我國農村信用社集體行動困境的治理方案與配套機制

摘 要：集體行動困境阻礙了我國農村信用社的發展。農村信用社集體行動困境的治理方案有小集團方案、獎勵性的誘導方案、懲罰性的限制方案、社會資本強制方案等多種，而這些方案本身又存在治理的困境。相比而言，以小集團方案為主、社會資本激勵方案為輔來治理我國農村信用社集體行動困境更為可行，但這又會導致農村信用社資金不足等問題。因此，在控制農村信用社社員規模的同時，還應建立相應的配套機制，如完善入社資格規定、改造農村信用社聯合機構、建立融資機制等。

關鍵詞：農村信用社；集體行動困境；組織小集團化；選擇性激勵機制；獎勵性誘導；懲罰性限制；社會資本激勵

中圖分類號：F832.35 文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2011）03-0026-07

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Governance Plan for Collective Action Difficulty ofRural Credit Cooperative and Its Supporting Mechanism

WANG Xue-zhong

(Department of Law， Anhui Provincial Party School， Hefei 230022， China)

Abstract: Collective action difficulty heads off the development of China’s rural credit cooperative， the governance plan for collective action difficulty of rural credit cooperative includes small collective plan， encouraging incentive plan， punishment restriction plan， social capital compeling plan and so on， however， these plans have governance difficulty. It is more feasible for using small collective plan supported by social capital compelling plan to overcome the collective action difficulty of rural credit cooperative but the problems such as the shortage of capital will emerge. Thus， China should control the scale of rural credit cooperative members and meanwhile establish the corresponding coordinated mechanism such as the perfection of entrance regulations， the restructure of associated agencies of rural credit cooperative， the establishment of financing mechanism and so on.

Key words: rural credit cooperative; collective action difficulty; organizational squad; selective incentive mechanism; encouraging incentive; punishment restriction; social capital encouragement

一、引言

農村信用社是農民和農村小企業為了改善自身經濟條件，獲得便利的融資服務，按照自愿入股、民主管理、互利互助原則成立，為內部成員服務的合作金融組織。銀行與借款人之間的信用信息不對稱現象是普遍存在的，銀行為了防范信用風險往往要求借款人提供擔保，農民和農村小企業常因缺乏擔保物而被銀行拒之門外。農村信用社具有內部成員間的信息對稱優勢，這既有利于信用社基于對社員的了解而發放信用貸款，又有利于社員采取集體行動，積極參與民主管理，避免信用社被少數人控制。

然而，目前我國農村信用社集體行動面臨困境，經營者行為缺乏有效監督。調查發現，雖然我國農村信用社“三會”建制率極高，但是其中近半的社員（代表）大會作用很少發揮；有13.75%的社員（代表）大會作用流于形式（韓俊 等，2007）。即使一些農村信用社在社員代表、理事、監事的任免上經過了“社員（代表）大會通過”這一程序，也只不過是走個過場。由于農村信用社集體行動陷入困境，民主管理流于形式，農村信用社權力控制在管理層手中，結果是：不僅社員難以獲得信用貸款，還導致了盲目甚至違規放貸，產生大量不良貸款；社員參與管理的積極性不高，內部人控制現象嚴重，危及農村信用社的合作制本質，阻礙了農村信用社的發展。

學者們對農村信用社集體行動困境的研究主要是從法人治理結構的完善角度展開的（范秀紅，2008；胡雄勇，2009），認為應當采取減少政府不當干預、厘清股權、適當集中股權、限制自由退社等措施。減少政府不當干預、厘清股權是任何一個企業正常發展的必要條件，對此我們持贊同態度，但對于集中股權和限制自由退社的觀點持謹慎態度，因為這是一種違背合作金融本質的做法。本文擬從奧爾森的集體行動理論入手，在既有研究基礎上，結合農村信用社的合作本質和我國農村信用社發展階段，分析農村信用社集體行動困境治理問題，進而得出控制社員規模和建立配套機制的結論，以期對我國農村合作金融制度的完善有所裨益。

二、集體行動困境產生與治理的理論分析

美國經濟學家曼瑟爾#8226;奧爾森指出，“由具有相同利益的個人所形成的集團，均有進一步追求擴大這種集團利益的傾向”的論斷是錯誤的。他認為，雖然“組織特有的和主要的功能是增進由個人組成的集團的共同利益”，但共同利益是“不可分的、普遍的利益”，無論一些成員是否對集體利益的實現付出成本，這些成員都不會被排除在所實現的利益之外。當每個人都希望別人付出全部成本，自己不承擔成本卻又能搭分享利益的便車時，共同利益便無法實現，集體行動陷入困境（奧爾森，1965）7-18。

奧爾森認為，集體行動困境的治理可從兩個方面入手。

一是組織小集團化。“在任何一種情況下，規模是決定對個體利益自發、理性的追求是否會導致有利于集團的行為的決定性因素”（奧爾森，1965）42。大集團成員很難受到激勵為獲取集體物品而采取行動，因為“第一，集團越大，增進集團利益的人獲得的集團總收益的份額就越小，有利于集團的行動得到的報酬就越少，這樣即使集團能夠獲得一定量的集體物品，其數量也是遠遠低于最優水平的。第二，由于集團越大，任何一個體或集團中成員的任何（絕對）小子集能獲得的總收益的份額就越小，他們從集體物品獲得的收益就越不足以抵消他們提供哪怕是很小數量的集體物品所支出的成本”（奧爾森，1965）40。而“在一個很小的集團中，由于成員數目很小，每個成員都可以得到總收益的相當大的一部分，這樣集體物品就常常可以通過集團成員自發、自利的行為來提供”（奧爾森，1965）28。

二是建立選擇性激勵機制。“一種獨立的和‘選擇性’的激勵會驅使潛在集團中的理性個體采取有利于集團的行動……這些‘選擇性的激勵’既可以是積極的，也可以是消極的，就是說，他們可以通過懲罰那些沒有承擔集團行動成本的人來進行強制，或者也可以通過獎勵那些為集體利益而出力的人進行誘導”（奧爾森，1965）41-42。消極的“強制為一種懲罰，這種懲罰使一個個人比起不受強制而承擔集體物品的成本來處于一條較低的無差異曲線上”；積極的“誘導為任何獎勵，它使承擔了集體物品的成本并得到獎勵的個人比起他不承擔集體物品的成本而失去獎勵時，處于一條較高的無差異的曲線上”（奧爾森，1965）62。

三、農村信用社集體行動治理可供選擇的方案及治理困境

1．農村信用社集體行動治理可供選擇的方案

針對我國農村信用社中的集體行動困境，借鑒奧爾森的集體行動理論，學者們提出了相應的治理方案學者們認為產權不清晰、政府過度干預等也是導致農村信用社集體行動難的原因。筆者同意他們的觀點，但基于本文的主旨，本文的論述未包含以上內容。 ，可歸結為以下4種：

一是小集團方案，即控制社員數量。我國農村信用社的社員規模明顯過大，社員間的監督十分困難，信息搜集成本也大幅度上升，有效信用合作的關鍵在于適度規模(談儒勇，2009)。

二是獎勵性的誘導方案，即優化股權結構，允許按股投票，按股分紅，彰顯資金權力。農村信用社現有股權結構過于分散，數額有限的投資難以激勵小股東去關心農信社的經營情況，民主監督和民主管理也就無從談起，從而形成了小股東“搭便車”、經營者獨攬大權的內部人控制現象。應該適當集中股權，按照股權的大小確立投票權，形成一人一票與一人多票相結合的表決方式，擁有資本較多的成員能夠從合作社獲得更多的收益，激發他們承擔集體行動成本的欲望(沈瑞鋼，2009；張蘭花 等，2009)。

三是懲罰性的限制方案，即限制自由退社。自由原則使得農村信用社在出現風險時社員容易退股，無法與其形成利益共同體。如果規定社員必須向合作社投入一定的成本以及采取有效的懲罰性措施，如在章程中限制社員退社時不退還會費、已購股金不能退回而只能轉讓等方法以及較為嚴格的限制合作社骨干的退社行為等方式，采取機會主義行為的動機就會被大大削弱甚至被消除（張瑾，2005；任大鵬 等，2008）。

四是社會資本強制方案，即通過社會壓力機制促進合作。處于農村社區內的農民，在長期交往、合作互動中形成的一系列非正式制度，具有促進集體行動中的農民合作，提高農民整體利益的功能。不過，我國傳統的社會壓力機制正在消失，發揮農村社會資本優勢需要對農村社會資本進行改造與提升（羅倩文 等，2009）。

2．農村信用社集體行動困境治理的困境分析

（1）小集團方案的困境

小集團方案雖然可以較好地進行集體動員，但卻面臨著規模經濟問題。任何經濟領域中的企業都存在一個“適度規模”問題，低于這一規模，單位產品的成本就會提高，利潤也會下降。農村信用社要想成功運作，必須吸引足夠多的農戶參與進來，使股本的規模達到能滿足一些成員較大金額借款的需求。如果社員較少，農村信用社必將面臨資金不足問題。從國外來看，不少國家和地區對合作金融組織的社員人數下限都有規定，這主要是為了防止因為人員太少而帶來的股金不足問題，如臺灣地區“合作社法”第8條規定，合作社非有7人以上不得設立；日本《農業協同組合法》規定，創建基層農協時的最低人數必須在15人以上。但根據奧爾森的觀點，社員規模一旦超過一定限度，又會導致集體行動困境。

建立多層次的農村信用社合作體系既可制約基層農村信用社為追求經濟效益而盲目擴大社員規模，又可促進農村信用社在資金融通、清算等方面開展合作，彌補資金上的不足。政府在合作體系管理中的功能定位十分重要，一旦參與過度就會導致農村合作金融組織合作性質的異變。從國外來看，在合作金融組織之上成立聯合機構是通行做法，如德國合作銀行系統、法國農業信貸銀行系統、日本農協系統、美國聯邦中期信用銀行系統和印度信用合作系統等。國外信用合作組織最高級機構一般是官辦性質的銀行，但他們共同的任務是為基層合作組織提供管理和服務，根本目的是促進合作金融的發展，沒有改變基層合作金融組織的“合作制”本質。我國農村信用社省級聯合社因對農村信用社的管理控制改變了農村信用社的合作性質，受到了學界廣泛批評。如果采用小集團方案治理農村信用社集體行動困境，需要改造目前的農村信用社省級聯合社，以使之更好地為基層農村信用社服務。

（2）獎勵性誘導方案的困境

誘導方案的核心內容是引進戰略投資者，優化股權結構，允許按股投票，按股分紅，彰顯資金權力。就農村信用社的性質而言，這種方案的合理性是值得懷疑的，因而無益于促進農村信用社的集體行動。

第一，分散性股權結構安排是合作制的制度特色，不可輕易改變。首先，對農村信用社社員持股比例進行限制是由其合作金融的性質決定的。如香港特區《合作社條例》第 27條規定，除注冊合作社外，任何社員不得持有信用合作社超過1/5的股本；臺灣地區“信用合作社法”對每一社員的最高認購社股數也有相應規定。農村信用社是資金弱者的結合，社員資金實力普遍不強，在社員經濟條件未改善的條件下，反駁股權平均、股金較小，是不能成立的（鄭景元，2008），否則就不是弱者聯合了，而是強者與弱者的聯合了。其次，是為了保護社員平等參與權的需要。分散的股權結構不僅是保證合作金融組織運營獨立性的一個重要前提，防止少數人利用入股控制合作金融組織，它還體現了每個成員對合作金融組織經濟活動平等的參與權。如果由少數幾個股東出資設立農村信用社，而把廣大農民排除在信用社之外，這有違于農村信用社為窮人服務之成立初衷。最后，持股量分散而平均有利于產生權力制衡和民主決策。大股東的利益和小股東的利益常常不一致，大股東一旦憑借自身的地位做出有利于自己利益而不利于農村信用社和小股東利益的決策，小股東對其的監督將很難。社員股權分散化會使大股東不能一股獨大，加大了大股東控股難度，有利于保護小股東利益。

第二，國際上信用合作社原則的變遷不適合我國。進入現代以來，發達國家的合作金融組織發生了異化，表現為：經營上開始追求利潤，貸款不再局限于農業生產，也提供消費性和流通性貸款；貸款方式上不再只是靠社員的個人信用擔保，而注重票據貼現、財產抵押、經濟擔保等形式；管理上不再強調“民主管理”、“一人一票”，而注重所有者、經營者與投資者三者利益相統一的管理原則，一些國家對“一人一票”制度進行了改變，如法國合作社法有允許一個社員可享有一個以上表決權的規定（毋俊芝 等，2008）。國外的農業生產已由小農經濟生產方式轉變為發達的現代農業，信用合作原則隨之改變是合理的；而我國的小農經濟生產方式目前仍占主導地位，小農經濟生產方式是我國現今合作金融存在的基礎，合作制最符合我國當前農村金融實際需求。只要我國小農經濟生產方式沒有改變，合作制原則就不應有所改變。

（3）懲罰性限制方案的困境

退社限制雖然可以迫使社員與信用社形成利益共同體，但與農村信用社的“人合”性質不符合。人與人間的信任是信用合作的紐帶，一旦失去信任，信用就失去了合作的基礎。實際上，允許信用社成員自由退出在國外十分普遍，如我國臺灣地區“合作社法”規定，社員可于年度終了時退社，出社社員得依章程之規定，請求退還其股金之一部分或全部；日本《農業協同組合法》規定了“加入自愿，退出自由”是農協組織的最基本原則，組合員欲退出農協，只要在事業年度前60天提出申請即可，農協組織將退還全部股金（馮昭奎，2009）。自由退出是一種制約機制，是參與民主管理的特殊表現形式。林毅夫認為，在一個合作社里，面對團體內成員可能的“道德風險”問題，退出權的存在是一種制約機制（張翔，2008）。允許退股不僅保護了退股社員的利益，還可對互助社經理人員施加壓力和對其他社員產生約束力。如果不允許退股，不但不能保護該社員的利益，而且還是對少數操縱互助社社員或負有管理不善責任的經理人員行為的縱容。雖然近年來一些西方國家逐漸改變退股自由的做法，允許轉讓但不可抽資退股，這是與上述國家的合作金融組織由非營利性向商業化、由互助合作制向現代股份合作制演變過程相適應的，具有合理性，而我國農村信用社尚處于發展階段，不宜限制社員自由退出。

（4）社會資本強制方案的困境

社會資本方案的出發點是通過提高人們的誠信，建立彼此間對誠實守信合作行為的預期，減少不確定性，最終促進合作行為的產生。社會資本發揮作用是有條件的，“如果為獲得集團物品作了貢獻的人和沒作貢獻的人即使放棄了自己的道德準則也不覺得內疚，不覺得喪失了尊嚴，那么道德標準也不能幫助動員一個潛在的集團。只有當道德態度能夠提供選擇性激勵時，它才能動員起一個潛在的集團”（奧爾森，1965）71。家庭聯產承包責任制之后，我國農民觀念發生了變化：傳統家族觀念逐漸淡薄，農民以血緣、地緣關系為核心的社會關系逐步向與個人利益密切聯系的業緣關系發展；社會交換不再局限在“熟人之間的信任”基礎上，與陌生人之間的交換變得越來越多；傳統的道德觀念開始分化，農村人際信任日益淡化，合作能力下降（羅倩文 等，2009）。因此，期望社會資本發揮作用，其自身的改造和提升不可缺少。農村社會資本的改造和提升有賴于社會信任機制的建立、道德規范的強化、文化素質的提高，但這些不能強制推動，只能依靠引導、教育、示范，這是一個漸進的過程，需要經過長期的努力才能實現。而農村信用社的集體行動困境治理在發展農村經濟壓力下需要盡快實施，因此社會資本方案只能是一個輔助機制，而不能是主導機制。

四、我國農村信用社集體行動治理的方案選擇

獎勵性的誘導方案和懲罰性的限制方案既有違于農村信用社的合作性質，又與我國農村信用社處于發展起步階段的現實不符，如果實施的話，可能會加速農村信用社合作性質的過早異化，因而不能成為當前選擇。社會資本強制方案雖然可以發揮激勵作用，但社會資本的作用發揮需要經歷長期的自身改造和提升過程，不可作為主導機制，而只可以作為輔助機制。小集團方案在國外的農村合作金融組織實踐中經常被采用，如英國信用社的會員數量被最高設定為5 000個；20世紀80年代中期在拉丁美洲國際社區資助基金會基礎上創建的拉丁美洲村銀行，一般由30~50個會員、5~7人的連帶責任小組組成（范香梅 等，2007）。小集團方案除可激勵社員采取集體行動外，還具有以下一些優勢，應該成為我們的選擇。

一是便于農村信用社社員參與民主管理。農村信用社的制度優勢在于社員間的信息對稱，利于社員參與民主管理，防范金融風險。如果成員的數量過大，民主管理的充分程度將會下降。其實農村信用社集體行動困境與其說是社員因為股金少而搭便車，還不如說是社員無法直接參與導致的被迫搭便車，因為在多數情況下，社員并未實質性地參與農村信用社治理，而是通過社員代表代理來實現的。孟加拉國一些信用合作組織失敗的一個主要原因是小組太大，而且由不同經濟背景的人組成，相對富裕的會員控制了小組（道拉 等，2007）。沒有了民主管理，合作制的目標也就無法得到實現，合作制也就失去了其存在的意義。通過設定社員數量上限確保了農村信用社社員數量的有限性，有利于保持社員間的信息對稱，進而為集體行動治理創造了條件。

二是節約了農村信用社的組織成本。每個組織都存在著維持運行的成本，它包括信息保真成本和獎懲制度的實施成本等。組織規模越大、成員越多，信息收集成本越高，做到“賞罰分明”而需要花費的成本也越高。顯然，不僅僅是共同收益分配問題阻礙了大集團實現共同利益，組織成本隨著集團規模擴大的增加也將使之難以為繼（奧爾森，1965）7。而在成員規模較小的農村信用社中，信息獲取成本和獎懲措施實施成本都較小，節約了組織成本，提高了組織效率。

三是有利于社會資本激勵方案的實施。在社會資本方案中，如果農村信用社規模較大，必然增加社員間的信息不對稱，社會資本的強制作用也會減弱。“社會壓力和社會激勵只有在較小的集團中才起作用”（奧爾森，1965）71。控制農村信用社社員規模，提高了社員間熟知程度，他們對聲望和自尊更加看重，從而有利于“社會壓力”促使社員共同承擔實現集體目標的責任，推進集體行動的實施。

不可否認的是，小集團方案可以較好解決農村信用社集體行動困境，但也會導致農村信用社資金不足的問題，這可以通過其他途徑來解決。

五、建立健全農村信用社集體行動治理的配套機制

根據以上分析，治理我國農村信用社集體行動困境應采取小集團方案為主、社會資本激勵方案為輔的方案。因此，我們一方面要通過教育、引導等途徑改造和提升農村社會資本，另一方面還要為解決農村信用社資金不足問題而建立相應的配套機制。

1．完善入社資格規定以擴大資金來源

根據《農村信用合作社管理規定》的規定，只有農戶以及具有法人資格的農村經濟組織才可以入社。這種規定保持了社員的純潔性，但不利于擴大信用社資金規模。允許非農戶入社，可以壯大農村信用社的資金實力，但這樣會出現農戶成員和非農戶成員混雜，在非農戶社員激增情況下，還會出現領導者不是農戶的現象，最終導致農村信用社合作性質的異化。我國臺灣《農會法》的規定值得我們借鑒。臺灣農會曾經不分農民成員與非農民成員，會員權利一樣，結果出現農會領導者并不是農民的現象。后來，臺灣對農會進行改組，其中重要內容之一就是凈化農會會員的成分，讓農會的決策與監督權都落在真正的農民會員手中（楊團，2009）。目前臺灣《農會法》中規定了兩種會員，享受著不同的權利：凡“實際從事農業”，經審查合格后，可成為會員；同時規定，凡不合以上規定者，可成為個人贊助會員，個人贊助會員除可當選監事外，無選舉權及其它被選舉權，但其它權利與會員相同。這種安排既滿足了不直接從事農業生產的人入會要求，壯大了農會的資金實力，又不影響農會的支農方向，是一個多贏的結果。據此，我們建議“農戶以及農村各類具有法人資格的經濟組織”可以成為農村信用社的“正式社員”，那些不符合“正式社員”條件的人和組織可成為農村信用社的“準成員”，其除可當選監事外，沒有被選舉權和投票權。

2．改造農村信用社聯合機構

有學者對農村信用社組織的層級設置、層級之間的關系、層級之間的專業分工等問題進行了詳細評論，認為我國設立農村信用社聯社的做法本身沒有錯，出現過度干預農村信用社事務的結果在于定位不準，并提出了改革方向（鄭少華 等，2008）。筆者贊成以上觀點，以下只從性質方面對農村信用社聯合機構進行探討。從理論上說，農村信用社聯合機構性質可分兩種：一是借鑒國外經驗，由政府出資成立官辦公司性質的機構，為農村信用社提供融資、結算服務和監管功能；二是民間協會模式，即按照自愿原則，由基層農村信用社自主選擇是否加入協會，協會提供服務和承擔自律管理功能。從中國農業銀行和中國農業發展銀行的經營和實踐來看，在我國政治體制有待進一步改革的情況下，官辦機構難以避免政企不分格局，經營效率和支農效率都不會很高。如果農村信用社聯合機構采用官辦公司性質的形式，就又回到了中國農業銀行管理農村信用社的老路1996以前，農村信用合作社曾多次劃歸農業銀行管理；1996年后，農村信用社逐步與中國農業銀行脫離隸屬關系。 。比較而言，我們傾向于采用協會方案：政府完全從日常管理中退出，不再參與農村信用社的日常管理工作，其功能定位是政策支持和服務；協會性質的聯合機構主要功能是服務和協調，向政府及有關部門爭取稅費減免、建立農村信用體系、組建轄區內的結算網絡和資金調劑等方面的具體政策以及承擔開展產品開發、品牌提升、法律援助、維護會員的權益等任務。我國民間協會的獨立性不強，政府干預過多，各類協會也因此依附于政府而生存。要真正發揮農村信用社協會的自律功能、自我服務功能還有待于政府轉變對民間組織的管理方法、管理理念。

3．建立融資機制

商業銀行對SHG(Self Help Group)的金融支持是印度的一大特色。印度的SHG是由10~20個窮人組成的互助小組，成員有相似的社會經濟背景和面臨著相似的困難。印度商業銀行在政府政策的激勵下，向符合條件的SHG發放貸款，每個SHG自主按照一定期限和條件轉貸給成員，成員間的互相監督機制確保了按時還貸（曾慶芬，2007）。目前，我國農村信用社的主要問題不是資金不足問題，而是防止資金外流問題。不過，一旦農村信用社社員規模受到限制，大量的小型農村信用社產生之時，資金不足問題就會顯現出來，此時就需要建立小型農村信用社向商業銀行融資的機制。商業銀行選擇經營好、誠信可靠的小型農村信用社發放批發貸款，不僅解決了小型農村信用社資金不足問題，也為商業銀行開辟了新的業務。這就需要政府制定相應的融資辦法，對什么樣的農村信用社可以融資、提供融資銀行的權利義務作出相應規定。總體思路是：政府對提供融資的銀行給予稅收優惠、財政補貼，但不得強制商業銀行向農村信用社提供融資；商業銀行在政策激勵下，自主選擇愿意提供融資的對象；商業銀行除為了防止欺詐而要求農村信用社提供資金使用的報告外，不得干預資金使用。

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（編輯：南 北；校對：朱德東）