民國時期的水利借款研究

摘 要：水利借款與近代外債出現的根源具有同質性，即是出于國家財政的困窘。以導淮工程為中心，介紹了張謇在民初力圖借用外資治理淮河的主張。晚清時期和南京國民政府時期的相關水利借款，卻印證了張謇利用外資解決中國水利問題的合理性。水利投資應視為生產性投資，水利事業的特殊性決定在借款過程應得到政府財政的擔保和支持。

關鍵詞：外債；導淮工程；張謇；英庚款

中圖分類號：K061 文獻標識碼：A文章編號：16721101(2011)01002204

收稿日期：20101216

基金項目：國家社科基金項目“外債與民國時期經濟變遷研究（08BZS037）”資助。

作者簡介：李琛(1973-)，女，安徽南陵人，副研究館員，碩士，研究方向：文獻學和圖書館信息服務。

Research on water conservancy loan during the period of the Republic of China

——centered on Huai River Project

LI Chen，MA Ling-he

(1.The Library of Anhui Polytechnic University， Wuhu， Anhui 241000， China;2.School of Economics and Management， Anhui Normal University， Wuhu， Anhui 241000， China)

Abstract: Water conservancy loan and the root of modern foreign debt are homogeneous， which is due to the dire financial straits of the government. This paper， by centering on the Huai River project， introduces Zhang Jian’s failed attempt to loan foreign capital for the Huai River project， and points out that the related water conservancy loan confirms the rationality of foreign capital utilization to solve the problems during the periods of late Qing dynasty and Nanjing National Government. Moreover， the paper expounds that the water conservancy investment should be regarded as productive investment and its particularity entitle it to government financial guarantee and support during the loaning process.

Keywords: foreign debt; Huai River Project; Zhang Jian; British indemnity

水利借款在近代中國外債史占有一席之地，同時也有其特殊性。它既是國家財政困窘的產物，也帶有明顯的生產性特征。張謇在民初曾力圖借用外資治理淮河，但無功而返。而晚清時期和南京國民政府時期的相關水利借款，卻印證了張謇利用外資解決中國水利問題的合理性，即水利投資應視為生產性投資，水利事業的特殊性決定在借款過程應得到政府財政的擔保和支持。以張謇為中心對近代中國的水利借款進行研究，實際上是從水利經費的角度更為深刻理解張謇水利思想的歷史價值。

一、張謇關于外資興修水利的主張

（一） 興修水利中形成外債的原因

近代水利源于晚清的鄭工借款。1887年，清政府為修堵黃河決口，在戶部財用匾乏、各省協款不濟的情況下，為應急需而向英國匯豐銀行籌借行平銀100萬兩，是為第一次鄭工借款；次年因用款不敷，再向匯豐銀行籌借庫平銀100萬兩，即第二次鄭工借款。所以在興修水利這個中國傳統的政府職能范圍中之所以形成外債，主要在于二個方面：一是水利工程在規劃、水利工具上對外國的依賴。二是水利經費的匱乏。

列強對中國近代水利工程的投資目的主要是想加強對中國政府管理職能的滲透，同時也基于改善經濟環境和贏得中國人好感的考慮。美國在一戰前后，尤其是在新銀行團成立后，對中國近代水利工程貸款頗為熱心。其提出的理由是：“美國政府對救濟性工程貸款和教育貸款采取積極支持的態度，并且不附加損害中國主權的條件，為自己贏得道德上的加分。這類貸款有導淮工程貸款、美孚推廣事業貸款和卡內基學生貸款。其中，導淮工程貸款是最能博得中國人好感的項目。” ^{［1］１６３}

（二） 張謇關于外資興修水利的主張

民國初年，特別是一戰爆發前后，各帝國主義國家忙于戰爭，暫時放松了對中國的經濟侵略，張謇所辦的企業有了很大擴展，在利用外資上也作了一些有益的嘗試，這些都增強了張謇利用外資來治水的信心和勇氣。張謇在借外債過程仍堅持了二個基本原則：一是不損主權，二是用于生利事業。而治淮在張謇看來，是生利的基礎事業。張謇曾向社會各界籌集導淮經費，但一直收效甚微。

民國成立后，張謇出任農商總長。他面對“借債重疊，債權四壓”的困境，深感“財政竭蹶，無可措手，就部撙節，所得無多，曾不足以展規劃至小之一事：顧猶于國外作輸入母財之希冀”。正式提出了對外實行開放、積極利用外資，振興實業的主張。

張謇認為，外債雖可以舉借，但必須以民族利益為重，保證盡得其利，而盡避其害。他曾嚴肅地說過:“借外債，不可喪主權，不可涉國際”。為此，在借債方式上，他傾向于由商辦公司自行任借，自主經營，而由政府給予保護，提供某些方便和優惠，以避“國際之交涉”。例如治理淮河，他就主張由“紳商設立公司，擔任借款還款”，治淮后各湖“涸出之地”的開墾以及淮河、運河的通航，“悉歸公司營業”，以興利還債；在債權人方面，他強調債不能允許外人“索抵押”、“干事權”。1913年，他“參照各國成例”，嚴格規定了債權方的權利:“在外人，僅處于債權地位，與所營事業之盈虧無涉。除普通利息外，各項利益為華人獨享。茍有折閱，亦歸華人獨任。”同時，強調凡不“遵守中國法律”者均予以“取締”。在注重舉債“用之何事”以外，他還關注“用者何人，用以何法，尤不可不計”，可謂是他高于儕輩的真知灼見。借助外資發展農墾，在英美德法俄日等國，“于昔于今，乃常有之事，絕不足怪。”1914年是張謇大規模舉借外債的一年。據張孝若介紹，在導淮借款中，張謇“對于磋商條件的立場，完全根據保障主權維系人民利益的范圍，絲毫不能遷就”^［２］。

二、中美導淮借款的評析

（一） 中美導淮借款的過程

宣統三年(1911年)，張謇倡議導淮，并由江蘇咨議局籌設江淮水利公司，開始著手測量工作。辛亥革命后，國民政府設全國水利局，張謇任總裁。不久，江淮水利公司改組為江淮水利測量局，歸全國水利局領導。

在此期間，美國政府對中國的導淮工程表示了濃厚興趣。1911年，美國紅十字會在美國政府鼓勵和支持下，提議派遣技術人員考察淮河流域。同年，美國駐華公使嘉樂恒(William James Calhoun)，向中國政府轉達了美國紅十字會的這一意圖，受到清廷的歡迎。中美雙方并就此進行商談，達成有關協議，規定中方為美國測量技術人員在淮河流域的工作提供一切便利和在華宿費、旅費，美國紅十字會負擔美國測量技術人員的薪俸。

7月16日，美國技師詹姆森抵達北京，隨后他前往淮河流域，在皖北和蘇北一帶進行實地考察。1912年6月14日，詹美士結束了在蘇皖淮河流域的考察，撰寫《導淮視察報告書》，提出綜合治理淮河的建議。

1913年，芮恩施(Paul Samuel Reinsch)出任美國駐華公使，他積極支持美國參與導淮工程，聲稱他要使這一工程成為“在組織大的工程項目方面美國方式的效率的樣板”。芮恩施多次與北京政府進行交涉，要求將導淮工作交給美國承擔。之后，中國與美國就美國承擔導淮工程達成初步協議。與此同時，芮恩施又頻頻致電美國國務院，要求由他代表美國紅十字會，在導淮工程草約上簽字。1月28日，美國紅十字會同意由芮恩施為代表簽約。

1月31日，美國駐華公使芮恩施作為美國紅十字會代表，國民政府農商總長、全國水利局總裁張謇作為中方代表，在《導淮借款草約》上分別簽字。草約規定，美國紅十字會或其代表，或其承續人向中國提供2 000萬美金貸款，年利5厘，用于疏導淮河流域內河道，美方應在合同簽訂后1年內籌集這筆貸款；中國政府聘請美國工程師擔任導淮總工程師，中方貸款擔保為開浚流域中所有政府土地上收入及將來導淮工程竣工后增加的收入、開浚地區的運河使用稅，如上列收入不敷支付債務，中國政府將從他項收入中撥款支付本息。隨后，美國紅十字會派遣一個美國專家小組抵達蘇皖淮河流域地區，進行進一步考察。

此后，由于中國國內局勢動蕩和歐洲爆發第一次世界大戰，中國與美國紅十字會一直未能簽訂導淮借款正式合同，美國參與、控制導淮工程的計劃遂告失敗。

（二） 中美導淮借款失敗原因的分析

此次借款未能能兌現，一般認為是由于一戰爆發，但是，實際上，還應包括其他一些原因。

第一，美國對于治淮工程的干預過深，引起中方的抵制，增加了談判的難度。

美國先后與中國簽署《山東南運河七厘金幣借款合同》和《導淮改良運河七厘金幣借款合同》，但這兩個合同卻遭到日本的抗議，原因是日本擁有德國在山東的特權。美國政府強調自己從未承認日本在中國山東擁有特權，認為自己完全可以單獨提供貸款。但美國廣益公司擅自與日本達成協議，同意日本占有貸款總額600萬美元中的250萬美元的份額。對此，芮恩施非常反感，認為這一協議“令人相信是美國主動尋求日本幫助，使得美國對華影響明顯減弱。” ^{［1］１６５這反而印證美國對中國水利建設的控制欲望。由于美國態度轉變，加之一戰爆發，這兩項工程也是無果而終。}

第二，借款條件并沒有得到沿淮地區政府的認可。借款條件是以導淮區域全部官地和疏浚后受益田地的收益，放墾田地的收入以及當地運河航行的各項稅收作為擔保。安徽和江蘇出于地區利益在治淮問題一直存在矛盾和利益沖突。為保證借款合同落實，張謇曾致函丁立鈞，“須甄選淮、沂、泗經過各縣之士紳，由水利局委派……所派之員，須本地人而明了導淮之利益，且富有國家思想，不斤斤以一鄉一邑為本位者，方為有效。” ^［３］

第三，張謇倡導導淮，愿與之合作共同開發淮水流域的有識之士卻很有限。相當多數行政長官、士紳及各界人士不支持張謇開發淮水流域的計劃，相反，他們寧愿把張謇導淮看成對其地盤的入侵，他們懷有強烈戒備心理。加上導淮工程本身極為復雜，實施中會出現受益不均、甚至局部需要為全局作出犧牲的情況。因此，導淮過程中，各種針對張謇的猜測、謠言甚至人身攻擊紛至沓來，令張謇防不勝防，極為憤慨:“地方人士不著痛癢，橫生猜測，若別有所圖于其間，則大可怪，絕可憫。 ”^［４］

三、中英庚款會導淮借款的效用

（一） 利用中英庚子賠款作為導淮事業基金

南京國民政府成立后，導淮委員會成立時經費十分困難，開辦經費大部分由國民黨軍隊總司令部經理處借撥，約36萬，不足部分由中央財政部下撥，計5萬。導淮工程計劃公布后，導淮委員會一些水利專家和工程技術人員，按照計劃要求，根據財力、物力條件，對急需實施工程作了大量的設計和實施具體計劃。但是國民黨政府財政困難，沒有導淮工程專款費用，主要是借用一部分中英庚子賠款作為導淮事業基金。英庚款應退回之總額為英金1 118萬余鎊，自中英庚款董事會成立至民國27年底（1931～1938年底），實際收到退回之庚款連同倫敦購料委員會料款部分在內共計736.9萬余鎊，約占金額2/3弱。自1939年起，財政部停付海關擔保的賠款，庚款收入即告中止。國民黨中央政治會議規定了庚款支配標準：鐵道事業可借全部庚款2/3，其余1/3中導淮事業可借40%，廣東治河可借20%，基本工業電氣事業及黃河水利可借12.33%。借用利息一律周息五厘。本身不能生利之事業由國庫負擔利息。

當時導淮委員會分得373 659鎊，但按照中英庚款換文規定，應全部移交在倫敦所設立之購料委員會，以為向英采購材料之用，然導淮會以該會需要外國材料，為數甚少，大部分用款，均在國內開支，亟應設法將款提回國內應用，近已決定調查英國貨物價格，與他國相等或較廉者，采辦回國，照原價轉售于國內商家，收回應得款項去見《英庚款中之導淮經費》，刊于《新聞報》，1931年4月1日。。1931年廈，江蘇淮揚與安徽鳳穎各屬，受淮水之患，導淮入海顯得尤其迫切。1932年1月，在江蘇漣水縣屬陳家港設立“入海水水道工程局”，派員積極籌備。導淮入海工程，上起淮陰西北之陽莊，下迄阜寧東北之套子口入海，全長160余公里。所有關于工程方面的開支款項，則在撥存之英庚款項下先行動用。

1931年9月，因為江淮大水災，導淮委員會提出提前提款用于淮工。“本會淮工經費，自經上年五月十四日奉鈞府第二七七號訓令，淮撥英俄庚款余額三分之一內百分之四十后，迭經與有關各機關暨管理中英庚款董事會接洽進行，終以現款無著，不能開工，故此次大水期內，沿淮各人民團體函電交責，本會窮于應付，籌維再四，當此財政艱窘，惟有移緩就急，以資補救。為此擬請鈞府本前月二十九日第四三四號訓令，因時節用之旨，將本年份分配其他機關為建設經費之英庚款現金，一律稱借本會作導淮之用，將來逐年分次歸還。似此一轉移間，在其他建設事業，不過僅為時間之延緩而無礙其事業之本身，而本會得此巨額挹注，不惟全部工程可以告一段落，即嗣后淮域各縣之巨害，亦可減除若干，一舉兩得，利無逾斯。” ^{［5］278-279但鐵道部、交通部、實業部加以拒絕，這一計劃并沒有得到落實。}

(二) 水利機關借用英庚款

1932年10月，國民政府公布《修正導淮委員會組織法》，賦予導淮委員會在淮河流域內對公私土地清丈、登記、使用、整理等處理大權。陳果夫鑒于工程浩大，費用過巨、籌款不易，便決定先借用庚款，到時還本付息及自籌資金等辦法，并采取分期施工的形式。陳果夫與水利專家一起制定了兩年施工及整理土地的第一期工程方案，即建造三河活動壩、邵伯船閘、淮陰船閘等一系列船閘，進行三河壩上下切灘，對淮陰閘上下、張福河上下進行疏浚整理，使淮河入江水道得以整治，然后再進行導淮入海的工程，計劃工程費用1 380萬元。

1933年5月，陳果夫變通庚款運用辦法。他指出：“水利工程須速而巨，而其收益則緩而浦。十九年中央支配中英庚款用途，水利事業攤得之款，已比鐵道等為少，且按年攤撥，不足適應工程之用，而還本付息辦法而同于一般機關，負責辦理水利者，若為迅速事功，早日完成生利大業計，誠不得不出于提前借用之一途。”具體辦法如下：一、水利機關除得借用額定庚款到期部分外，并得以未到期部分抵押借用，由中英庚款董事會代為保證。二、水利機關借用英庚款，其本金擔保暫應由財政部指定某種公債，償還期滿后之擔保品為有期擔保。如在其期間內，水利機關因工程實施后，及整理土地所生之利益確實可作擔保時，應即指定其利益，盡先為償還英庚本金之擔保。三、水利機關借用英庚款，其利息在水利機關未有收益以前，務須由財政部負責償付 ^{［5］282-286}。

在陳果夫政治影響力的作用下，此種資金暫移方式得到政府和庚款董事會的認可。第一期工程的資金很快撥付，這筆款項用于張福河道疏浚工程。通過一個夏季的奮戰，終于很好地完成了這項工程。在按期完成張福河第一期疏浚工程任務后，陳果夫請中英庚款會的董事們去參觀，并趁機提出了治淮第二期工程方案，即邵伯、淮陰、劉老澗三大船閘的改造，預算達217萬元。由于第一期工程完成效果比較好，所以第二期工程的批準也很順利。當三大船閘工程完成一半的時候，陳果夫邀請馬歇爾等庚款會董事們前往參觀，并又訂立了另一工程費用的合約。這筆費用下達后，陳果夫即開始了楊莊、周門、劉老閘三大活動壩及高郵湖通運河間的小船閘等的修建。

1935年1月30日，組成“導淮委員會借用中央庚款保管委員會”，以慎重保管該項借款。導淮委員會實借中英庚款數目為12 545萬元，以年息五厘計息，定于1937年起開始還本。其中二年施工計劃的工程借款，以工程完成后所征收航運貨捐這收入，還本付息，并限于簽訂契約滿二年起的三十年內本息全數還清。

（三） 中英庚款會導淮借款的效用

至抗戰爆發前，經中英庚款會資金所協助完成的水利工程，除黃河堵口工程、廣東西江東、金西基圍修理工程外，另有導淮委員會兩年施工計劃中，邵伯、淮陰、劉澗三閘工程與張福河疏浚工程等三項。

中英庚款會對于水利事業所贊助的經費，約計有44萬英鎊。至1935年，已借予導淮委員會辦理江北水災工程現金借款232 466元，訂購挖泥機械等料款，英金黃27 396鎊，辦理張福河疏浚工程現金借款112 924元及指撥借款國幣25萬元，購買測量儀器等料款借款英金2 000鎊，建筑邵白、淮陰、瀏澗等閘現料各借款217萬元，完成兩年施工計劃總借款930萬元 ^［6］。

借用中英庚款會的資金，是近代水利工程利用外資的較為特殊的形式。相對而言，30年代利用英庚款退賠的資金治淮比較有成效，原因在于：一是完整的治淮計劃和有效能的治淮委員會，二是資金運用比較規范，且免受外國直接控制。張謇利用外資進行水利工程建設的原則得到基本實現。由于水利事業所需料款較少，大多為工程現款，而倫敦購料委員會之料款受換文限制，必須于購料時方得動用。因此，與民國政府交通機關商議結果，乃將水利經費以更大彈性方式來運用。因為交通事業所急需料款之事業，多在不可借用范圍之內。為一舉兩得計，水利機關的經費將其可借用之英庚料款項，轉借一部分與交通部用于航政事業，之后再以交通部所歸還的借款，經中英庚款會發交予各水利事業，而作為工程現款之用。利用外資治理水患，在近代是一頗為復雜的進程。其利弊得失可以為現今水利工程籌集資金模式的完善提供一些借鑒。

參考文獻：

［1］ 秦珊.美國威爾遜政府對華政策研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2005.

［2］ 張孝若.南通張季直先生傳略［M］//《民國叢書》編輯委員會.民國叢書：第三編.上海：上海書店，1991：202.

［3］ 張謇.張謇全集:第二卷［M］.南京：江蘇古籍出版社，1994：648.

［4］ 張孝若.張季子九錄政聞錄:卷十六［M］.上海：上海書店，1991：17.

［5］ 周秀環.中英庚款史料匯編［M］.臺灣：國史館，1992.

［6］ 黃季陸.革命文獻：第53輯［M］.北京：中央文物供應社，1971：459.

［責任編輯：吳曉紅］