我國城市災害管理新機制的科學構建

一、我國城市災害管理的現狀

2003年“SARS”事件之后，我國政府加強了對災害管理機制的建設：制定并頒布了《國家突發事件總體應急預案》；形成了包括災害在內的各類災害事件應急預案框架；建立責任政府，加強政府部門的責任和透明；加強災害管理的國際合作等。這對于提高城市應對災害的救助能力，減少災害造成的人員傷亡和財產損失提供了很好的解決依據。

近年來，我國逐步形成的城市災害管理模式有兩大特點：一是分兵把口。即對各種城市災害的測、報、防、抗、救、援都實行分部門、分地區、分災種管理。每一個災種或幾個相關災種分別由一個或幾個相關的部門根據災害的發生地點在地域上實行屬地管理，并且根據災害產生、發展和結束的各個環節，參照各職能部門的功能實行分階段管理。這種模式有利于發揮各職能部門、各專業救災隊伍的作用。分兵把口的災害應急管理模式在小規模單災種發生時是十分有效的，但在城市這個復合系統內則顯得力不從心，尤其是隨著社會和技術環境的不斷變化，城市災害發生的潛在可能性在逐步增加。對此，我國城市一般都建立了具有一定綜合性質的災害事故領導或協調機構。如有些城市先后建立了交通安全領導小組、防汛指揮部、防火安全委員會、抗震救災委員會等。這些機構一般都是由某一災種所涉及的職能部門作為成員單位構成的，在一定程度上解決了部門分割的弊端。但這僅僅是基于單一災種的初步綜合，在減災實踐中面對多種災害同時爆發的復雜局面很難發揮作用。二是“救火式”的群眾運動。一旦某一城市發生了災害，政府、軍隊、民眾就會立即被動員起來，像攻堅戰一樣在短期內迅速組織強大的資源應對，效果也確實十分顯著，但效益則未必最佳。如果是來一場災害就手忙腳亂地像打一場戰爭，城市政府就會非常被動，經濟建設也會受到很大影響。

目前，我國城市災害管理中主要有四大典型模式：“整合條塊關系強化屬地管理”的北京模式、“多元協調管理機構與應急響應機構相對接”的上海模式、“依托公安部門建立社會聯動機制”的廣州模式、“建立直屬市委市政府領導的應急處置事業單位”的南寧模式。在我國的傳統管理中，城市災害應急管理屬于非常態事件，實行黨政雙重領導制，存在很多弊端，京滬穗邕的四大災害應急管理模式突破了以往的陳舊機制，體現了我國大城市災害應急管理的現狀，是對城市災害應急管理的有益探索。

二、我國城市災害管理存在的問題

（一）城市災害管理意識淡薄

由于長期受“以GDP為中心”的思維約束，多數政府的危機意識淡薄，沒有將災害管理工作提到政府工作日程上來，災害管理長期以來是政府職能部門日常管理機制在突發事件中的延伸。這就容易導致政府忽視非常態性的管理，所采取的措施僅僅只是被動應付性，這就往往會低估災害事件對社會所產生的負面影響。此外，我國對公眾的危機教育不足，防災應急教育還沒有納入教學體系中。社會的警覺性較差，市民缺乏自救、救護的防災意識和能力，對可能發生的各種災害，缺乏基本了解、必要防范和自我保護能力，心理承受能力較差。

（二）缺少統一的城市災害應急指揮決策系統

城市應急中心太多，報警中心以及報警號碼太多是造成公眾報警知識缺乏、報警不方便的主要原因。日常受理公眾報警求助的應急中心有：公安110、消防119、交管122、醫療急救120、三防、森林防火、供電、供水、燃氣等約20多個。沒有“權威、統一”的應急中心，這些中心大多按政府的職能部門或行業劃分，無論在管理主體上、執行主體上還是在服務內容上，彼此獨立、不統一。災害應急救援工作中“多中心指揮”現象時有發生，往往延誤救援。根據調查，在災害現場，由于多名高層領導的出現，導致救援現場指令聲不斷，使得專業救援者不知所措。

（三）城市災害管理模式與急劇擴張的城市規模不相適應

我國已成為全球經濟發展最快的國家之一，與快速發展相伴而生的危機隱患不斷增多，原有的致災因素和致災源不斷外延、激化，新的災種和致災源不斷產生。同時，多數城市規模迅速擴大，無論城市的內在結構還是表面形態都變得越來越復雜，而由于原有的應急管理模式中部門間權責關系的不對稱，導致各種災害應急管理部門之間的“界面關系”模糊，“誰都有責任，誰都有權力負責”，結果導致“誰都沒有能力”來負責。

（四）政府與公眾在城市災害管理上存在溝通的“盲區”

目前，不少城市政府在開展城市災害管理過程中，還存在溝通不暢、溝通不到位、信息不對稱等問題。城市公眾不知道，也沒有渠道知道管理者的甘與苦、所思與所想；而管理者也無從知曉公眾對城市災害管理所持有意見和希望。可以說，這種溝通上的“盲區”是公眾對城市災害管理積極性不高的一個重要原因。另外，現在很多市民對參與城市災害管理還缺少認識，也缺乏責任意識，有的不僅不參與，而且還不積極配合管理。這其中當然有公眾參與意識不強等一些原因，但主要是參與制度不健全、參與機制尚未足夠完善等方面的原因。

（五）城市災害管理法律體系不完善

目前，我國有關城市災害管理的法律法規主要分散在各種法律、法規和條例中。我國先后頒布和實施了與減災有關的法律法規30余部。其中，《水土保持法》、《防震減災法》、《消防法》、《防洪法》、《氣象法》、《環境保護法》等法律的頒布提升了災害管理工作，增強了災害管理法制化水平，對防災減災工作起到了一定的指導作用。但對比國外法律體系以及參考我國災害管理實踐活動的經驗和教訓，我國防災法律法規體系有許多不足之處：一是法律體系中缺乏能指導綜合防災減災全局工作的基本的法律法規，特別是還沒有一部綜合性的災害管理的基本法律；二是不同部門、不同時期、不同背景下制定的法律法規缺乏整體性，造成法律條文上的重復、矛盾和執行上的不協調；三是防災減災領域中許多需要法律調整的問題無法可依，用政策和行政手段代替法律的功能。

（六）減災各環節與整體過程不協調

減災工作的測、報、防、抗、救、援六大環節構成了減災的過程系統，只有將各環節統一考慮才能形成合力，實現減災效益的最優。但幾乎所有的城市長期以來對待災害事故都是重救輕防，以至于在減災的物質和人力資源投入上出現不協調的局面。從災后援建環節看，雖然城市政府一般都比較重視，通過民政系統的救濟等途徑對受災群眾的安撫起到了很重要的作用，但災害保障的社會化、企業化運作遠遠落后于災后援建工作的實際需求，尤其是保險業的介入還非常不夠。同時，還忽視了公眾社會心理恢復和災害反思教育工作。

三、著力構建城市災害管理的新機制

（一）樹立城市危機意識，實現災害管理理念的全方位轉型

樹立城市危機意識，是以人為本思想的體現，是城市政府具有保護居民公共安全責任感的體現。凡事預則立，不預則廢。只有樹立城市危機意識，才能把城市居民的生命和財產的安全當作頭等大事來抓；才能居安思危，對城市災害保持高度的敏感性，清醒認識城市災害的破壞性，從可持續發展戰略的高度及時制定、調整、更新應對城市災害的計劃。只有認真貫徹落實科學的發展觀，樹立城市危機意識，才能精心設計，建立起具有預防功能、應急功能和修復功能的城市災害管理體系，把非常態的城市災害納入政府的常態管理中去，把完善城市災害應急管理體系納入發展規劃中去，做到對城市災害先知先覺，有備無患。

（二）成立整體化的城市災害綜合管理機構

世界上防災領域的發達國家相繼成立了災害綜合管理機構。我國應當吸取國外災害綜合管理的經驗教訓，把健全城市災害組織管理機構作為城市災害管理的重要基礎工作。整合國家各部委的抗災救災機構及其職能，結合我國國情建立常設的國家城市災害綜合管理的專門機構，各省、直轄市、自治區以及所屬的市、縣設立相應的機構，形成縱向的各級領導機構，綜合管理各種城市災害。只有建立國家城市災害綜合管理的專門機構，才能整合所涉及部門的職能，整合災害管理的各個環節，從而使經費集中使用，數據充分共享，城市防災減災活動更加系統的進行。

（三）加強城市災害管理法制建設

從我國的實際情況來看，城市災害管理的法律體系應對包括國家層次的災害管理基本法、部門層次的災害管理行政法以及地方性的災害管理法規和條例三個層次。當務之急，迫切需要制定綜合性、基礎性的“災害管理基本法”，并以此作為建立其他防災減災法規的基礎和指導減災活動的綱領。一旦發生重大災害事件，政府就可依據“災害管理基本法”采取應急措施，發揮綜合救災的優勢，整合和利用各種資源，從而有效的組織救災工作，把災害造成的損失減到最低。

（四）建立科學的城市災害預警系統

“有預見的政府作兩件根本性的事情。它們使用少量錢預防，而不是花大量錢治療；他們在做出決定時，盡一切可能考慮到未來。” 這是因為及時、準確的預警能夠在災害發生之前向社會公眾發布災情信息，從而及早消除災害隱患，盡可能的減少災害損失。災害預警是指以先進的信息技術平臺，通過預測和仿真等技術對災害態勢進行有效的動態監測，做出前瞻性分析和判斷，及時評估各種災害的危險程度，并給出參考性對策建議，提高政府應急管理的科學性和高效性。建立科學合理的城市災害預警系統，可以至少實現兩大目的：一是及時收集和發現災害信息，對收集到的信息進行快速分析處理，然后根據科學的信息判斷標準和信息確認程序對災害爆發的可能性作出準確的預測和判斷；二是及時向公眾發布災害可能爆發或即將爆發的信息，以引起有關人員或全社會的警惕。

（五）建立合理的城市災害教育體系

近幾年一些重大城市發生的災害應急事件，受災民眾在心理承受能力、自救意識和能力方面都明顯不足，這是我國突發事件管理中存在的一個重要問題。反觀西方發達國家經常搞一些應對自然災害的演習和應急預案的演練，一方面能夠提高公共體系在極端環境下的應變和處置能力；另一方面能夠提高全民的防災意識和應對知識。因此，各級政府既要把災害管理教育納入國民教育體系開展應對重大突發事件的培訓，廣泛宣傳相關法律法規和應急預案，尤其是預防、避險、自救、互救、減災等知識，提高自救、互救能力。城市災害教育不能只針對在校學生，更不能流于形式，而是要建立公共災害教育體系，面向全社會開展災害教育。要設立城市災害管理的專門教育機構，提供專業訓練，培養專業人才。選擇條件適當的院校開設災害管理專業，加緊創辦災害管理學院。做好全民性的災害應對常識教育和常規演練，提高群眾應對災變的心理素質和實際能力，為城市災害管理提供專業人力資源和群眾基礎。

（六）建構城市災害應急能力評價體系

目前我國城市災害應急能力普遍較為薄弱，且很多城市都還沒有注重對城市災害應急能力評價體系的建設，想從根本上解決城市災害應急能力的薄弱問題，目前急需的就是要制定出一套科學、規范、合理、高效、系統的城市災害應急能力評價體系作為行動的基礎。具體內容應包括：第一，城市災害危險性評價指標集。選擇的評價內容：地震災害危險性評價、臺風危險性評價、洪災危險性評價、火災危險性評價、礦山災害危險性評價、技術災害的危險性評價以及歷史上曾經發生過的大規模自然災害和技術災害。第二，城市易損性評價指標集。易損性評價指標包括：城市行政級別分類、城市人口密度、城市經濟密度、城市交通運輸狀況、城市通信狀況、城市的供水系統狀況、城市的供電系統狀況、城市的供氣系統狀況等。第三，城市災害應急管理能力的評價指標集。根據國內外城市災害管理的經驗，城市災害應急管理能力的內容大致包括六個方面，即災害預測與預警能力、社會控制效能、居民行為反應能力、工程防御能力、災害救援能力和資源保障能力。

（七）構建城市災害管理的社會整體聯動機制

首先，構建政府各災害管理主體之間的聯動機制。包括組建統一的城市災害管理專門機構、城市災害應實行屬地化管理、加強與其他城市的交流與合作。第二，構建政府與非政府組織組織（NGO)之間的災害管理聯動機制。非政府組織作為城市災害管理的獨特力量，在災害信息傳播、彌補政府應急資源的不足、協助政府部門應急行動以及聯絡各地區進行協同應急方面發揮著重要作用。第三，政府與媒體之間應實現災害管理的良性互動。政府和媒體的聯合互動，不僅可以使政府及時準確地掌握信息，增加管理的透明度，穩定局勢，還可以樹立政府在市民中的威信與良好形象。第四，要加強政府與災害管理研究力量的交流與合作。有效地應對城市災害需要依靠科學，需要科學的理論指導和科研人員的辛勤勞動，因此，城市政府必須加強與城市災害管理研究力量的交流與合作。

（八）構造“社區為根”的城市災害管理基層網絡

社區具有自我管理、自我教育、自我完善的特征。社區是組成現代城市的基本社會群眾組織，一個城市在遭受災害侵襲時，社區居民不但是災害的直接受體，同時也是抗擊災害的主體。社區是實施城市災害管理實務的組織細胞，是城市災害應急管理工作真正落到實處的支點。2001年國際減災日的行動口號是“發展以社區為核心的減災戰略”，就是依靠社區組織，在政府和非政府組織的幫助下，動員所有居民參與社區防災減災建設，完善城鄉社區災害應急預案，組織社區居民演練。

我國在制訂社區防災預案、建立社區層次的應急反應隊伍等方面和國外相比還有很大差距。因此，應在國家綜合性的災害管理戰略指導下，因地制宜，構筑起鄰里守望相助、社區常備不懈的基層防控網絡。災害管理工作在社區大有作為，大中城市應著力加強社區建設，把有關工作放在重要位置。一是構建家庭防災減災單元；二是完善鄰里救援的社區支持框架；三是發展非政府的民間社會組織自助系統；四是形成社區安全文化宣教模式和自救、互救實戰演習，準備于日常，防患于未然。我們應當從編制社區的應急預案、社區的應急自救、社區避難和組建社區志愿者組織等方面入手，迅速提高社區應對災害的能力。

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（責任編輯：黃荔）