優惠比例、延長優惠期限、違規減免稅收等。參見《國家稅務總局關于加強減免稅管理的通知》（國稅發［2005］24號）。]。另外，我國《憲法》沒有規定稅收公平原則，征稅權分配不能實現公平。目前，我國征稅權主要集中于中央，地方征稅權過小，且主要停留在省級，不利于調動地方積極性，不利于公共產品的有效供給。

（二）征稅權憲法控制是保障人權的需要

從西方國家的人民與封建國王爭奪征稅權的歷程來看，整個稅收斗爭的歷史實質上就是人權運動的歷史。人權獲得憲法的確認和保護，與人民控制國家征稅權的斗爭是密切相關的。從承認“征稅需要經過納稅人的同意”原則的英國《大憲章》，到確立“無代議士不納稅”原則的美國《獨立宣言》，再到從根本上鏟除了舊制度時期的特權思想并以人權和法治原則取而代之的法國《人權宣言》，它們共同內容是將稅收法定原則確定為憲法原則，將人權保護上升到憲法層面。稅收法定原則表現形式是對征稅權的控制，其實質內容是對人權的確認和保障。

人權既有政治權和人身權等方面的內容，更有經濟權方面的內容，而人權的基礎和核心內容便是私有財產權。私有財產權在人權體系中具有決定性作用，如果私有財產權得不到憲法和法律的確認和保護，那人權的其他內容就會因為沒有物質基礎而失去實際意義，變得毫無價值。財產權作為擁有財產和追求財富的資格，實際上是個人追求自我價值和實現人格獨立的力量表現。一個人只有在經濟上實現了獨立和自由，其他方面才能最終獲得真正的獨立和自由；一個人只有實現了擁有財富的獨立和自由，其人格才能得到他人和社會的真正尊重。正如布坎南所說，“私人的或者獨立的財產權是自由的守護者，無論政治的或集體的決策是怎么作出。當然，其直接的含義是，必須設定有效的憲法制約，這種制約應有效地抑制政治對（法律界定的）財產權利以及對涉及財產轉移的自愿的契約安排的公開侵擾。如果個人的自由要得到保護，那么，這些憲法的限制就必然優先且獨立于任何的民主治理。”^［9］ 私有財產一般會受到來自兩個方面的威脅：一是來自于私人的侵擾，比如作為市場主體的平等主體間對于財產的侵占。這主要依靠物權法和民法等有關法律予以解決。二是來自國家公權力的侵害，比如國有化運動、依靠國家暴力強制征收所謂的稅收等^［10］。后者比前者危害更大，因為“國家最大任務是防惡，也唯有國家才能做出大惡來。”^［11］因此，財產權的保護，憲法是整個法律系統中最為重要的一環。憲法不僅要授予國家以必要的權力，還應當有效地制約這種權力，授予權力的同時要更好地限定權力的邊界，規范權力的行使，以切實地保障公民的基本權利。在制約國家權力的諸種方式中，征稅權控制不失為一種更有力更有效的方式，因為控制了征稅權，就是從經濟大權上為國家權力的行使戴上了“緊箍咒”，使得國家在行使征稅權時不能隨心所欲、“行者無疆”。

我國《憲法》僅在第56條規定了公民有依法納稅的義務，卻沒有規定納稅人依法享有的權利。無怪乎理論界不少同仁將我國納稅人直接稱為“納稅義務人”^［12］。在人們看來，稅收只意味著國家或政府對其財產的占有，只有付出沒有回報，甚至對依法納稅產生抵觸情緒。正是由于憲法中納稅人權利條款的缺失，使得國家機關在制定、變更和實施稅收法律、法規、規章、政策等過程中，基本上沒有將納稅人權利保護作為一個重要因素予以考慮。在稅收法規、規章、政策變動的過程中，往往不考慮納稅人的信賴利益，致使納稅人很難預測把握法律、法規、政策變化情況并疲于應付其頻繁變動，給納稅人生產經營和生活帶來不必要的負面影響[注：這一點最明顯地體現在很多稅收政策都是在文件下發之前開始執行，如2005年7月29日發布的《財政部、國家稅總局關于調整原油天然氣資源稅稅額標準的通知》（財稅［2005］115號）規定：“自2005年7月1日起，調整油田企業原油、天然氣資然稅稅額標準，調整后的稅額見附表。”既然是自7月1日起開始調整稅額標準，那為什么不在此前早些時候就下發通知呢？如此通知，納稅人怎么來得及調整相關的經營決策呢？]。政府部門在稅收征收管理過程中，無視國家稅收法律，忽視納稅人權利，濫用職權亂減免稅，該征不征或征“過頭稅”，導致“人情稅”、“關系稅”、“攤派稅”等現象大量存在，擾亂了稅收正常秩序。

三、完善我國征稅權憲法控制的建議

我國要實現征稅權憲法控制，必須在憲法中加入稅收法定和稅收公平原則、征稅權劃分以及納稅人基本權利等有關征稅的原則性根本性內容。

（一）在憲法中明確規定稅收法定原則

國家征稅須經人民的同意，這是民主制度的基本要求。人民同意的方式表現為征稅應有立法機關制定的法律為依據。稅收法定原則“從根本上關涉國家征稅權的合法性基礎，是民主原則在稅法領域的制度實踐”^［13］，是稅法的最高原則。其核心內容是征稅權法定，亦即強調征稅權的行使必須有憲法及法律上依據并限定在憲法和法律規定的范圍內。“只有將稅收法定主義作為一項憲法原則固定下來，才能起到統領其他稅收法律法規，保障納稅人財產權利的作用，為依法治稅提供堅實的憲法基礎。”^［14］

我國憲法應對稅收法定原則予以明確規定，只有這樣，才能為征稅權的確立和行使提供憲法依據。鑒此，筆者建議：一是在總綱中確認稅收法定原則，并明確規定課稅要素，即征稅主體、納稅主體、稅種和稅率的確定原則和方式等內容。二是在憲法中凸顯征稅權法定原則。如在憲法中增加全國人民代表大會及其常務委員會制定稅收法律的專屬權力；明確政府的征稅權，強調政府部門只有在憲法和法律范圍內行使稅收法規規章的制定權，政府及其職能部門必須依法征稅，無權變動法定稅收要素和法定征稅程序。

（二）在憲法中明確規定稅收公平原則

如果說稅收法定原則是憲法對征稅權作了形式上的控制，那么稅收公平原則是憲法對征稅權的實質上的控制。稅收法定原則是法的公平價值在稅法領域的具體化，與其他稅法原則相比，稅收公平原則包含了更多的社會要求，被視為憲法平等原則的延伸。稅收公平原則，“一方面從調整國家征稅權的分配和行使方面發揮著表現和實現公平的作用；另一方面從調整征納主體之間的權利義務方面發揮著表現和實現公平的作用。”^［15］

我國憲法沒有規定稅收公平原則，稅收作為調節收入的杠桿已經失衡。隨著市場經濟日益發展，貧富差距愈來愈大，社會公平問題日益凸顯出來。因此，在我國憲法中規定稅收公平原則具有很強的現實意義。為此，筆者建議：一是在憲法總綱中規定稅收公平原則，如增加“國家征稅應體現稅負公平、合理負擔”的條款。這樣，立法機關在制定稅收法律時就有了指導性原則，行政機關在行使稅收法規制定權、稅收征管權、自由裁量權等權力時有了價值追求和指引方向。總之，它使得征稅權憲法控制有了具體標準和內容。二是在憲法中對征稅權的分配作出原則規定，實現征稅權力的分配公平。在明確中央擁有征稅權的基礎上，適當賦予地方享有一定的征稅立法權，以充分發揮地方的主動性和積極性。三是在憲法中對征納主體之間的權力（利）和義務作出原則規定。國家有向人民征稅的權力，也有向人民提供公共產品和服務的義務；人民有依法納稅的義務，更有獲得公共產品和服務的權利。國家征稅應以人民實際負擔能力為標準。

（三）在憲法中合理劃分征稅權

憲法的任務之一便是權力配置，征稅權也應由憲法在各機關間作出科學明確的分配。針對我國征稅立法權弱化、征稅行政權擴張以及地方征稅權過小的現狀，筆者建議：一是凡屬全國性稅種的立法權由全國人大及其常委會享有。中央稅、中央與地方共享稅以及在全國范圍內普遍征收的地方稅，其稅法的制定、頒布實施權和修改、補充、廢止、解釋權，屬于全國人大及其常委會。二是體現國家產業政策性較強、對國民經濟影響較大、有利于維護全國統一市場和公平競爭的地方稅種，由全國人大及其常委會統一立法。三是收入規模小、地方色彩濃厚、對宏觀經濟不發生直接影響的地方稅，其稅種立法權、稅種開征停征權、稅目稅率確定權、稅收減免權、稅法解釋權，歸省級人大享有。省級人大還有權根據本地區的經濟資源特點，在不違背國家稅收法律和產業政策的前提下，適當立法開征具有地方特色的小稅種。

（四）在憲法中明確規定納稅人的基本權利

憲法所關注的核心問題是國家以及代表國家的行政機關與公民之間的關系，憲法的主要任務就是通過確立公民權利來為國家政治權力的配置和運作確定界限，其最終目的是保護公民的基本權利。

公民的基本權利與一般權利不同，它是憲法權利，是公民權利體系中的核心部分。憲法權利必須是以政府的絕對保護責任為前提，政府不能通過行使國家公權力隨意侵犯公民的憲法權利，立法機關也不能通過立法隨意剝奪公民的憲法權利。公民的憲法權利能對公權力的正當性進行質疑并進行抗辯，對公權力具有在先約束的作用。因此，憲法確立納稅人基本權利不僅有利于納稅人權利的保護，而且還為國家征稅權的行使提供合法性基礎。

納稅人基本權利作為憲法權利，是指納稅人享有以憲法為基礎，僅在稅款的征收與使用符合憲法規定的原則的條件下，才具有承擔納稅義務的權利。它是納稅人權利之母，是納稅人享有其他權利的前提和基礎。我國憲法雖然明確了“國家尊重和保障人權”，也規定了“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，但對于納稅人享有哪些基本權利卻沒有涉及。根據權利和義務一致性原則，我國憲法必須既堅持規定公民有納稅的基本義務，更應當明確公民有與其承擔義務相匹配的基本權利，使國家征稅權建立在保護公民基本權利基礎上。為此，筆者建議：一是增加納稅主體基本權利的規定。我國《憲法》只規定納稅義務，沒有規定相應的納稅權利。因此，建議將《憲法》第56條修改為“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務并享有相應的權利”，以體現權利義務的統一性和一致性，改變我國長期以來在征稅實踐中重視國家征稅權力輕視納稅人納稅權利的現狀。二是明確規定納稅人的憲法權利，作為公民的一項基本權利。納稅人的基本權利是納稅人權利體系的基礎和核心，僅指納稅人作為整體所擁有的權利，主要包括征稅同意權、依法納稅權、享用公共產品權、監督權等。憲法賦予納稅人這些權利，能增強納稅人主體地位意識，使納稅人在規范國家征稅權力行使時有了動力源泉，在維護自身權益是有了憲法依據，從而促進了征稅權憲法控制的最終實現。

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