五中全會與中國的城市發展

十七屆五中全會是在全面建設小康社會的關鍵時期，是在深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期召開的一次重要會議。會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）在城市發展、城市管理等方面提出了一系列新的思想。

一、遵循城市發展客觀規律

五中全會的《建議》明確提出：遵循城市發展客觀規律。遵循了這些客觀規律，城市的發展就會不走彎路或者少走彎路。那么，城市發展有什么樣的客觀規律呢？

首先要研究城市發展的一般性規律。這些規律包括：城市生產力與城市生產關系之間、城市經濟基礎與上層建筑之間相協調的規律，這一規律要求不斷推進城市經濟體制和管理體制的改革，以推動城市生產力更好更快的發展；城市良性變遷的規律，這一規律要求城市的資源、人口、環境三者之間要相協調，在協調中推動城市成長；空間與時間相統一的規律，這一規律要求我們辯證地看待城市發展中空間因素與時間因素的關系，要重視發展中的時間因素，發展時間經濟，城市是偉大的空間經濟的創造者，土地的有效規劃、空間的合理布局，這是城市的共同特征，同時城市又是時間經濟的創造者，時間與空間是辯證統一的。

其次，要研究城市發展的具體規律。例如我們看到在國際上城市生產性服務業的空間布局存在著一個重要的規律：早期CBD高度聚集在中心城區，之后面向郊區進行自發性、試探性和隨機性的空間分散，再之后就是在郊區重要節點重新聚集。其中轉移的基本要件之一就是對森林和水環境的要求，一般是轉向森林環境和水環境相對優越的地區。再例如瑞典經濟學家繆爾達爾在1957年提出來的循環累積因果關系原理就是城市發展規律的反映，他強調，一旦一種工業配置于一個城市，就會發生連鎖反應，從而進一步吸引新的工業，形成一個強大的循環。這個循環不僅具有累積效應，而且常常會帶來加速度。

二、完善城市化布局和形態

五中全會強調指出：按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。這就指出了中國城市化發展的基本趨勢，即要發展大城市群。

從國際經驗看，發達國家的發展主要是靠幾個良性互動的特大城市群來推動的。如美國東北部的大西洋沿岸城市群，這一城市群北起波士頓，南至華盛頓，其中包括波士頓、紐約、費城、巴爾的摩、華盛頓5個城市以及它們附近的40多個衛星城鎮，長約965公里，寬100多公里，面積13.8萬平方公里，人口約6500萬人，城市化水平達90%以上。它是美國經濟核心地帶，也是目前世界上最大的城市群。日本的“太平洋沿岸城市群”聞名于亞洲，它由東京、名古屋、大阪三個城市圈組成，大中小城市達310個，包括東京、橫濱、川崎、名古屋、大阪、神戶、京都等大城市，全日本11個人口在100萬以上的大城市中有10個分布在該城市群區域內。這個帶狀城市群長約600公里，寬約100公里，占地面積10萬平方公里，占全國總面積的31.7%;人口近7000萬人，占全國總人口的63.3%。它集中了日本工業企業和工業就業人數的2/3、工業產值的3/4和國民收入的2/3。

從中國的發展來看，應當以大城市為依托，以中小城市為重點，形成輻射作用大的若干城市群。例如，在北方，以北京、天津為依托，以周邊的石家莊、唐山、保定等城市為重點，形成環渤海城市群；在長江下游，以上海為依托，以周邊的杭州、蘇州、寧波等城市為重點，形成長三角城市群；在南方，以廣州、香港、澳門、深圳等為依托，以東莞、惠州等為重點，形成珠三角城市群。城市群的特點是：城市之間的產業是互補的，而不是趨同的；大城市要發揮科研中心的作用，要不斷向周邊城市進行產業和技術的轉化，不是僅僅吸納周邊城市的資源；大城市與周邊城市之間有便利的交通，便于產業人口的自由流動。

三、加快發展城市服務業

五中全會的《建議》提出：“大力發展生產性服務業和生活性服務業，積極發展旅游業。拓展服務業新領域，發展新業態，培育新熱點，推進規模化、品牌化、網絡化經營。推動特大城市形成以服務經濟為主的產業結構。”這就要求我們的特大城市要在“十二五”期間完成從工業經濟向服務經濟的轉變。服務經濟的內容很多，而且其形態不斷變化。

要大力發展生產性服務業，如金融、會計師、工業設計、信用評級等產業的發展。紐約擁有三大會計師事務所，德勤會計師事務所2006年財年收入200億美元；安永會計師事務所2007年財年收入為211億美元；普華永道會計師事務所2006財年收入220億美元。僅僅是這三個會計師事務所一個財年的收入就高達630億美元。

要大力發展生活性服務業。如發展社區服務業，解決廣大群眾的生活問題，可以發展豐富營養的早餐業、老年飯桌等餐飲業。還可以發展更多的服務業態，如居民裝修時電力服務企業可以為居民進行專業化的服務，提供用電裝修的建議，這樣既可以使居民的電力設施安全，又可以節電省電。要在生活性服務業方面大力發展微型企業，以解決就業問題。2010年9月6日，重慶首批83名微型企業創業者獲得工商部門頒發的營業執照，從2010年8月至10月，重慶市完成首批3000戶微型企業的發展試點工作，并同期展開創業培訓工作，重慶財政部門按照每人1000元的標準，對微型企業創業培訓進行補貼。從2010年起連續5年，重慶每年將發展2萬戶微型企業，并對這些微型企業創業人員進行培訓，以解決50萬人就業。

要大力發展文化產業。文化產業的發展可以降低水資源等的消耗。1972年美國著名經濟學家阿門·阿爾欽和威廉姆·艾倫進行了一項研究，他們發現，芝加哥人均日購水量為230加侖，紐約為150加侖，圣地亞哥為120加侖，波士頓為110加侖（美制1加侖約合3.79升）。他們的結論是：“用水量反映了產業需要的差異。芝加哥有鋼鐵和石油提煉產業，需用大量的水；紐約是商業金融城市，金融、零售業、文化業較多，用水較少。”文化產業可以成為國民經濟發展的支柱性產業。全球娛樂與傳媒業在近幾年的增長速度已高于同期世界經濟平均增長速度，文化產業名副其實地成為21世紀的“朝陽產業”。2010年前美國好萊塢的大片《泰坦尼克號》在全球席卷了8億美元的票房，而如今《阿凡達》的全球票房已經超過27億美元。中國的特大城市要大力發展影視產業，特別是更多地利用金融和資本市場來發展影視制作、產品交易等產業。另外，國外很多城市都充分利用“名人效應”，讓其成為傳承文化的“中轉站”。許多政治、文化、藝術等名人生活和工作過的“故居”被開辟成博物館供人瞻仰。如德國波恩有“貝多芬故居”，法國貝藏松有“雨果故居”，奧地利薩爾斯堡有“莫扎特故居”，瑞士有“盧梭故居”、“愛因斯坦故居”、“卓別林故居”等。這些名人文化產業鏈開發的經驗值得我們借鑒。

四、推進城市基礎設施建設和管理一體化和網絡化

五中全會《建議》提出：“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能，推進大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎設施一體化建設和網絡化發展。”這是一個重要的思想，城市基礎設施一體化建設與網絡化管理是經濟社會綜合化發展的必然要求。

城市基礎設施一體化建設可以使城市的發展更具有前瞻性。新浪網2010年10月19日轉載國外媒體報道講，英國奧雅納(Arup)工程顧問公司副主席塞西爾·巴爾蒙德(Cecil Balmond)被譽為“世界上最偉大的建筑師”，他的許多作品都名聞遐邇，比如，為2012年倫敦奧運會設計的高394英尺(約合120米)的標志性塔式建筑。最近巴爾蒙德本人選出了世界十大工程奇跡，胡夫金字塔與巴拿馬運河榜上有名，倫敦排污管網名列第六。19世紀50年代，當污水問題導致所謂的“奇臭”(Great Stink)事件，霍亂肆虐時，約瑟夫·巴澤爾杰特爵士是倫敦市政工程委員會首席工程師，他的解決之道是建造83英里(約合134公里)長的主污水管線、1100英里(約合1770公里)長的街道污水管線以及1.3萬英里(約合2萬公里)的小型排污管網。巴澤爾杰特還做了件令人難以置信的事情：他決定計算出污水流動的數量，并將其翻一番，根據這一數字設計排污管網標準，造福子孫后代。如果他當時不這樣做，到1950年，倫敦可能會再次遭遇同樣的問題。

城市基礎設施網絡化管理可以使城市的發展更具有安全性。這個方面，美國巴爾的摩的城市統計項目值得注意。城市統計項目是由巴爾的摩市長奧邁里在2000年6月發起的。它通過指標、數據表格和交互式網上地圖組成一個綜合性的城市管理系統，用于不斷找出問題所在，迅速采取補救措施和對整個運作過程實施監控。每個機構和部門都要把財政和營運數據交給城市統計執行小組，用于參照目標、計價效果和研究對策。這種數據更新的過程每兩周進行一次，涉及住房、交通、社區發展、火災、水資源、固體廢物、健康、公園管理等領域。

五、加強公眾參與城市管理的水平

五中全會的《建議》提出：“發揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力。”共同建設、共同管理是城市化發展的必然要求，共同管理就要求建設公眾參與型的城市管理體制。

要吸收社會組織參與城市管理。社會組織包括基本社會組織、社會利益群體、非政府組織三個方面。如同人均GDP是衡量一個國家經濟發展的重要指標一樣，人均擁有社會組織的多寡已成為衡量一個國家社會發展程度的重要標志。社會組織發達的西方國家按人口計算平均每一百人就有一個社會組織。社會組織在城市管理中的作用體現在：調解社會矛盾，維護弱勢群體利益；促成社會穩定，避免暴力沖突。社會組織在城市管理中的作用不可替代。例如，德國法蘭克福有一個由一位70多歲的老太太建立的協會，由她組織和指揮一些志愿人員，每天到面包房、旅館和市場去收集當天沒有賣出去的面包、蔬菜和食品，再分給無家可歸的窮人。這就幫助政府解決了城市管理中窮人救助的問題。美國紐約市有一個遍布社區的民間組織，該組織的名稱叫做“步行者的權利”，它的宗旨是在紐約每一個社區創造一個使用安全、步行方便的環境。作為有車族，在社區駕駛車輛要注意以下幾點：車輛在社區行駛時要主動禮讓行人。泊車、倒車過程中，人行道上或路口有行人，也要主動禮讓；在社區穿行時，遇到中小學、老人中心、殘疾人中心等設施要主動減速禮讓；在社區停泊的車輛不許安裝警報器，否則遇到“半夜雞叫”，協會可以幫助居民可以起訴車主。

在中國的城市化過程中，要積極培育民間組織，使之成為參與城市管理體制創新的一支依靠力量。城市公共治理有賴于政府、企業和公民社會的良性互動。當前政府行政體制改革的方向就是要轉變職能，建設服務型政府，要改變政府包攬和壟斷大部門公共資源的局面，改變公共服務直接由政府生產的供給方式，真正把那些不需要政府部門參與的公共服務和社會管理事項歸還給社會，由各類民間組織和服務機構來承擔。這就要求擴充民間組織數量，加強民間組織能力建設。

六、預防和治理“城市病”

五中全會講：“加強城市公用設施建設，預防和治理‘城市病’。”這是一個重要的觀點，也是在中央文件中第一次提出“預防和治理‘城市病’”問題。如何預防和治理“城市病”？

加強和改進人口管理。研究表明，中國的城市化每提高一個百分點，就會增加1500萬的城鎮人口，“十二五”期間中國的城市化率至少提高5個百分點，也就意味著會增加7000多萬城鎮人口。這些人口越來越多地集中到少數大城市中，造成大城市的“人口病”。要解決這一問題，一方面要加強和改進大城市人口管理，逐步通過產業結構的調整和高級化促進人口數量和質量的合理化；另一方面要根據實際放寬中小城市和小城鎮外來人口落戶條件，通過產業的聚集和公共服務水平的提升更廣泛地吸引人口的集聚。

合理確定城市開發邊界。中國城市在發展的過程中存在一個問題，就是城市的“攤大餅”，城市面積不斷擴大，造成交通越來越擁堵。要解決這一問題，首先要確定清晰城市的開發邊界，使邊界成為剛性的約束；其次，要提高城市開發區域的土地效率，特別是提高工商業用地的效率；第三，要提高建成區人口密度，利用公共服務體系的建設合理布局人口，防止特大城市面積過度擴張。

強化規劃約束力。由于法律法規不健全、干部任用制度不完善等多方面的原因，中國的城市比較普遍地存在著規劃變更相對隨意的問題，一任領導一個規劃，一個市長一張圖紙。為此要強化規劃約束力，城市規劃和建設要注重以人為本、節地節能、生態環保、安全實用、突出特色、保護文化和自然遺產。

2001年諾貝爾經濟學獎獲得者、美國經濟學家斯蒂格利茨提出一個觀點：中國的城市化和以美國為首的新技術革命是影響21世紀人類進程的兩大關鍵性因素。“十二五”正是中國城市化發展的關鍵時期，黨的十七屆五中全會科學地規劃了“十二五”時期發展的目標及主要任務，必將推動中國的城市化又好又快發展。

（責任編輯：文雪峰）