“十二五”期間北京城市管理面臨的新要求與發展趨勢

“十一五”時期，圍繞成功舉辦“2008奧運會”和完成新中國成立60周年慶祝活動等重大任務，北京城市管理體制機制的創新步伐明顯加快，投入不斷增加，以信息技術為依托的網格化管理初步實現城六區全覆蓋，城市管理服務水平顯著提高，人民群眾對城市管理的滿意度大幅提升，標志著北京城市管理進入了一個新的歷史階段。“十二五”期間是推動首都科學發展的關鍵時期，也是全面提高科學管理城市能力和水平，實現北京城市管理精細化、智能化的關鍵時期。深刻把握《中共北京市委關于制定北京市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下簡稱《規劃建議》）對城市管理工作提出的新要求，明確“十二五”期間北京城市管理工作方向，是提高城市服務管理水平的重要出發點和落腳點。

一、“十二五”期間北京城市管理面臨的新要求

經濟社會發展跨入新的歷史階段對北京城市管理提出的新要求。2009年，北京人均地區生產總值超過1萬美元，越過世界銀行確定的從發展中狀態進入發達狀態的標準線，第三產業比重超過76%，第三產業就業比重超過72%，城市化水平達到85%，北京已經進入后工業化時期。北京步入后工業化時期意味著城市管理內容將發生新變化，對城市管理的要求也將更加嚴格。后工業化時期以服務經濟為主體的產業結構，以消費作為拉動經濟發展的重要動力，決定了就業人群結構的多元化，進而對城市管理提出了更加多樣和個性化的需求。英國學者哈維認為，處于消費時代的城市，真正的競爭力主要體現為吸引消費的能力。城市為了吸引消費，應該將投資集中于生活質量提高、空間改善、文化創新和城市環境質量的改善，將城市塑造成為一個創新的、令人興奮的、創造性的、安全的生活、參觀、娛樂和消費的場所。《規劃建議》提出打造具有國際影響力的金融中心城市，建設國際商貿中心城市，打造國際一流旅游城市，顯然與服務經濟、消費拉動密切相關。順應經濟發展階段的現實需要，北京城市管理的內容不僅面臨更新換代，同時也要求北京的城市管理模式和管理水平必須向國際先進水平看齊。此外，率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的發展要求意味著城市管理的空間范圍也將大幅度擴展，尤其是承擔疏解中心城功能的現代化國際新城的管理任務和要求越來越高，城鄉結合部地區改造后盡快納入城市管理也已提上議事日程。

《規劃建議》對北京城市管理提出的新要求。以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線、全面推動“三個北京”戰略、進一步提高“四個服務”水平、建設“五個之都”是北京市制訂“十二五”規劃的主要指導思想。“五個之都”是指努力打造國際活動聚集之都、世界高端企業總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都，推動北京向中國特色世界城市邁出堅實的步伐。“五個之都”是對“三個北京”、“四個服務”的進一步升華和細化，是貫徹一個主題、一條主線的具體體現。圍繞上述指導思想，《規劃建議》確定的城市管理的主要目標是城鄉環境更加宜居。為實現城鄉環境更加宜居目標，《規劃建議》明確提出要健全基礎設施保障體系，大幅提升基礎設施承載能力和能源資源保障能力。建立健全城市運行管理機制，加強首都防災減災體系建設，提高城市抗災應急能力和重特大安全事故應急能力，完善政府重要物資儲備制度，保障城市安全協調運行。明確垃圾處理的屬地責任，提高垃圾處理能力，建立源頭減量、全封閉運輸、全過程分類管理體系，提高垃圾處理資源化水平，努力解決城市垃圾處理問題。提高污水處理能力，完善政策，整合資源，提高水資源循環利用水平。由此不難看出，“十二五”期間北京城市管理既要“頂天”，為建設“五個之都”、邁向世界城市打基礎，又要腳踏實地，在提高城市應急保障、垃圾處理等細節問題上取得突破。

切實提高科學管理能力和水平對北京城市管理提出的新要求。《規劃建議》明確指出，提高科學管理能力和水平，不僅是推動科學發展，轉變經濟發展方式的關鍵環節和當務之急，也是保障城市有序運行的基礎性工作，是邁向世界城市的一項重要任務。要把管理提高到與發展同等的高度，全力提高科學管理的能力和水平。要強化管理意識，樹立現代化的管理理念，推動管理的科學化、精細化，通過科學管理提高城市管理的質量、效益和水平。要加強城市管理的基礎工作，健全各項管理制度，規范各項管理流程，加強關鍵環節的督促檢查，提高管理的效能。要落實城市管理的責任，將各方面的管理任務落實到區縣、鄉鎮、街道、社區，層層健全管理責任制，明確管理責任，明確管理任務，明確管理要求，推動城市管理重心下移。要積極借鑒和應用現代化的城市管理手段，認真學習國內外先進的管理方法，充分借鑒和運用信息化等各種現代化的管理手段，不斷提高城市管理的效率。顯然，從城市管理到提高科學管理城市的能力和水平，是一個質的飛躍。“十二五”期間，北京城市管理不僅要解決“有人管、管長遠”，還必須向“科學管、管精細、重績效”這個更高的水平邁進。

二、“十二五”期間北京城市管理的“六化”展望

深刻把握“十二五”期間北京城市管理面臨的新要求，綜合考慮城市管理的未來趨勢和條件，“十二五”期間北京城市管理有望在“六化”上取得新進展。

城市管理高位協調體制有望得以固化和常態化。從一定意義上講，城市管理高位協調體制是順應城市管理日益復雜化、系統化的必然選擇，是打破城市管理部門分割體制弊端的有效途徑。2010年5月正式成立的首都城市環境建設委員會，是全面統籌協調首都環境建設資源，推進環境建設常態化，完善首都環境建設體制的重要舉措，也是實現城市管理體制高位協調的重要支撐。實際上，不僅首都環境建設需要強有力的協調體制作為保障，“十二五”期間，諸如人口膨脹、交通擁堵等城市管理中的現實難題的有效緩解，也必須依賴高位協調體制的建立和完善。北京要有效疏解人口，離不開中央推動在京教育、科研、文化、衛生等資源的有機疏散，離不開中央支持北京市和周邊省市加強合作平衡人口分布的探索，離不開中央支持北京市繼續實施關于適度限制外來人口購房等一系列政策的配合。可以預見，“十二五”期間，北京城市管理中的高位協調體制將進一步得到強化、固化，并最終實現常態化。

城市管理的部門協同化和扁平化運行機制逐步完善。“十一五”時期，在城市管理實踐中涌現出了捆綁執法、聯合執法等新模式，取得了良好的管理效果。“十二五”期間，順應科學管理城市的新要求，城市管理還必須徹底跳出末端管理的束縛，真正實現從規劃、建設到運行管理的全過程、閉合式、協同化管理。也就是說，城市管理不能僅僅局限于消極地應對和解決城市管理中業已存在的現實問題，還必須有效預防和避免城市管理問題的發生，這就需要推進城市管理運行機制的部門協同化和扁平化。特別是各部門制定的城市管理政策措施，要避免在其他領域引起不良反應，引發新的城市管理問題，這種協同化內在要求城市管理各部門必須強化政策整合意識，建立健全城市管理問題的源頭預防機制。城市管理各部門既要合理分工，又要確保無縫銜接，強化城市管理的目標、措施、隊伍建設等全方位、多層次的協同。城市管理的扁平化運行機制，強調的是有效縮短城市管理問題發現、處置、反饋的信息傳遞鏈條和處理環節，提高城市運行管理的敏捷化程度。特別是要加快建立城市管理問題發現在基層、快速處置在基層的靈活處置應對機制，避免城市管理問題陷入“看得見的管不了，管得了的看不見”的怪圈。

城市管理的法治化保障加快推進。依法治理，發揮法制在城市管理中的導向、促進和保障作用，通過嚴格、細密、剛性的法律法規，實現對城市的管理與控制，是許多國家城市管理的共性特點。美國城市政府通常根據城市運行的實際情況，對城市運行環境管理中的各種事項在法律中作出嚴格規定，幾乎不存在法律盲區。如，紐約市的《紐約市城市憲章》（City Charter）作為紐約市城市管理的指導性法律，詳細規定了每個政府機構的職責范圍、流程程序等，并設立了專門的“城市憲章修訂委員會”，及時吸收來自公眾及轄區機構的意見，根據新出現的情況修訂城市憲章，使之始終符合城市管理的要求。香港城市美觀、整潔，交通舒暢，工作效率高，人流、物流井然有序，很大程度上是長期堅持依法、從嚴管理城市的結果。香港在城市管理方面出臺了一系列健全配套的法律、法規，如《建筑物條例》、《城市規劃條例》、《空氣污染管制條例》、《廢物處置條例》等數百項，確保城市各項管理中都能做到有法可依，并且嚴格依法按章辦事。

相對于其他領域，北京城市管理的法治化保障較為薄弱。突出體現為城市管理立法相對滯后、部門立法的綜合性協調性不足、立法可操作性不強。另外，城市管理的執法方式、市民的守法意識等也有待加強。值得肯定的是，“十一五”時期，圍繞重大活動保障形成的一系列城市管理的創新實踐，為加強城市管理的法治化建設提供了有益借鑒，一些行之有效的管理方法有望逐步上升到地方立法的高度。《規劃建議》也明確提出必須加快法治城市建設步伐。全面貫徹依法治國基本方略，進一步加強經濟領域、社會領域、生態領域以及城市管理、新農村建設、公共安全等方面的立法，依法推動科學發展、保障人民權益。大力推進依法行政，提高行政執法水平。加強法制宣傳教育，在全社會形成自覺學法、守法、用法的氛圍。

城市管理的投入保障機制有望逐步強化。長期以來，城市管理面臨的一個突出問題就是投入不足，特別是常態化的投入需求與一次性的投入保障之間存在巨大缺口，導致城市管理運行的長效機制難以建立。“十二五”期間是城市管理投入保障機制建立健全的關鍵時期，也是確保城市管理水平在更高起點上持續提升的關鍵時期。隨著北京市將管理上升到與發展同等重要的高度，長期困擾城市管理的投入保障問題必須加以妥善解決。從政府財政收入看，政府完全有能力在“十二五”期間大幅度增加對城市管理的投入。數據顯示，2005年北京市地方財政收入達到1007.4億元，2009年，地方財政收入達到2678.8億元，2010年有望突破3000億元。“十二五”期間，北京市地方財政收入有望進入4000億及以上區間，這無疑為加大城市管理投入打下了堅實基礎。從城市管理的實際需要看，“十二五”期間，除開局之年的中國共產黨建黨90周年保障任務之外，北京城市管理將全面步入常態化的運行區間，持續穩定、適度靈活的城市管理運行投入保障機制對提高城市管理精細化水平至關重要。

城市管理的精細化、智能化水平有望逐步提升。隨著城市網格化管理平臺的逐步完善，加上物聯網技術在城市管理領域的推廣運用，北京城市管理正在由傳統的物件、事件管理向人、地、事、社會組織單位等綜合管理領域拓展，城市管理的信息化也由信息采集、傳輸、反饋向信息分析、研判、預測、預警等更深層次轉化。《規劃建議》明確提出，充分發揮科技在城鄉建設管理服務中的支撐作用，加快推進“三網融合”，推動智慧城市建設，加強信息通信高速網絡和樞紐建設，強化經濟社會發展基礎信息資源開發利用，加強電子政務和公共服務平臺建設，推動物聯網應用實踐，提升政府公共服務和城市管理的信息化水平。樹立以人為本的管理理念，運用信息化手段，強化城市網格化和村莊社區化管理，實現城市管理精細化、智能化。

紐約、巴爾的摩等城市運行管理系統為我們提供了城市管理精細化、智能化榜樣。它們的城市管理系統均建立了面向決策的分析系統，讓市長能夠看到各部門的實際運行情況，在出現新問題時，能夠提升問題識別、問題回應和采取行動的能力。過去，各部門分別獨立運作，彼此之間缺少交流。各部門負責人提交厚厚的工作報告，市長難以從中把握各部門的績效狀況。城市運行績效管理要求根據統一的標準收集信息和數據，由專門人員進行獨立分析，并通過圖表、曲線圖和地圖等簡潔方式顯示出來，便于決策者迅速捕獲有效信息和識別問題，并采取有效的決策行動。

“十二五”期間，提升北京城市管理精細化、智能化水平，首先需要強化基礎信息的整合，大力培養信息專業分析人員，加強持續的信息分析統計，提高城市管理信息與科學決策的關聯度。尤其是市級層面必須進一步強化對城市管理信息的統籌，挖掘現有城市信息化管理平臺的潛力，提高信息化管理平臺防范、發現、處置、評價、預警等綜合管理能力，實現早發現、早預警、早預防、早處置，逐步推動城市管理的精細化、智能化水平上升到新的臺階。

城市管理的社會化參與深入推進。近年來，控制政府規模，提高公共服務效率、發揮市場機制和培養第三部門參與公共治理已經成為國際大都市推進和鞏固城市管理成果的重要方向。如，倫敦公務員數量從1991年占全部就業人數的7.9%下降到2001年的5.1%；香港公務員人數的比例也逐年下降，從1994年到2005年，每年降低約2%—6%左右，編制人數由2000年的19.8萬人下降到2005年的16.4萬人。在韓國，首爾市以建立“綠色首爾市民委員會”為載體，構筑一個能夠聯系市民、企業、非政府組織等力量的社會網絡體系，動員社會力量完成城市環境建設目標。“綠色首爾市民委員會”成立之初，就設定“鼓勵公眾參與拯救環境”目標，由環境專家、宗教界、市民、企業、非政府組織和政府的93位代表聯合組成第一屆委員會，分成“首爾議題21實施協議會”、“可持續發展政策”和“環境宣傳教育”等三個專業小組。僅2006年就召開100余次會議，討論20余件的政策方案以及環境宣傳方案。“首爾議題21實施協議會”的職責是確定編制行動議題和行動綱領，這些議題涵蓋大氣整治、水質、交通、廢棄物、生態、都市規劃、文化、福利等八個議題的30條行動綱領；“可持續發展政策”和“環境宣傳教育”專業小組的任務是開展環保宣傳教育、做好環境監督和進行改善環境行動。此外，專門成立保護漢江環境的“愛江會”，由環境、治水、造景和歷史文化等4個小組組成，共計85位成員。各專業組的活動得到社會各界的廣泛支持。

從一定意義上講，城市管理是對城市公民的行為加以規范，促使其養成嚴格遵守城市管理規定的習慣。隨著市民社會參與意識的增強，建設世界城市過程中吸引外籍人口的增多，加上源源不斷涌入的外來人口，北京城市管理的社會化參與水平必須有一個大的提高。尤其要重視城市管理中的組織化參與程度的提升，積極探索城市管理與社會服務管理創新的有機銜接，最大限度地組織動員行業協會、學會、商會等社會團體，工會、共青團、婦聯、科協等群眾團體在城市管理中發揮積極的建設性作用，以有效減輕政府在城市管理上的負擔。

（責任編輯：文雪峰）