北京交通擁堵的治本之策

目前北京治理交通擁堵的措施主要集中在控制機動車增長過快上，這雖然是最直接、短期最有效、也是最首當其沖的措施，但只能起到治標的作用。過嚴的政策還會帶來經濟、社會等方面的負面效應。從北京的長期發展看，機動車還有相當大的增長需求空間。要根本解除交通擁堵之困，必須認識問題的關鍵所在，并加快制定和實施標本兼治的系統性方案：一是科學規劃城市發展，堅決改變單中心、“攤大餅”的城市擴張模式；二是與汽車擁有量快速增長相適應，改變城市規劃指標嚴重滯后的局面；三是把提高路網質量、建設高效公交系統作為改善通行效率的關鍵。

堵車一直是困擾北京城市發展的一個疴疾。面對愈加嚴峻的情勢，北京市出臺了迄今最嚴厲的治堵措施。那么，究竟如何評估剛出臺的治堵新規？如何在全面科學分析原因并抓住主要根源的前提下，加快制定并實施具有前瞻性、綜合性的治本之策？

一、北京現行治理擁堵的政策分析

北京治理擁堵的措施主要是針對北京機動車增長過快這個現實問題，具有直接針對性，但只能作為治堵綜合舉措的一種直接手段。控制機動車的增長速度是最直接、短期最有效、也是最首當其沖的一項措施。這些措施包括：規定增長量的控制指標，提高購置稅，加大首次購車成本，加強上牌管理，提高停車收費標準，實行差別化的停車管理收費，通過收取擁堵費、排污費、環境稅等手段，提高機動車使用成本，抑制需求。這些治堵措施起到了一定的積極作用。4月17日上午，北京市交通部門召開新聞發布會表示，根據最新監測數據，目前北京緩解交通擁堵“初見成效”，道路交通運行狀況有了改善。最新統計數據表明，4月上旬北京的交通運行狀況比3月下旬進一步好轉。其中，早高峰主干路網流量下降8.07％，速度上升6.48％；晚高峰主干路網流量下降7.28％，速度上升6.13％。工作日擁堵持續時間減少1小時。

但是，以上措施都只能是治標的輔助性手段，從長遠看，并非治本之策。從長期發展的視角全面分析，這種治堵措施可能還會產生一些負面效應。

一是對北京市就業的沖擊。限購政策后北京每年的汽車銷量只有24萬輛，還不到2010年汽車銷量（89.1萬輛）的1/3。這意味著北京車市汽車銷量將下降75%左右。這會導致許多汽車銷售人員失業，并會影響與汽車消費相關的銷售、廣告、洗車、車飾、汽修、汽車金融、保險等行業發展。影響的人群范圍從藍領到白領乃至金領都有。這意味著，治堵政策的出臺將導致北京立刻出現一個巨大的立體就業斷面。事實上，既然汽車產業長期以來就是北京的主導產業，那么這個產業的萎縮，影響必然是比較大的。

二是可能會抑制消費、增加個人支出。汽車銷售的急劇下降本身就是減少消費，因為汽車是北京人消費的一個主要方面，北京人愛買車在全國是出了名的。表面上北京沒有像上海那樣收取牌照費，采用了公平的搖號，但程序環節是復雜的，購車者的時間成本必然會十分巨大。此外，停車費上調可能導致CBD一帶的停車費要從每月數百元，上漲到每月千元以上，這就遠不是一般上班族可以負擔的費用了。

北京目前的治堵措施的確也引起了社會的巨大反響。比如，中國汽車工業協會就發文表示，支持北京市綜合治理擁堵，但對于通過限購措施治理擁堵的作法持保留意見。其理由，第一，北京市的交通擁堵是多方面原因造成的。機動車的增長并非交通擁堵唯一原因，限制機動車增量也不應成為解決北京市擁堵的主要措施。第二，通過限制購買車輛的措施治理擁堵會產生新的不公平。相對現有的車輛擁有者，新購車用戶的消費受到了限制，明顯是不公平的。第三，由于北京市的“示范”作用，北京市限購勢必擴展到其他城市，將對我國汽車產業的健康發展產生全局性的負面影響。

二、北京交通擁堵的治本之策

目前，北京的治堵措施不能成為治本之方，必須權衡利弊，根據具體情況變化適時實行動態調整。隨著北京的城市發展和經濟發展，汽車數量的增長是必然的，目前與發達國家還有不小的差距。即便控制，數量還是會不斷增加。冰凍三尺非一日之寒，北京的交通擁堵直接原因是車多人多，但深層原因卻是城市規劃與發展模式的問題，只有從這些根源出發制定對策，才是明智的長遠選擇。

（一）科學規劃城市發展，堅決改變單中心、“攤大餅”的城市擴張模式

單中心、“攤大餅”的城市擴張模式，是北京擁堵的罪魁禍首。梁思成先生早在幾十年前，就對北京的城市問題提出了擔憂：“一個理想城市是有限市區，是有一定的環境容量的，不是無限膨脹。”“城市要實現平衡發展，實現生活、就業平衡，最大限度避免跨區域交通。”“老城區已經是飽和狀態了，新市區就該找合理的地方。如果繼續往中心區增加新的功能，勢必導致人口大量外遷，人要城外居住，又要進城上班，大規模進出城交通發生了，這就是‘禍根’。”不幸的是，半個多世紀前所擔心的問題卻成為了今天的現實問題。

20世紀50年代初，北京城市發展參照了當時的蘇聯模式——單中心加放射型路網結構模式。20年后，《北京市建設總體規劃方案》出臺，北京的二環、三環、四環、五環在此時被勾勒出來了，此規劃奠定了今天北京主城區空間發展的格局。這種模式也就是后來人們常說的“攤大餅”模式。這種發展模式帶來了很多城市病，導致了城市功能的混亂。

當然，“攤大餅”模式與當時北京的城市定位有關。當時的北京不僅是政治文化中心，也被定位為了全國的經濟中心。最近的城市定位雖然不再提及經濟中心的字眼，但北京名目繁多的中心卻有增無減。據不完全統計，北京城市擁有的“中心（核心）”稱謂多達十幾個，經濟中心、金融中心、商業中心、汽車城、軟件研發中心、新聞出版中心……實際上，近期出臺的CBD東擴、金融街西延等規劃，還在往中心城區塞進更多的城市功能，隨著一棟棟摩天大樓拔地而起，跨國公司的入住，將使更多的人流車流匯集于中心城區，最終的結果是加劇中心城區的交通惡化。

與“攤大餅”模式對應的是衛星城模式。其實衛星城的發展計劃，一直出現在北京城市規劃中，卻一直沒有真正發展起來。20世紀50年代中期，北京市《城市建設總體規劃初步方案》中就有了“子母城”的提法，打算在規劃市區發展的同時，在昌平、順義、通縣等地建40多個衛星鎮。1982年，《北京城市總體規劃》再次提出要重點建設燕化、通縣、黃村、昌平等4個衛星城，并于1984年出臺地方性法規，引導各類企業遷入衛星城。不過，這似乎并沒有達到理想中的效果，衛星城計劃依然只停留在紙面上。由于市區迅速膨脹，到1993年，國務院批復的《北京城市總體規劃(1991—2010)》第三次明確提出，要建設14個衛星城。直到2004年，市政府工作報告中提出，將確定“兩軸—兩帶—多中心”城市空間新格局，在未來幾年，建設若干個適合50萬以上人口居住、就業的新型城市。這被認為是北京真正實行衛星城建設的開始。

從目前情況看，雖然北京致力于建設多中心城市，但主要的商務區、金融區和行政區都集中于三環以內，上下班的人流和商業區的人流多集中于此，二環路內的面積僅占市區總面積的6%，卻集中了全市機動車交通量的30%，六環內集中了80%以上，城四區戶均私人小汽車保有量水平是巴黎同等可比區域的1.8倍，紐約的2.3倍。中心城區除了車多人多外，停車場也是稀缺資源。二環邊的北京市兒童醫院門口經常擁堵成患，醫院每天接診大約5000人，卻只有240個車位，尋找車位的車輛，出租車上上下下的患者，迅速將堵車的節點蔓延到二環主路。規劃大格局的失誤，加上小節點缺乏疏導，城市的大動脈和毛細血管都阻塞，首都自然變成了“首堵”。

（二）與汽車擁有量快速增長相適應，改變城市規劃指標嚴重滯后的局面

近五年來北京的汽車擁有量飛速增長，而相關的道路規劃和交通政策，卻沿襲著計劃經濟時代的標準，嚴重滯后于城市的發展速度。以停車場為例，目前的指標主要依據2002年修訂的《城市居住區規劃設計規范》：“居民汽車停車場停車率不應小于10%；居住區內地面停車率不宜超過10%”。對于公共中心和商業中心，停車位的配套也少得可憐，每1000平方米建筑面積，只配置3個機動車位。目前北京機動車總量已達到中等發達國家的汽車擁有水平。而北京經營性停車場僅4855個，車位數112.73萬個。如果一個停車位停上一輛車，就會有2-3輛車停不進去。

以目前北京市1900多萬的常住人口計算，汽車保有量達到478萬輛，意味著每千人擁有量超過200輛，但這與美國、日本等發達國家600到700輛的千人擁有量相比，還有很大差距。發達國家的暢通之道，或許可以為我們提供借鑒。美國被譽為“車輪上的國家”，為汽車提供了極友善的環境。這不但因為有四通八達的公路，更在于其大量提供的免費停車場。在美國，大型的娛樂場所和購物中心，會提供免費的停車場所，停車位的面積往往比營業面積還大。居住小區在最初的道路規劃時，就會規劃適當的寬度，提供免費的路邊停車，高檔的住宅小區，每戶往往配套兩個以上的車位。

反觀國內的停車場規劃，卻沒有跟上汽車保有量迅猛增長的步伐，制定的規劃指標也是八年前的標準。根據《城市居住區規劃設計規范2002修訂版（GB 50180—93）》的規定：商業中心每100平方米營業面積規劃了7.5個自行車位，卻只有0.3個機動車車位，而集貿市場竟然沒有機動車車位的規劃指標，人流最擁擠的醫院門診每百平方米也只有0.2個機動車位的指標。

沒有規劃指標的強行限制，開發商自然也無義務修建停車場，因為停車位售賣的價格遠遠低于寫字樓或住宅的價格，于是國內的開發商，在宣稱自己是高端物業高尚住宅的同時，卻連與之配套的車位都吝于修建。

（三）把提高路網質量、建設高效公交系統作為改善通行效率的關鍵

評價一個城市的交通主要看它的路網質量，在這種評價體系中，道路的寬度已經不重要了。北京長期以來實行“寬而稀”的雙向交通模式，擁有120米寬的長安街、雙向八車道的環路。與此相反的是，日本和西方國家實行“窄而密”的單向交通模式，創造了很高的道路暢通率。在日本，即便是東京這樣的大城市，最繁忙的主干道也不過是雙向六車道，城市之間的國道多為雙向四車道。不僅道路不寬，過街天橋和地下通道也不多見，行人通常可直接穿越馬路，其關鍵在于以單行道的方式來打通交通微循環。在倫敦，也有三分之二的道路實行單向交通，不用拓寬道路就能保持道路通暢。

東京、倫敦還有個共同的特點是公交系統發達、換乘樞紐高效運轉。倫敦市內地鐵、公交、輕軌、甚至還有鐵路十分發達，其中70%的交通依靠地鐵，在市區任何地點，十分鐘內便可進入四通八達的地鐵網絡。為了使公交系統高效運轉，換乘樞紐旁的大型停車場必不可少。倫敦市政府為了鼓勵人們換乘地鐵，在大型的地鐵、輕軌換乘站旁建有便宜的立體停車場，實現了地鐵、汽車、輕軌等不同交通工具的無縫對接。

而在北京，無論是復興門、西直門這樣的傳統交通樞紐，還是東直門、北京南站這樣的新建樞紐，都鮮見大型停車場。因為停車場根本就不賺錢。一個停車位占地25平方米左右，無論是出售還是出租，都遠遠不如住宅和寫字樓賺錢。

從中央和地方政府近年來的投資看，多聚集于修建高鐵高速公路，側重于改善城市之間的交通聯系，很少將錢投入到城市內部交通系統的改善，尤其是老城區的交通基礎設施，殊不知，城市的交通內循環系統，地下通道、過街天橋、立交橋等小節點才是解決擁堵的關鍵。

城市交通疏導是一個系統工程，不能只著眼于表面和眼前效果，也不能只注重短期政策，而不追究擁堵的根本，否則就會出現“越堵越修路，路越修越堵”的惡性循環。隨著城市的發展，北京的交通形勢會愈來俞嚴峻，解決問題的關鍵所在是城市規劃和管理必須跟上城市化的速度。

（責任編輯：文雪峰）