政治與非政治問題

作者簡介：

戴修殿：曾就讀于南開大學哲學系，獲英國薩塞可斯大學社會科學學院博士學位。1994年起任教于英國赫爾大學歐洲研究系，現為該校政治與國際關系學系博士生導師，主管全球通訊與國際政治方向研究生專業。2006-2009年間兼任歐盟-中國信息社會項目電子政務專家。2004年至今受聘兼職馬來西亞UiTM大學政治學與公共管理學院校外主考人。2010年起受聘為湖南大學兼職教授。主要研究方向為網絡政治學，信息化與發展，信息主權，技術創新與技術政策，大氣變化，中歐關系。著作有《企業戰略，公共政策與新技術》、《數字革命與治理》、《互聯網與歐洲的議會民主》等。

21世紀的西方經濟發達國家和地區在告別工業化的同時也迎來了富裕社會（affluent society）的許多新挑戰，其中，資源枯竭、能源緊張和環境惡化早已成為大眾和決策者共同關注的非政治和政治問題。這些問題之所以成為非政治問題，是因為它們的普遍性，有著不同政治主張的和隸屬不同政治派別的人都要關心，甚至要共同關心，因為它們涉及全社會的共同利益。同時，不管是什么政治派別，是否能夠獲得公眾支持從而取得或保持執政機會，在很大程度上要看他們是否能夠提出或實施有力于解決這些普遍問題的良策，因而這些問題又必然是重要的政治問題。

在英國，在野十三年之久的保守黨于2010年5月的大選中擊敗工黨并聯手自由民主黨組閣聯合政府。對于此次大選結果的解讀眾說紛紜，但保守黨年輕的黨魁卡梅倫探討私宅風力發電與騎單車到議會上班的環保政治家形象為其政黨添加了政治資本。聯合政府新政初期便推出了“可持續性綠色經濟”（sustainable green conomy）的發展目標［1］。為了實現這一大目標，聯合政府在全國實施“零垃圾”（zero waste）戰略，要求地方政府采取措施鼓勵居民回收、減少垃圾，各地方政府紛紛響應，提出本地相應的措施。比如，在全英享有最大地方自主權的蘇格蘭省政府于2010年6月便發表了《蘇格蘭零垃圾計劃》［2］。本文以英國模式為例探討涉及垃圾治理的一系列重大問題。

一、英國的垃圾處理現狀

現實與目標總是有差距的。英國人在享受著工業化成果的同時也在某種程度上把他們的富裕社會變成了一個浪費社會（waste society）。英國環境食品與農村事務部直言不諱，認為“英國對自然資源的消費達到了不可持續的水平，從而對大氣變化做出了不必要的貢獻。全國家庭與工商界每年產出的垃圾達八千萬噸之多”［3］。英國政府還承認，“如果每個國家都象英國這般消費自然資源的話，我們全人類的生存將需要三個地球”［4］。從垃圾構成來說，家庭、工業、商業垃圾僅是全部垃圾的一小部分。英國議會的數據顯示，如果各類垃圾都考慮進來，僅英格蘭一省的年產垃圾量就達3.3億噸［5］。更可怕的是，目前有一半的垃圾是靠填埋（landfill）方法處理的，而垃圾的地下填埋又產生大量污染環境的有害氣體 —— 英國全年的溫室效應氣體的3%是由垃圾填埋場產生的。可見，為了保護社區生活環境而用欠佳的方法去處理垃圾最終還是會破壞環境的。

不管采取什么方法，垃圾的處理是一項耗資巨大的工程。全英國每年僅用于家庭生活垃圾管理的費用就達25億英鎊。而在英格蘭，家庭生活垃圾僅占全部垃圾的9%。可見，在對全部垃圾進行管理上的年度開支數字是非常龐大的。

勿容置疑，垃圾所帶來的政治、經濟、環境方面的壓力和挑戰是不可低估的。但縱向看來，近幾年來英國垃圾管制的效果還是明顯的：家庭生活垃圾的回收利用率從2000—2001年度的14%提高到了2008—2009年度的37%；而垃圾的填埋率也在同期從70%降低到了50%［6］。

二、2008年的歐盟垃圾立法

垃圾的危害性和科學治理垃圾的重要性早已與法制緊緊地捆綁在一起了。歐盟早在1975年就通過了垃圾法。為了保護環境，歐盟在這部垃圾法中明確了“污染者買單”（polluter pays）的原則并要求各成員國采取適當措施治理垃圾，包括避免或減少垃圾、回收和利用垃圾以及變垃圾為能源等［7］。在之后的三十多年間，此法經過了幾度的修改與補充，最后形成了2008年的歐盟垃圾法。2008年的歐盟垃圾法又被俗稱為“垃圾框架法”，因為它除了對垃圾做了普遍適應的法律定義之外還為涉及垃圾處理的收集、運輸、回收利用和銷毀等環節提供了一個全面的立法框架。也就是說，更具體的專業性或行業性的垃圾立法都要與這個框架法掛鉤而不能脫離其原則要求。在這個統一的歐盟法框架體系里有諸如以下領域的針對性很強的立法內容：廢油法、有害廢品法、包裝垃圾條例、垃圾填埋法、垃圾焚化法、無用車輛條例、電池法和廢舊電動電子設備法（簡稱WEEE）。

這些法律在全歐盟范圍內有強制性約束力。作為一個歐盟成員國，英國必須全面實施歐盟垃圾法。一方面，歐盟垃圾法的內容要全面容納到英國自己的法律體系中來；另一方面，英國現有法律體系中與歐盟法律相沖突的內容要摒棄。這是歐盟條約對每個簽約成員國的基本要求，也是每個成員國為維護歐洲一體化、完善統一大市場應有的共同責任。從時間表來說，歐盟要求各成員國要在垃圾框架法律生效之日起的兩年內全面實施該法律體系。英國在2010年12月12之前基本完成了實施框架法主要條文的準備工作。

作為最高的立法機構，英國議會不否認本國垃圾回收政策源于歐盟在垃圾治理方面的法律這一事實［8］。

三、英國垃圾治理政策與戰略目標

（一）“垃圾分層”戰略原則

目前，英國中央政府正由環境食品與農村事務部牽頭對本國的垃圾政策進行審查修正，新的政策文本將于2011年春問世。新政策的核心在于保證國家為建設一個“零垃圾經濟”（zero waste economy）而采取了正確的步驟。

在新的垃圾政策出臺之前，最主要的綱領性文件是環境食品與農村事務部的《2007年英格蘭垃圾戰略》［9］，其前身是《2000年英格蘭垃圾戰略》。在這份戰略書的諸多內容中有幾個主要的方面值得一提。首先，英國垃圾戰略的核心原則是所謂的“垃圾分層”（waste hierarchy）。這是一個金字塔型的原則體系，包括一共五個程度不同的要求層面：垃圾預防（Waste prevention）——垃圾再用（Re-use）——垃圾回收/合成肥料（Recycle/compost）——垃圾能源回收（Energy recovery）——垃圾拋棄（Disposal）。

根據2007年垃圾戰略的解釋，在這個垃圾金字塔原則分層結構中從垃圾預防到垃圾拋棄，垃圾處理方式可追求度依次遞減。

作為首選的垃圾處理方式是“預防”。即防患于未然，盡量避免或減少垃圾的生成，而在一個“富裕”的消費社會中徹底不讓垃圾生成幾乎是做不到的，因而減少垃圾的生成便成了目前政策和道德追求的最佳垃圾治理策略目標。第二理想的垃圾治理方法是廢品、廢材料的再利用，這包括同一產品、材料為了同一目的或不同目的再次利用。在歐洲大陸各國到處都有“跳蚤市場”，英國則有無數規模不一的“星期天市場”（sunday market）和“車廂市場”（car boot sale），形式上很象中國農村的集市，不同的是在“跳蚤市場”、“星期天市場”和“車廂市場”買賣的基本上都是舊貨或“垃圾”。英國各地的地方小報也無一例外地設有舊貨廣告欄。此外，英國很多慈善組織（如Age Concern和 Oxfam等）都設有遍布全國的聯網舊貨店，店內工作人員是義工，賣的是當地居民無償捐獻的舊貨或無用之貨，收入則是用于全球的慈善事業。一個人的舊貨或垃圾對別人可能仍是有使用價值的東西。與那種新潮的“拋棄社會”（throw away society）相比，這種舊的傳統中蘊含著一種全新的環境觀念。居于中間層面的第三種方法是垃圾的回收或垃圾合成肥料。生活垃圾中的許多成分是無法直接再用的，因而回收便成了一種非常重要的垃圾處理手段，只是垃圾的回收一般是要有經濟代價的（如回收場地、設備、人力、運輸等）。英國議會科技辦公室指出，垃圾材料的集中、分類和處理同時也對環境帶來負面影響，還要消耗能源［10］。第四種方法是從垃圾中回收能源——垃圾離開生活的時候把其中保藏著的能源留給人類。要把垃圾中的能源進行轉換和回收必然要使用先進的技術和設備，投資規模和效益經常是門檻。現代化的垃圾焚化站一般都是通過焚燒垃圾而獲取電能或熱能。作為最后選擇的處理方法是垃圾的丟棄（如填埋）。地下填埋應當是沒有辦法的辦法，而這種處理方法也越來越受到法律、政策的制約。

（二）垃圾量化目標

第一，在預防方面，家庭生活垃圾中得不到再用、回收或做肥的比例在2010年時要比2000年的2220萬噸降低29%，達到1580萬噸；到2020年時降低45%，達到1220萬噸。這個目標的實現將意味著全國平均每人每年產出的未能再用、回收或做肥的垃圾量在同期降低50%，即由2000年的450公斤減到225公斤。

第二，在家庭生活垃圾的回收和變合成肥的比例上，到2010年達到40%，2020年要達到50%。

第三，生活垃圾的能源回收到2010年要達到75%的目標。

第四，充分利用經濟手段的杠桿作用。

（三）提高垃圾填埋的課稅幅度

為了鼓勵對“垃圾分層”中前四種方法使用和投資，英國政府決定提高對垃圾填埋的課稅幅度。英國議會于1996年通過了《1996年垃圾填埋稅條例》。自此，把未再利用或未回收的殘留垃圾送入指定垃圾填埋場的人或組織開始按垃圾重量（噸數）向政府交稅。這是一種懲罰性的稅制，叫作“垃圾填埋課稅攀升條款”（landfill tax escalator），即課稅量不是固定的，而是每年按量攀升的。2007年政府決定從次年至2010/2011年度每年增稅量為8英鎊，從而將2007年度每噸24英鎊的垃圾填埋稅提升到2010年的48英鎊。從另一方面看，“垃圾填埋課稅攀升條款”又是一種鼓勵性手段，如果同樣的年度攀升幅度在今后幾年內穩定保持下去的話，連年攀升的稅額負擔將會導致垃圾填埋量逐年削減下去，進而提高垃圾再用和回收的比例，最終達到“零垃圾經濟”的理想目標。這種懲罰、鼓勵并用的課稅制度似乎已經開始產生良性效果。英國環境食品與農村事務部的數據顯示，全國進入填埋場而被課稅的垃圾總量已由1997—1998年度的9600萬噸下降到了2005—2006年度的7200萬噸，減幅達25%［11］。

英國國家垃圾戰略的總體目標就是要通過垃圾治理實現每年度減排二氧化碳960萬噸，從而為降低全球溫室氣體排放做出貢獻［12］。

從宏觀治理的制度方面看，在同歐盟法不違背的前提下環境食品與農村事務部設定的戰略目標是英格蘭唯一權威的垃圾處理法定目標，因此，各地方政府要責無旁貸地去努力實現這些目標。當然，地方政府在如何實現中央政府目標的具體措施上有其靈活性和自主權。為了讓地方政府更加有力地實現垃圾治理的目標，英國議會早在1998年立法，授權地方政府采取有效步驟在最大程度上降低家庭生活垃圾與工商業垃圾的產出［13］。

四、垃圾治理的關鍵：官民互動

英格蘭的地方政府擔負著實現中央政府垃圾治理目標的法定重任，而民眾則有著保護環境、節約資源和能源的道德義務。這兩者的真誠配合將決定著一個地區垃圾治理的狀況。

地處英格蘭東北部、濱臨英吉利海峽的東約克郡（East Riding of Yorkshire）是一個中央直屬的二級政府，其930平方英里轄區內的33萬居民構成的146538戶家庭分散在眾多的小鎮和村莊里，郡府設在古鎮貝弗利（Beverley）。該郡生活垃圾治理體系主要包括以下核心要素：10個垃圾回收中心、140個社區回收點、1個垃圾填埋場、兩個垃圾集散中轉站和5個垃圾運輸車隊。

10個垃圾回收中心都是設在遠離社區的野外，規模很大，能綜合回收處理各類垃圾。每個回收中心面對的主要服務對象是居民家庭——各家將無法裝入自家垃圾箱的生活垃圾及廢舊家電、家具等運到回收中心，并自己分類置于相關的大型運載垃圾箱內。這些中心全年每周七日開放，每日開放八小時，值班人員五位。其中一位回收中心的工作人員在筆者采訪時確認，該中心平均每日接待1800戶家庭車次。按此估算，全郡10個中心每天約接待18000車次。每逢節假日或周末，回收中心入口外的私家送垃圾車輛總是排成長隊等候進入。無疑，這是一支龐大的垃圾回收志愿軍。

居民自愿回收垃圾的另一個途徑是郡府設在人員流動較多的場所的140個回收點。例如，規模較大的超市停車場內一般都有一個回收點。居民駕車購物時可順便將自家積攢的報紙雜志、玻璃瓶子、易拉罐和舊衣物等帶到此類回收點自助分類回收。對居民來說，使用社區內的垃圾回收點省時、省油，極為方便。

郡內只設一個垃圾填埋場，足見這是一種郡府最不喜歡的垃圾處理方法。由于垃圾填埋稅制的出籠和逐年攀升，郡政府在盡量減少填埋垃圾量的同時也減少了預算支出。當然，居民從自家生活垃圾中挑揀出來的不可回收類垃圾的多少將會影響全郡的填埋垃圾量。

郡府免費為每家居民提供三只不同的生活垃圾箱：藍色箱裝回收類垃圾，郡府四個星期幫倒一次；棕色箱裝花園內的植物類垃圾，郡府兩個星期幫倒一次，此類垃圾進入綜合肥料生產系統；綠色箱用來裝不可回收的垃圾，郡府每星期幫倒一次，此類垃圾之終點站為垃圾填埋場。具有諷刺意味的是，這只表面上是綠色的垃圾箱實際上是最不“綠色”的。為了減少放入這只裝綠色箱的填埋垃圾量，越來越多的家庭在自家花園角落里添上了做綜合肥的環保箱，這樣可以在減少填埋垃圾的同時還可以產出養花的有機肥來。

郡府的5個集散垃圾的車隊每隊有20輛運輸車，每輛車由一名司機和兩名裝卸工操作。依靠這些力量，郡府承擔著全郡內生活垃圾集散、處理普遍服務的責任，每年為居民倒掉大約700萬箱生活垃圾。

居民除了以志愿的方式直接參與垃圾回收的許多環節，還通過交付地方政府收取的社區稅（Council Tax）來支持地方的公共開支。地方政府的垃圾治理開支來源于兩個主要方面：中央政府財政撥款和居民繳納的社區稅。因此，有些居民會期待郡政府通過普遍服務而承擔起垃圾處理的全部責任：我付稅你服務。郡政府一位負責垃圾治理的官員認為，持此種態度的人在居民中占的比例很低，絕大多數人能在某種程度上志愿參與垃圾的回收處理［14］。

五、英國生活垃圾治理的四大特點

環境的惡化與自然資源的日趨短缺對人類的生產生活方式正在產生著巨大的影響。英國生活垃圾治理的經驗有許多方面值得深思。

英國模式的主要特點包括：

首先，垃圾處理的每個主要方面都有法可依，法律是走向善治的不可缺少的因素；

其次，中央政府把握戰略目標的同時給予垃圾治理第一線的地方政府充分的自主權；

第三，有效利用以垃圾填埋稅為核心的經濟政策手段給了地方治理向科學、合理方向發展提供了動力；

第四，地方政府通過便民設施的提供鼓勵、培養民眾的垃圾回收意識而民眾也以義務參與的各種方式為地方政府的垃圾治理作出貢獻，真正形成了官民良性互動的環保機制。

注釋

[1] 參見英國環境食品與農村事務部（Department of Environment， Food and Rural Affairs， DEFRA）網站， http://ww2.defra.gov.uk/environment/economy/.

[2] 見Scottish Government (2010)。蘇格蘭省政府在其零廢品計劃書的出版說明中提到該出版物使用的紙張百分之百是回收材料做成的，而該書又是百分之百可再回收的（'100% recycled paper and are 100% recyclable'）。就該出版物而言，“零垃圾”的目標已達到了。

[3] 引自DEFRA網站， http://ww2.defra.gov.uk/environment/economy/waste/.

[4] DEFRA (2007)， Waste Strategy for England 2007， London: HMSO.

[5] House of Commons (2010)， Waste Strategy for England 2007， Third Report of Session 2009－10 by theEnvironment， Food and Rural Affairs Committee， London: The Stationery Office.

[6] 來自DEFRA網站， http://ww2.defra.gov.uk/environment/economy/waste/.

[7] Council of the European Communities (1975)， ‘Directive on Waste’， 75/442/EEC， Official Journal， L 194， 25 July.

[8] 見Parliamentary Office of Science and Technology (2005)， Recycling Household Waste， Postnote， No. 252， December.

[9] 即DEFRA (2007)， Waste Strategy for England 2007， London: HMSO. 由于決策權從中央向地方的下放，蘇格蘭（Scotland）、威爾士（Wales）和北愛爾蘭（Northern Ireland）各有本省相對獨立的垃圾政策，因而中央政府的垃圾戰略也就只適應于人口和地域最大的英格蘭（England）省。

[10] Parliamentary Office of Science and Technology (2005)， Recycling Household Waste， Postnote， No. 252， December.

[11] 數據來自DEFRA網站 (http://www.defra.gov.uk/environment/waste/strategy/factsheets/landfilltax.htm).

[12] DEFRA (2007)， Waste Strategy for England 2007， London: HMSO.

[13] 見UK Parliament (1998)， Waste Minimisation Act 1998， 19 November.

[14] 筆者2011年1月7日對東約克郡政府官員的訪談。

（責任編輯：黃荔）