煤礦環(huán)境保護公眾參與法律制度初探

摘 要：公眾參與環(huán)境保護是現(xiàn)代民主政治的必然要求，也是我國環(huán)境法治發(fā)展的方向。然而，煤礦環(huán)境保護公眾參與法治建設(shè)已不能滿足于實際需要。尚存在諸如公眾參與權(quán)不明確，參與范圍有限，環(huán)境信息公開存在諸多限制等現(xiàn)實問題，民眾的相關(guān)權(quán)益也難以保障。故應(yīng)當(dāng)盡快建立煤礦環(huán)境保公眾參與法律制度。

關(guān)鍵詞： 煤礦環(huán)境保護；環(huán)境權(quán)益；公眾參與；環(huán)境信息公開

中圖分類號：X752 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：16721101(2011)01001804

收稿日期：20101210

作者簡介：吳鵬（1981-），男，安徽淮南人，在讀博士，研究方向：環(huán)境與資源保護法。

Brief study on the legal system of public participation in

environmental protection of coal mine

WUPeng

(School of Civil Commercial and Economic Laws， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China)

Abstract: The public participation of environmental protection is not only the requirement of the democracy， but also the direction of the development of environmental legislation in China. However， the legislation of public participation fails to meet the actual needs of the public participation in environmental protection of coal mine， since such problems still exist as the inexplicit right of public participation， limited participation scope， various limits in the opening of environmental information， and difficulties in ensuring the concerning rights of the masses， etc.. Accordingly， it is imperative to set up public participation in environmental protection of coal mine.

Key words: environmental protection of coal mine; environmental right; public participation; openness of environmental information

一、公眾參與是實現(xiàn)采煤地區(qū)公眾環(huán)境權(quán)益的有效途徑

環(huán)境權(quán)理論是環(huán)境公眾參與制度的重要理論基礎(chǔ)，同時環(huán)境保護公眾參與權(quán)是公民環(huán)境權(quán)的重要內(nèi)容之一。環(huán)境權(quán)天生具有脆弱性，容易受到自然資源開發(fā)利用權(quán)以及排污權(quán)的侵犯，也容易受到政府權(quán)力的不當(dāng)侵犯。環(huán)境保護公眾參與制度具有兩個重要作用：一方面，自然資源開發(fā)利用以及排污等活動是公民在生存和發(fā)展過程中必須經(jīng)歷的，沒有資源的利用就沒有社會的進步和發(fā)展，甚至連公民基本的生存權(quán)都無法保障。同樣，在公民生產(chǎn)和生活過程中必然產(chǎn)生排污的問題。因此，獲得自然資源的利用權(quán)和排污權(quán)是公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)這兩項基本人權(quán)的具體表現(xiàn)形式。但是這兩項具體權(quán)利的實現(xiàn)又可能導(dǎo)致侵害公民另一項基本人權(quán)，即其環(huán)境權(quán)益的后果，這就會使不同利益體之間產(chǎn)生矛盾。通過公眾自己參與到環(huán)境利用及保護的各項活動中去，可以避免權(quán)利的濫用，充分發(fā)揮協(xié)商作用，保障公民基本人權(quán)的實現(xiàn)。同時最大限度地協(xié)調(diào)各個利益主體之間的關(guān)系，緩和因環(huán)境問題產(chǎn)生的社會矛盾，有利于環(huán)境法律制度的發(fā)展。另一方面公眾參與環(huán)境保護可以克服政府由于缺乏制約而造成權(quán)力濫用帶來的對公共利益的損害，減少政府決策不當(dāng)?shù)取罢ъ`”現(xiàn)象的發(fā)生。

煤礦在開采中所帶來的環(huán)境問題，也是近年來研究的熱門問題，煤炭開法所造成的環(huán)境污染的方式是多種多樣的，既有直接污染也有間接污染，既有化學(xué)污染又有物理污染，還有生物污染。以安徽省淮南市采煤塌陷對生態(tài)環(huán)境的破壞為例，目前，采煤造成的塌陷已成為制約淮南市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重問題。據(jù)統(tǒng)計至2007年淮南市塌陷區(qū)（不含九大地區(qū)）已達15.42萬畝，因此受損耕地11萬畝，受災(zāi)人口達19 817戶，至2007年底，搬遷安置居民5 040戶。重度受損房屋占受災(zāi)房屋的40%^［１］。此外，道路（橋涵）、供水、供電、防洪堤壩等基礎(chǔ)設(shè)施受到不同程度損壞，給當(dāng)?shù)厝嗣窈蜕鐣l(fā)展帶來極大災(zāi)難。諸如此類，民眾賴以生存的土地資源流失，生命財產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅，就業(yè)率下降，社會矛盾激化等等問題隨之產(chǎn)生。這一方面需要公眾能夠及時的參與到煤礦環(huán)境保護的全過程中去，通過法律規(guī)制將公眾的環(huán)境權(quán)益維護和環(huán)境保護與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合起來；另一方面要求政府能夠提供公眾及時的表達自己的意愿、維護自己的權(quán)利的途徑；能夠通過法律制度的完善來實現(xiàn)公眾應(yīng)有的權(quán)利，并保證義務(wù)人能夠及時履行相應(yīng)的義務(wù)。公眾有話可以說、有委屈可以訴、有苦難可以解決，社會才能和諧穩(wěn)定。公眾參與煤礦生態(tài)環(huán)境保護的目的也在于實現(xiàn)社會的民主進步以及全社會的和諧發(fā)展。因此，公眾參與煤礦環(huán)境保護的意義重大。

二、公眾參與煤礦環(huán)境保護的相關(guān)法律制度中存在的問題

煤碳資源是我國重要的礦產(chǎn)資源，煤礦環(huán)境保護對于煤炭資源的可持續(xù)開發(fā)利用，對煤礦所在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展有著重要作用。但現(xiàn)有煤炭資源管理及環(huán)境保護的法律、法規(guī)對公眾參與煤礦環(huán)境保護的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在公眾參與煤礦環(huán)境保護相關(guān)權(quán)利的明確、環(huán)境信息公開制度及公眾參與范圍等方面更是存在諸多不足之處。

(一) 煤礦開發(fā)相關(guān)法律中公眾參與權(quán)規(guī)定不明確

目前國際公認(rèn)的環(huán)境保護公眾參與權(quán)的基本內(nèi)容包括：公眾的知情權(quán)，決策過程的參與權(quán)、決策權(quán)，獲得司法救濟以及獲得補償?shù)臋?quán)利。雖然我國《環(huán)境保護法》和一些單行的法律文件對公眾參與環(huán)境保護問題做了規(guī)定，但是并沒有明確公眾參與權(quán)的概念及其內(nèi)容。在我國現(xiàn)有的有關(guān)煤礦管理和環(huán)境保護相關(guān)的法律和法規(guī)中更鮮有類似規(guī)定。一些規(guī)定即使賦予公眾監(jiān)督檢舉權(quán)卻沒有落實監(jiān)督檢舉的具體辦法；現(xiàn)有法規(guī)在賦予了礦業(yè)行政主管部門行政管理權(quán)的同時，卻將公眾參與排除在煤礦環(huán)境保護行動之外。同時，現(xiàn)行各種環(huán)境保護立法均未設(shè)定公益訴權(quán)，使普通不少公眾喪失了通過司法途徑救濟其環(huán)境權(quán)以及通過訴訟獲得利益補償?shù)臋?quán)利。控告檢舉權(quán)、協(xié)助公務(wù)權(quán)、程序抵抗權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)利的缺失使我國環(huán)境公眾參與權(quán)與各國通行的公眾參與權(quán)內(nèi)容及范圍要求相去甚遠。

(二) 環(huán)境信息公開法律制度在實施過程中存在不足

環(huán)境信息公開法律制度是公眾順利獲得環(huán)境信息、積極參與環(huán)境保護的法制保障，同時也是保證公民環(huán)境知情權(quán)的實質(zhì)要求。政府煤炭管理部門和煤炭企業(yè)對于環(huán)境信息的壟斷是公民獲得環(huán)境知情權(quán)的最大障礙。依據(jù)現(xiàn)有的《政府信息公條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等法律、法規(guī)的規(guī)定，政府和企業(yè)均具有環(huán)境公開的義務(wù)，公民也具有獲取環(huán)境信息的權(quán)利。但是在具體實施中，公民在獲取煤礦環(huán)境信息的過程中卻往往難以獲得真實、客觀的煤礦環(huán)境信息。

首先，公開環(huán)境信息的主體理應(yīng)包括環(huán)境行政機關(guān)與企業(yè)，即義務(wù)主體。雖然《環(huán)境信息公開辦法（試行）》在第二章“政府環(huán)境信息公開”中對環(huán)境信息公開的主體政府作了明確的規(guī)定，但卻只將環(huán)境行政機關(guān)作為信息公開的唯一主體，這與當(dāng)前國際上通行的規(guī)定是不相符的。當(dāng)前，環(huán)境信息公開主體范圍擴大己經(jīng)成為許多國家的共識。環(huán)境信息公開的主體理應(yīng)包括：有義務(wù)公開環(huán)境信息的政府、企業(yè)和有權(quán)利獲取環(huán)境信息的“任何人”。這些人也應(yīng)當(dāng)包含環(huán)境信息的監(jiān)測等事業(yè)單位。但這些事業(yè)單位卻往往不在環(huán)境信息公開的主體范圍內(nèi)，使得一些重要環(huán)境數(shù)據(jù)無法直接公布于公眾。因此，公眾無形中缺少了獲得環(huán)境信息的多種途徑。同時，基于環(huán)境問題本身相當(dāng)復(fù)雜，政府在公開環(huán)境信息過程中也常以國家秘密等理由予以設(shè)置種種限制，這將很難保證信息的完整性與準(zhǔn)確性，最終導(dǎo)致公眾對公開的環(huán)境信息不信任，從而不利于環(huán)境信息公開制度的真正落實。因此，煤礦環(huán)境信息真實性、客觀性大打折扣的同時也使得公眾在獲知相關(guān)煤礦環(huán)境信息的途徑不暢。

其次，作為公開環(huán)境信息的另一義務(wù)主體——企業(yè)，現(xiàn)有法規(guī)也僅將其限于“污染物排放超過國家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)”，對其他可能會同樣對環(huán)境造成嚴(yán)重影響的企業(yè)沒有作如此的要求，這樣就勢必導(dǎo)致與居民生活環(huán)境有關(guān)的工程建設(shè)知情權(quán)、決策信息權(quán)無法得到有效的保障，居民無法得知具有高環(huán)境風(fēng)險的企業(yè)的環(huán)境信息。這種規(guī)定無疑會放縱那些在生產(chǎn)中使用有毒有害物質(zhì)和有其他影響環(huán)境行為的企業(yè)，從而為環(huán)境污染和環(huán)境事故埋下隱患^［2］。由此，煤炭企業(yè)作為環(huán)境信息公開另一義務(wù)主體卻往往難以自覺公布自身的環(huán)境信息，為公眾煤炭環(huán)境信息知情權(quán)的獲得制造了又一障礙。此外，我國的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》僅僅規(guī)定商業(yè)秘密作為例外情形，但“商業(yè)秘密天生具有的秘密性使其所有者易成為拒絕公開信息的理由，它往往成為環(huán)境信息公開的障礙。”^［3］并使得煤炭企業(yè)加以利用回避敏感的環(huán)境信息的公開。

再次，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第十一條明確規(guī)定了政府環(huán)境信息公開的種類和形式。但是對企業(yè)等其他單位或組織環(huán)境信息公開的種類和方式并未予以相應(yīng)規(guī)定。使得煤炭企業(yè)難以保證真實、客觀、自覺實時公開相應(yīng)環(huán)境信息。公眾獲取煤炭環(huán)境信息的途徑也大打折扣。

（三）煤礦環(huán)境保護公眾參與的范圍不明

1986年的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第十五條規(guī)定“設(shè)立礦山企業(yè)，必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件，并依照法律和國家有關(guān)規(guī)定，由審批機關(guān)對其礦區(qū)范圍、礦山設(shè)計或者開采方案、生產(chǎn)技術(shù)條件、安全措施和環(huán)境保護措施等進行審查；審查合格的，方予批準(zhǔn)。”該法第十八條同時規(guī)定“國家規(guī)劃礦區(qū)的范圍、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)的范圍、礦山企業(yè)礦區(qū)的范圍依法劃定后，由劃定礦區(qū)范圍的主管機關(guān)通知有關(guān)縣級人民政府予以公告。”可見，現(xiàn)有礦產(chǎn)資源開發(fā)管理均以政府為主導(dǎo)，從礦區(qū)的規(guī)劃、批準(zhǔn)再到設(shè)立的全過程沒有一個環(huán)節(jié)要聽取公眾的意見，這也導(dǎo)致環(huán)境保護工作中政府是主角，公眾既沒有參與的必要也沒有參與的可能，政府的“公告”就可以決定一切，公眾參與礦區(qū)的環(huán)境保護既沒有劃定范圍也沒有任何的程度可言。2003年的《國土資源聽證規(guī)定》第六條規(guī)定：“聽證參加人包括擬聽證事項經(jīng)辦機構(gòu)的指派人員、聽證會代表、當(dāng)事人及其代理人、證人、鑒定人、翻譯等。”現(xiàn)有法規(guī)下，聽證參加人的范圍也僅僅限定在當(dāng)事人。而實際上公眾參與應(yīng)當(dāng)包含了預(yù)案參與、過程參與、末端參與和行為參與，也應(yīng)當(dāng)包含了事后的監(jiān)督，并且參與者的范圍也是廣泛的。此外，雖然2009年《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》的頒布規(guī)定了監(jiān)督管理的問題，但其監(jiān)督主體仍然還是政府相關(guān)部門，公眾參與的條款還是沒有出現(xiàn)，其第七條規(guī)定：“任何單位和個人對破壞礦山地質(zhì)環(huán)境的違法行為都有權(quán)進行檢舉和控告。”但是卻沒有相應(yīng)的具體措施，而且其檢舉控告的范圍也僅僅只限定在針對違法行為上。綜上可見，在我國現(xiàn)有礦區(qū)資源管理體制下，廣泛的煤礦環(huán)境保護公眾參與將無法實現(xiàn)。

(四) 公眾參與的意識有待提高

由于計劃經(jīng)濟體制下形成的行政主導(dǎo)模式，形成“環(huán)境保護靠政府”的片面理解，把公眾排斥在環(huán)境保護領(lǐng)域之外，造成我國環(huán)境保護中公眾參與意識一直比較薄弱。近年來，雖然公眾參與制度逐步建立，但由于相關(guān)信息難以充分獲得、參與的效力和參與的程序沒有保障機制，依然難以調(diào)動起公眾參與的積極性。總體來看，我國公眾參與環(huán)境保護的情況可以概括為：情緒虛高，即公眾對環(huán)境問題關(guān)注的表面化、功利化；呼聲虛高，即政府和媒體對于公眾的環(huán)保科普依然是缺乏的，公眾沒有正確的了解自己所享有的權(quán)利和義務(wù)；代價高，即政府費勁宣傳，但出了事公眾反映了又治理不了，公眾逐漸喪失環(huán)保參與的興趣和信心；社會效益低，即由于政府的不作為行為導(dǎo)致公眾參與環(huán)保的熱情銳減，許多民眾實際持觀望態(tài)度，對一些環(huán)境事件無法做出正確評價，導(dǎo)致國家環(huán)境政策得不到公眾的響應(yīng)^［4］。這些問題在煤礦環(huán)境保護的公眾參與中也普遍存在的。

三、煤礦環(huán)境保護中公眾參與權(quán)法律制度的構(gòu)建

（一） 明確規(guī)定煤礦環(huán)境保護中公眾參與權(quán)

首先，從實體角度，建議制定專門的《煤礦環(huán)境保護公眾參與辦法》明確規(guī)定公眾享有煤礦環(huán)境保護參與權(quán)，賦予公眾煤礦環(huán)境保護知情權(quán)、決策過程的參與權(quán)、環(huán)保組織結(jié)社權(quán)、獲得司法救濟以及獲得環(huán)境補償?shù)葯?quán)利；要明確規(guī)定公眾在參與煤礦環(huán)境保護中有獲得賠償、補償以及獲得獎勵的權(quán)利，鼓勵公眾的監(jiān)督和參與決策；建立煤礦環(huán)境保護公益基金，為公眾參與礦區(qū)環(huán)境問題或提起訴訟提供物質(zhì)支持，資金來源可以通過政府支持（在排污費、資源稅、罰款等提取一定比例作為專項基金）、環(huán)保組織募捐、社會支持等方式獲得。其次，從程序角度，考慮在《煤礦環(huán)境保護公眾參與辦法》中明確規(guī)定公眾享有通過訴訟維護公眾環(huán)境利益的訴權(quán)。

（二） 構(gòu)建合理的煤礦環(huán)境信息公開制度

首先，擴大煤礦環(huán)境信息公開的義務(wù)主體的范圍。除相應(yīng)政府部門要建立煤礦環(huán)境信息數(shù)據(jù)收集的專門機構(gòu)，定期公開煤礦環(huán)境信息數(shù)據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)在《煤礦環(huán)境保護公眾參與辦法》中明確規(guī)定煤炭企業(yè)及從事相關(guān)環(huán)境信息監(jiān)測和管理事業(yè)單位均應(yīng)當(dāng)公開其掌握的環(huán)境信息。

其次，擴大環(huán)境信息的公開范圍。一方面在規(guī)定環(huán)境信息公開的例外情形時，規(guī)定煤炭環(huán)境信息是否是國家秘密應(yīng)由專門的國家相關(guān)部門審核并予以確定，煤礦環(huán)境信息中確屬國家秘密的部分應(yīng)當(dāng)不予公開。另一方面，同時在充分保護煤炭企業(yè)經(jīng)濟利益的同時，應(yīng)當(dāng)最大限度地要求其公開涉及公共利益的環(huán)境信息及污染物信息。企業(yè)的主管部門及相關(guān)環(huán)境保護部門應(yīng)當(dāng)強制企業(yè)設(shè)立環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，隨時向社會公開，并保持按時更新。煤炭企業(yè)不得擅自決定某項環(huán)境信息是商業(yè)秘密，拒絕公開。企業(yè)認(rèn)為是商業(yè)秘密的應(yīng)當(dāng)舉行相應(yīng)的說明會，說明會應(yīng)當(dāng)不公開進行，但說明會的結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布。說明會應(yīng)當(dāng)由政府聘請的專家、法律專家、環(huán)保專家及申請公開信息方與被申請方企業(yè)代表參加。會議的決議應(yīng)當(dāng)成為信息公開與否的依據(jù)。確定應(yīng)當(dāng)公開的信息應(yīng)由政府強制其公開。再一方面，企業(yè)的諸如水污染信息，煤矸石帶來的空氣污染信息，采煤塌陷帶來的土地污染等信息不應(yīng)屬于商業(yè)秘密。這類信息應(yīng)當(dāng)無條件予以公開。

再次，煤礦環(huán)境信息公開的范圍和形式應(yīng)當(dāng)予以明確。煤礦環(huán)境信息公開的種類除依據(jù)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第十九條和第二十條規(guī)定公開的范圍外，還要依據(jù)煤礦環(huán)境信息的特點重點公布相關(guān)信息。一方面造成煤礦環(huán)境破壞的因素主要分為固體廢物、廢水、廢氣、粉塵、巖體移動、礦井熱、噪聲七種，因此，煤礦環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)包含這七種信息的具體參數(shù)及其危害形式。另一方面，煤礦環(huán)境破壞的結(jié)果應(yīng)當(dāng)包括了地下水的污染、地面塌陷、有毒氣體的外泄污染等等，按此劃分煤礦環(huán)境信息的公開應(yīng)當(dāng)把污染的途徑、程度、范圍污染源等信息；地面塌陷產(chǎn)生原因、范圍、可能產(chǎn)生的危害、受災(zāi)人群的安置和賠償情況等信息；以及環(huán)境信息申請方感興趣的其他環(huán)境數(shù)據(jù)予以公布。煤礦環(huán)境信息的公開形式可以多樣化，媒體是現(xiàn)有信息公開最為快捷便利的途徑，因此有條件的煤炭企業(yè)應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)環(huán)境信息公開在企業(yè)網(wǎng)站上，通過網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)公眾對于環(huán)境信息的咨詢。煤炭企業(yè)還可以通過發(fā)行定期的環(huán)境信息通報向社會公布其環(huán)境信息情況。總之，煤炭企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代社會的信息獲取和公布技術(shù)的便利及時向社會公布自己的環(huán)境信息。

（三） 明確煤礦環(huán)境保護之公眾參與的范圍

未來的《煤礦環(huán)境保護公眾參與辦法》應(yīng)明確規(guī)定公眾參與礦區(qū)環(huán)境保護的具體范圍。首先，應(yīng)明確規(guī)定在煤礦礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督管理、煤礦礦區(qū)規(guī)劃、煤礦礦區(qū)修復(fù)等主要制度中都應(yīng)建立和完善公眾參與機制，公眾參與的具體內(nèi)容應(yīng)包括：重大煤礦礦區(qū)環(huán)境決策；煤礦礦區(qū)規(guī)劃的制定；煤礦煤礦礦區(qū)建設(shè)項目的論證、實施；生態(tài)工程的論證、實施；煤礦礦區(qū)行政處罰的決定與執(zhí)行；煤礦礦區(qū)行政許可的設(shè)定；煤礦采礦權(quán)的設(shè)定；煤礦礦區(qū)生態(tài)補償決定、實施；煤礦礦區(qū)環(huán)境保護的公益訴訟等等。其次，公眾參與的內(nèi)容不僅應(yīng)包括對于礦區(qū)環(huán)境影響評價的參與，還應(yīng)當(dāng)包括對于煤礦的規(guī)劃、采礦許可的設(shè)定、采煤地區(qū)生態(tài)補償、煤礦生態(tài)環(huán)境的修復(fù)以及煤礦污染事件的調(diào)查、處罰與執(zhí)行的全過程。使公眾參與從當(dāng)前的末端參與向包括預(yù)案參與、過程參與、末端參與、行為參與的全程參與擴展。

(四) 鼓勵公眾積極參與煤礦環(huán)境保護

首先，完善煤礦環(huán)境保護公眾參與制度，使公眾能通過參與使其自身利益得到充分的表達與保護，從而從根本上提高公眾參與的積極性。其次，應(yīng)當(dāng)建立煤礦環(huán)境保護公眾參與獎勵制度，給予參與煤礦環(huán)境保護的公眾適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)補償以示鼓勵，使參與煤礦環(huán)境保護的公眾除了可以通過訴訟等途徑獲得經(jīng)濟補償、賠償之外，還能夠通過物質(zhì)方面的補償獲得參與的相應(yīng)利益以鼓勵公眾參與煤礦環(huán)保活動。第三，鼓勵環(huán)保組織參與煤礦環(huán)保活動，改變以往環(huán)境問題由政府獨自承擔(dān)的觀念，發(fā)揮公眾的作用共同解決環(huán)境問題。鼓勵公眾設(shè)立各種環(huán)保組織，保護環(huán)保組織的權(quán)利，加大對環(huán)保組織的扶持力度，讓環(huán)保組織承擔(dān)起宣傳環(huán)保、支持公益訴訟、為環(huán)境保護募捐、配合政府環(huán)境保護工作、監(jiān)督政府環(huán)保工作等責(zé)任，以此提高公眾參與環(huán)保的意識。

參考文獻：

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［責(zé)任編輯：范 君］