北京市市政公用事業(yè)特許經營實施現(xiàn)狀分析

市政公用事業(yè)是城市經濟和社會發(fā)展的載體，直接關系到社會公共利益，關系到群眾生活質量，關系到城市經濟和社會可持續(xù)發(fā)展。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和市政公用事業(yè)市場化進程的推進，北京市市政公用事業(yè)逐步引入市場競爭機制，對實施特許經營進行了理論的研究和實踐的探索。

一、推動特許經營制度實施的幾個因素

所謂特許經營，是指由政府授予企業(yè)在一定時間和范圍內對某項市政公用產品或服務進行經營的權力，即特許經營權。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業(yè)之間的權利和義務。特許經營涉及到公用事業(yè)產業(yè)和價格等多方面問題，北京市市政公用事業(yè)實施特許經營制度有它的必然性，也考慮了北京的實際情況。

第一，特許經營制度是市政公用事業(yè)市場化要求。長期以來，市政公用事業(yè)一直由國家通過設立國有或國有控股企業(yè)進行建設、運營和管理。隨著市政公用事業(yè)市場化進程加速，市政公用事業(yè)對政府投資、補貼依賴性大，運營效率不高，政府監(jiān)管不到位等問題凸現(xiàn)。一方面，由于市政公用設施投資大，投資回收期長，而政府投資能力相對有限，全部由政府負責投資建設，會導致公用事業(yè)提供的產品和服務不足，限制了城市公用事業(yè)的發(fā)展，不能滿足城市發(fā)展對公用事業(yè)的需求；另一方面市政公用行業(yè)完全由政府負責，不可避免造成產品和服務的壟斷，致使創(chuàng)新動力不足，整體效率降低。在這種情況下，建立市場競爭機制，引入社會投資，提高市政公用行業(yè)的建設、運營水平，顯得尤為必要。

第二，市政公用事業(yè)的公益性選擇了特許經營方式。市政公用行業(yè)通常包括城市供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理和公共交通等行業(yè)，它們提供的服務或產品屬于純公益性質或準公益性質。公共產品和服務的市場化需要有一定的界限，是需要將公共資源和市場機制相結合的市場化。特許經營正好處于兩者之間，將兩者有機結合起來了。通過借鑒國外經驗和不斷實踐，近年來，特許經營逐漸成為我國市政公用產品或服務引入市場競爭機制的一種重要模式。

第三，國家相關立法起了一定的推動作用。我國的第一個特許經營項目始于1984年，是由香港合和實業(yè)公司以BOT方式投資建設的深圳沙角B電廠。1995年，國家計委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，為國內運作特許經營項目提供了一定的規(guī)范性依據。2002年，建設部頒布了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的指導意見》，鼓勵社會資金和外國資本參與市政公用設施的建設，明確提出了引入競爭機制，建立政府特許經營制度。2004年，我國頒布了《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，編制了供水、污水、燃氣行業(yè)特許經營協(xié)議參考文本。這對北京市市政公用事業(yè)實施特許經營起到了一定的推動作用。

第四，適應北京市政公用事業(yè)發(fā)展的實際情況。通過不斷深化改革，北京市市政公用事業(yè)逐步理順管理體制，開展了政企分開、政事分開、管干分離等改革，積極培育市場競爭主體；同時改革投融資管理體制，搭建了投融資平臺，鼓勵多種形式的資本參與市政公用設施的建設和運營，逐步培育競爭性的市場秩序，為特許經營實施提供了良好的政策環(huán)境和市場環(huán)境。

二、北京市市政公用事業(yè)特許經營取得的成效

近十年來，北京市在市政公用事業(yè)特許經營制度方面深入研究、積極探索，不僅出臺了相關政策法規(guī)，還在特許經營項目實施方面進行了一系列的實踐。

在特許經營立法方面，通過吸收實際操作中的經驗，從2003年以來，北京市政府先后頒布了《北京市城市基礎設施特許經營辦法》（第134號令）、《北京市城市基礎設施特許經營條例》(2005年12月1日市第十二屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過）、《北京市城市基礎設施特許經營者招標投標程序性規(guī)定》（京發(fā)改〔2006〕1180號）。這些政策法規(guī)規(guī)定了特許經營的內涵、適用范圍和方式，明確了特許經營的實施機關、授予程序和特許經營者的確定方式等內容。規(guī)定相對細致和全面，具有一定的可操作性。這些規(guī)定的出臺，使北京市城市基礎設施項目特許經營有法可依，保障了特許經營項目的合法實施。

在特許經營項目實施方面，1999初年國家計委批準了北京市第十水廠項目，通過國際公開選擇BOT項目投資人并授予特許經營權。這是北京市第一個特許經營項目。截至到目前，北京市陸續(xù)運作了十多個市政公用行業(yè)基礎設施特許經營項目，這些項目主要集中在垃圾處理、污水處理、公共交通、供水和燃氣等行業(yè)。按照《北京市城市基礎設施特許經營條例》規(guī)定，市、區(qū)兩級政府分別審批權限范圍內的特許經營項目。目前已經實施的特許經營項目多數(shù)由市級政府授予，已實施的項目有肖家河污水處理廠、盧溝橋污水處理廠、定福莊污水處理廠等5座污水處理廠，阿蘇衛(wèi)生活垃圾綜合處理廠、高安屯醫(yī)療垃圾處理項目、地鐵4號線項目、亦莊東區(qū)天然氣特許經營項目等。各區(qū)縣政府也開始著手實施特許經營項目，主要有北京經濟技術開發(fā)區(qū)金源污水處理廠，通州區(qū)衛(wèi)星城污水處理廠等項目。

從整體上來看，目前這些項目處于建設和運營的初期階段，對特許經營的研究工作也在逐步深入開展，如北京市市政市容委開展了對項目運營后情況的追蹤調查工作，編制了項目監(jiān)管手冊，就政府如何加強監(jiān)管進行深入研究。經過近十年的實踐，北京市市政公用事業(yè)特許經營實施取得了一定的成效:

一是適當引入競爭機制，促進市政公用事業(yè)打破行業(yè)壟斷，逐步實現(xiàn)投資主體多元化。在已實施的特許經營項目招標過程中，吸引了多家民營企業(yè)包括國外資本參加競標。如法國威立雅水務與嘉里公用事業(yè)公司的聯(lián)合體參與了盧溝橋污水處理廠競標并最終中標，香港地鐵有限公司和北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司組成的聯(lián)合體取得地鐵4號線的特許經營權。

二是吸收社會資金和國外資本投資建設，降低政府投入和項目建設、運營成本，有利于實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。以北京地鐵4號線為例，項目總投資約153億元。根據協(xié)議，北京市政府和特許經營者按照7∶3的比例進行投資，特許經營者承擔了項目建設期46億元的建設投資，節(jié)約了市政府財力投入。

三是規(guī)范了市政公用行業(yè)投資、建設和運營。通過簽署《特許協(xié)議》，運用法律契約關系使“軟約束”變成“硬約束”，明確各環(huán)節(jié)的權利、義務關系，使各環(huán)節(jié)有機結合，良性發(fā)展。在政府的大力支持和有效監(jiān)管下，市政公用行業(yè)投資、建設和運營逐步步入市場化、規(guī)范化、法制化的軌道。

四是有利于推動政府職能轉變，提高市政管理水平。在實施特許經營過程中，政府主要任務是制定規(guī)劃和制度、法規(guī)、選取特許經營者、對項目實施監(jiān)管，從而使政府部門實現(xiàn)從間接經營者向監(jiān)管者的職能轉變，有利于加強對特許經營項目的監(jiān)管和市政公用事業(yè)營管理水平的提高。

總之，通過實施特許經營，吸引了多元投資，可以逐步降低項目建設和運營成本，規(guī)范市政公用事業(yè)投資、建設和運營。既有利于充分發(fā)揮企業(yè)的積極性，又可以通過完善政府監(jiān)管確保運營的安全，最大限度滿足社會公共利益。

三、北京市市政公用事業(yè)特許經營實施現(xiàn)狀分析

北京市市政公用事業(yè)在實施特許經營時，取得了一定的經驗，明確了以下幾個關系，推動了特許經營項目的實施和市政公用事業(yè)發(fā)展。

一是明晰了市場化和公益性的關系。市政公用行業(yè)的公益性和準公益性特點，使它一直處于自然壟斷的狀態(tài)，特許經營方面的法律法規(guī)，明確了對直接關系社會公眾利益的涉及有限公共資源配置的市政公用行業(yè)，可以通過市場競爭機制選擇投資者或者經營者，并在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業(yè)產品或者提供某項服務，這就把市場機制和公用事業(yè)結合在一起。

二是明確了政府與企業(yè)的關系。通過簽署特許經營協(xié)議，明確了政府和企業(yè)之間的權利和義務。一方面，允許企業(yè)通過BOT（建設-運營-移交）、BT（建設-移交）、TOT（移交-經營-移交）等多種方式，參與到市政公用設施的投資、建設和運營中來，改變了以往市政公用行業(yè)投資主體單一，政府或國有企業(yè)壟斷經營的情況。另一方面，按照“政府主導、社會參與、市場運作”的改革思路，政府工作職能和重心逐漸由投資、建設和運營，轉變到制定規(guī)劃標準、選取特許經營者和對項目實施監(jiān)管等方面來。

三是明確了效率與公平的關系。特許經營改變以往直接談判方式選取投資者，而是通過公開招標等公開競爭方式優(yōu)選項目法人，由他們提供向政府承諾的公共產品和服務，如阿蘇衛(wèi)生活垃圾綜合處理廠項目法人為項目引進了具有國際先進水平的大型設備，采用了國際先進的“動態(tài)好氧發(fā)酵”工藝技術，運行后將大大提高垃圾處理水平，有利于設施周邊環(huán)境保護，具有一定的經濟效益和社會效益。

北京市市政公用事業(yè)特許經營雖然取得了一定的成效，積累了很多的經驗。但從項目具體實施情況來看，部分項目進展緩慢，在投資、建設和運營過程中還出現(xiàn)過一些曲折，需要及時總結，不斷加以完善。

一是政策法規(guī)有待進一步完善。特許經營的特點及其法律特征決定了它對法律保障的要求更為嚴格和迫切。目前國家和北京市已經出臺了一些法律法規(guī)，使特許經營項目的運作具備了基本的法律依據，但在完備性和可操作性上還需進一步加強。例如《特許協(xié)議》究竟適用于民事合同還是行政合同，尚無權威明確的界定，協(xié)議性質的不同直接導致項目融資結構中政府與投資者權利、義務關系的不同，決定項目運作的一些關鍵性問題。

二是市場環(huán)境需要進一步發(fā)展培育。培育產權明晰的市場競爭主體，塑造適度競爭的投資者市場，是實現(xiàn)特許經營項目運作的基礎。而目前市政公用行業(yè)市場還不完全成熟，不能實現(xiàn)完全充分、有效的競爭。以北京市供熱行業(yè)為例，全市共有供熱單位中90%是非企業(yè)法人的社會團體及單位后勤部門下屬的供熱單位，導致這些供熱單位之間缺乏有效的競爭。

三是特許經營項目需要進一步加強監(jiān)管。從北京市市政公用事業(yè)特許經營監(jiān)管上看，一方面監(jiān)管主體涉及規(guī)劃、土地、建設、環(huán)保、財政、審計、監(jiān)察等多個行政部門，這使得監(jiān)管主體分散，要實現(xiàn)全面監(jiān)管需要相關部門的相互協(xié)商、配合和協(xié)調統(tǒng)一，會造成監(jiān)管成本較高，監(jiān)管效果難以保證等缺點，進而會影響公共產品和服務的質量。另一方面，對項目的投資、建設階段，相關部門履行了各自的監(jiān)管職責，但對于項目運營后的監(jiān)管力度小、需要對如何加強監(jiān)管、保障項目運行進行認真研究。

雖然在特許經營實施過程中還存在一些問題，但只要我們能夠認真學習國內外成功的經驗，結合北京市的實際情況，及時總結經驗、不斷完善相關的政策法規(guī)，就會把這項工作推向深入。我們要進一步加強對特許經營項目的監(jiān)管，培育投資開放、運做規(guī)范、競爭公平的市場環(huán)境，進一步發(fā)展完善中介服務體系，從而使特許經營成為推動市政公用行業(yè)發(fā)展的重要方式和有效手段。

（責任編輯：文雪峰）