氣候變化適應(yīng)性資金分配機(jī)制研究

摘 要：在新的國(guó)際氣候變化框架中，獲取和分配適應(yīng)性資金非常重要。在發(fā)展中國(guó)家，要實(shí)現(xiàn)適應(yīng)資金分配的透明、高效和公平，需要建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。氣候變化自然影響、國(guó)家的適應(yīng)能力和執(zhí)行能力是影響氣候變化脆弱性的最主要因素。應(yīng)按照自然影響和適應(yīng)能力（表征脆弱性）以及執(zhí)行力（表征適應(yīng)性效率）進(jìn)行分組，建立一系列指標(biāo)以實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性資金分配的透明、高效和公平原則。研究結(jié)果表明：自然影響和適應(yīng)能力共同決定了一個(gè)國(guó)家的氣候變化脆弱性影響，越是脆弱性國(guó)家對(duì)適應(yīng)性資金的要求越強(qiáng)烈，如非洲諸國(guó)，這些國(guó)家需要適應(yīng)性援助（包括資金、項(xiàng)目等輸入）；同時(shí)，必須提高這些國(guó)家的執(zhí)行能力，才能實(shí)現(xiàn)資金使用的有效性。

關(guān)鍵詞：氣候變化脆弱性；適應(yīng)性資金；資金分配效率；自然影響；國(guó)家適應(yīng)能力；國(guó)家執(zhí)行能力

中圖分類號(hào)：F062. 2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1674-8131（2011）03-0049-11

Research on Funds Allocation Mechanismfor the Adaptation to Climate Change

TAN LingZhia， WANG Guoyoub

(a. Yangtze Upriver Economic Research Center; b. Experiment Center for Economics and Management，

Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China)

Abstract: In new international climate change framework， the acquisition and allocation of adaptation funds are very important. In developing countries， in order to realize transparent， efficient and equitable adaptation funds allocation， scientific evaluation indicator system should be constructed. The most main factors for influencing climate change vulnerability are natural impact of climate change， national adaptation ability and executive ability. China should establish a series of indicators to realize transparent， efficient and equitable principle in adaptation funds allocation by the classification according to natural influence， adaptation ability (characterization vulnerability) and executive ability (characterization adaptation efficiency). Research results show that both natural influence and adaptation ability determine climate change vulnerability impact of a country， the more vulnerable a country is， the stronger the country wants to obtain the adaptation funds， e.g. many African countries need adaptation assistance including funds， projects and so on， meanwhile， the effectiveness of funds application can be realized by improving the executive ability of these countries.

Key words: vulnerability to climate change; adaptation funds; funds allocation efficiency; natural influence; national adaptation ability; national executive ability

一、引言

全球氣候變化已成為世界共同面對(duì)的問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)早已認(rèn)識(shí)到氣候變化風(fēng)險(xiǎn)及其影響的嚴(yán)重性，如何減輕和適應(yīng)氣候變化的各種風(fēng)險(xiǎn)日益引起人們的重視。氣候變化現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下的適應(yīng)，即適應(yīng)氣候變化，很多研究對(duì)適應(yīng)性的概念和內(nèi)涵做了定義。Burton等（2002）認(rèn)為氣候變化的適應(yīng)性既指適應(yīng)過(guò)程，也指被適應(yīng)的條件，即通過(guò)適應(yīng)的過(guò)程減輕氣候變化的脆弱性，通過(guò)穩(wěn)定大氣中溫室氣體的濃度防止對(duì)氣候系統(tǒng)的危險(xiǎn)干預(yù)。這個(gè)概念是指在過(guò)程、措施或結(jié)構(gòu)上的改變，以減輕或抵消與氣候上的變化相聯(lián)系的潛在的危害，或利用氣候變化帶來(lái)的機(jī)會(huì)，它包括降低社會(huì)、地區(qū)或活動(dòng)對(duì)氣候變化和變率的脆弱性的調(diào)整。UNFCCC（2006）把“適應(yīng)”定義為“保護(hù)國(guó)家和社會(huì)免受氣候變化不利影響的實(shí)際措施”，這個(gè)定義側(cè)重于對(duì)人為活動(dòng)導(dǎo)致的氣候變化，雖然多數(shù)情況下，氣候變化很難區(qū)分出是人類活動(dòng)的影響還是自然變率的原因。UNDP(2006)把“適應(yīng)”定義為“對(duì)降低氣候變化危害，利用氣候變化機(jī)遇不斷加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，開發(fā)方法和貫徹實(shí)施的過(guò)程”。聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）所確認(rèn)的應(yīng)對(duì)氣候變化的政策選擇有兩種：一種是減緩策略，即為了減少對(duì)氣候系統(tǒng)的人為強(qiáng)迫而進(jìn)行的人為干預(yù)，包括減少溫室氣體的排放源和增加碳匯等策略；另一種是適應(yīng)對(duì)策，即自然或人類系統(tǒng)為應(yīng)對(duì)實(shí)際的或預(yù)期的氣候刺激因素或其影響而做出的趨利避害的調(diào)整。政府間氣候變化委員會(huì)(IPCC，2001)對(duì)適應(yīng)性的界定由于其寬泛性與綜合性而廣受認(rèn)同，認(rèn)為適應(yīng)(氣候變化)是生態(tài)、社會(huì)或者經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)回應(yīng)實(shí)際的或者預(yù)期的氣候刺激及其影響而做出的調(diào)整。這一術(shù)語(yǔ)包括過(guò)程、行動(dòng)或者結(jié)構(gòu)的改變，以減輕或者抵消潛在損害或者開發(fā)與氣候變化有關(guān)的有利機(jī)會(huì)。適應(yīng)包括為減少社區(qū)、區(qū)域或者行為(對(duì)氣候變化影響的)脆弱性而做出的調(diào)整。

由于氣候系統(tǒng)的慣性，不管減排措施的規(guī)模有多大，適應(yīng)措施都不可或缺。適應(yīng)對(duì)于氣候變化問(wèn)題的重要性主要在兩個(gè)方面：一方面它關(guān)系到氣候變化影響與脆弱性評(píng)價(jià)，另一方面則關(guān)系到應(yīng)對(duì)措施的采用與評(píng)估。近年來(lái)，適應(yīng)作為一項(xiàng)應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略，在國(guó)際、國(guó)家氣候變化立法日程上甚受重視。但較之于減緩，適應(yīng)制度發(fā)展與制度研究仍甚為滯后（張乾紅，2008）。適應(yīng)，作為預(yù)防、減少氣候變化損害的直接路徑，對(duì)于正承受氣候變化影響與損害的主要受害者而言，有迫切的現(xiàn)實(shí)必要性。

可見，“適應(yīng)性”應(yīng)是未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制的核心。對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，盡管其并非是引起全球氣候變化的主要原因，但其薄弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和脆弱的自然災(zāi)害抵御能力，更易受到氣候變化的影響。對(duì)這些地區(qū)來(lái)說(shuō)，較之制定約束性排放目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性更為合理。

成功的適應(yīng)性機(jī)制能獲取很大收益，但前提是需維持一定規(guī)模的投資。而研究者普遍認(rèn)同的是，發(fā)展中國(guó)家需要得到來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家額外的資金支持，以便更好地實(shí)施各種適應(yīng)性措施，此即為研究者通常所說(shuō)的“適應(yīng)性資金”問(wèn)題。世界銀行（2009）估計(jì)，包括私人和公共部門投資，發(fā)展中國(guó)家每年所需適應(yīng)性資金為750億~1 000億美元，與UNDP在2007年估計(jì)的數(shù)據(jù)基本一致。而UNFCC（2008）則估計(jì)在發(fā)展中國(guó)家，適應(yīng)性資金年投入為270億~670億美元（全球總投資為440億~1 660億美元）。哥本哈根協(xié)議（2009）則承諾到2020年，每年適應(yīng)和減緩?fù)顿Y將達(dá)到1 000億美元。

但如何精確地分配這些適應(yīng)性資金存在較大爭(zhēng)議，核心問(wèn)題在于：一是如何增加適應(yīng)性資金數(shù)量，二是如何分配。對(duì)第一個(gè)問(wèn)題討論者甚多，如Harmeling等(2009)、Müller (2008) 和 World Bank (2009)等以及討論在UNFCCC和雙邊及多邊國(guó)際組織，如全球環(huán)境基金（GEF）框架下可用適應(yīng)性資金的獲取。

對(duì)于資金分配，需更多關(guān)注的是資金如何在國(guó)家間進(jìn)行分配。事實(shí)上，與現(xiàn)存的各種適應(yīng)性資金分配方式相比，國(guó)家間資金分配機(jī)制較之資金在一國(guó)之內(nèi)分配更為復(fù)雜，涉及的利益主體更為廣泛（OsmanElasha et al，2007），需更多地考慮不同資金分配方式的優(yōu)缺點(diǎn)對(duì)不同國(guó)家個(gè)體的影響機(jī)理（Klein et al，2009；Anderson et al. 2009）。國(guó)家間的資金分配并非首先考慮分配及資金使用效率，滿足不同國(guó)家實(shí)際需求并維護(hù)國(guó)家權(quán)益的倫理及道德意義更為重要，且必須在規(guī)制、義務(wù)、現(xiàn)存的發(fā)展援助框架下進(jìn)行。適應(yīng)性資金和發(fā)展援助資金的來(lái)源和投資方式彼此會(huì)有交集，如何使二者匯流發(fā)揮合力對(duì)解決氣候變化導(dǎo)致的發(fā)展問(wèn)題十分必要(McGray et al，2007；Klein et al，2008)。

考慮國(guó)際形勢(shì)的復(fù)雜性、氣候變化背后的政治經(jīng)濟(jì)博弈和可能具有的資金規(guī)模，適應(yīng)性資金分配過(guò)程應(yīng)盡可能做到透明、高效和公平。普遍情況是，對(duì)氣候變化脆弱性越敏感的國(guó)家，對(duì)適應(yīng)性資金、技術(shù)、項(xiàng)目等需求越強(qiáng)烈，因此許多分配方案是建立在氣候變化脆弱性分析基礎(chǔ)之上的。UNFCCC的報(bào)告也強(qiáng)調(diào)需給予“特別脆弱”地區(qū)和國(guó)家更多的適應(yīng)性援助。

但現(xiàn)實(shí)中，以脆弱性分析為導(dǎo)向的資金分配方案，卻常常由于對(duì)脆弱性評(píng)估的非客觀性而變得十分困難。最為典型的“氣候變化脆弱性”通常被認(rèn)為是自然影響和社會(huì)適應(yīng)能力的函數(shù)，也即是由氣候變化的劇烈程度（如暴露和敏感性）以及人類對(duì)氣候變化的響應(yīng)程度來(lái)決定（圖1）。

然而，衡量氣候變化的脆弱性并不是一個(gè)精確的科學(xué)（Rohna et al，2010），上述組成要素沒(méi)有一個(gè)可以直接被量化。未來(lái)氣候變化的不確定性使其難以精確判定自然影響，特別是在區(qū)域尺度上。多未來(lái)情景變化和復(fù)雜的因果關(guān)系更難以判斷氣候變化的不確定性對(duì)人類社會(huì)脆弱性的影響程度，脆弱性的內(nèi)涵及影響也因此是動(dòng)態(tài)的。

另外一個(gè)困難是收益的取舍。即使脆弱性的組成要素都可以進(jìn)行辨識(shí)和衡量，但是也存在一個(gè)對(duì)比與權(quán)衡的關(guān)系。例如，控制沿海岸洪水是否比減少農(nóng)業(yè)產(chǎn)出更為重要？回答這個(gè)問(wèn)題是根據(jù)農(nóng)民的要求還是沿岸居民的的需要？盡管很多問(wèn)題的解決應(yīng)該是審慎且可判別的，可以通過(guò)某種公式對(duì)客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、計(jì)算，但是在一定程度上，由于許多數(shù)據(jù)涉及國(guó)家機(jī)密或者其他原因，許多判斷仍需利用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

但是脆弱性并非唯一的分配標(biāo)準(zhǔn)。例如，世界銀行就根據(jù)其附屬機(jī)構(gòu)國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA)制定的執(zhí)行能力指數(shù)判斷某個(gè)國(guó)家對(duì)資金使用的效率和效益，以此作為各種適應(yīng)性資金、技術(shù)、項(xiàng)目分配的原則。事實(shí)上，由于適應(yīng)性資金來(lái)源分散，非常稀缺，必須有效使用，因此，以執(zhí)行力作為分配標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于推進(jìn)氣候變化適應(yīng)機(jī)制和各種援助機(jī)制的順利實(shí)施十分重要。但即使如此，也不能完全因?yàn)槟硞€(gè)國(guó)家弱的執(zhí)行力就取消其獲得資金援助的資格，因?yàn)闅夂蜃兓顬榇嗳醯膰?guó)家和地區(qū)，其政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行力普遍不足，而這些國(guó)家和地區(qū)又最需得到適應(yīng)性資金。同時(shí)執(zhí)行能力不足又需要不同的適應(yīng)性政策安排，比如，改變財(cái)政支農(nóng)投入模式以及外部控制項(xiàng)目管理過(guò)程等。

本文主要討論額外性適應(yīng)性資金如何在國(guó)家間進(jìn)行分配，探討公共部門投資資金的分配，盡管公共資金最終仍可能被用于私人領(lǐng)域；并綜合脆弱性分配方案和執(zhí)行能力分配方案，嘗試建立一系列指標(biāo)以期實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性資金分配的透明、高效和公平原則；進(jìn)一步將這些指標(biāo)按照自然影響和適應(yīng)能力（表征脆弱性）以及執(zhí)行力（表征適應(yīng)性效率）進(jìn)行分組，并圍繞指標(biāo)體系的核心要素（自然影響、適應(yīng)能力和執(zhí)行能力）討論不同的分配方法，最終得出結(jié)論。

二、文獻(xiàn)回顧

從國(guó)外研究脈絡(luò)看，早期成果主要探討自然系統(tǒng)脆弱性，集中在生態(tài)系統(tǒng)、水資源系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、漁業(yè)系統(tǒng)、海岸帶、干熱河谷、喀斯特環(huán)境等生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)外部擾動(dòng)的不利影響和其自身的不穩(wěn)定性等方面。如脆弱性（vulnerability）被認(rèn)為是對(duì)傷害或潛在損害的敏感性，被看成是反映系統(tǒng)的承受和削減壓力和影響，并從中反彈或恢復(fù)能力的因素（Burton et al，1998）。Bohel 等（1995）認(rèn)為，脆弱性最好定義為對(duì)人類社會(huì)福利的綜合度量，它集合了環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治系統(tǒng)對(duì)一系列有潛在危害的擾動(dòng)的防御能力，并具有“外在的”和“內(nèi)在的”雙重結(jié)構(gòu)。外在的脆弱性主要是指結(jié)構(gòu)方面的脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)，主要涉及人類生態(tài)學(xué)、權(quán)利理論和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域；而內(nèi)在的脆弱性主要是指應(yīng)對(duì)或至少是減輕經(jīng)濟(jì)和生態(tài)變化不利影響的行動(dòng)，主要涉及行為理論、危機(jī)與沖突理論和資產(chǎn)存取模型等領(lǐng)域（Bohel，2001）。而隨著脆弱性概念的延伸以及環(huán)境演變和氣候變化對(duì)人類社會(huì)的反饋?zhàn)饔貌粩嗉訌?qiáng)，脆弱性概念逐漸滲透入人文社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并與一些技術(shù)手段結(jié)合，需要對(duì)脆弱性進(jìn)行重新審視和評(píng)估。脆弱性評(píng)估被廣泛地應(yīng)用于各種領(lǐng)域。USAID利用該方法構(gòu)建饑荒預(yù)警系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)（Famine Early Warning System，F(xiàn)EWSNET) (USAID，2007)，以此來(lái)提供糧食安全預(yù)警信息，以防止饑荒，減輕其帶來(lái)的社會(huì)影響；世界糧食計(jì)劃署（World Food Programme，2007）借助脆弱性評(píng)估和地理定位明確了需要糧食援助的目標(biāo)地區(qū)。更多的成果結(jié)合地理學(xué)方法和數(shù)據(jù)分析，探討脆弱性評(píng)估對(duì)貧困、健康狀態(tài)、生物多樣性等研究的有利性(O’Brien et al，2004；UNEP，2004；Holt，2007)。

氣候變化被認(rèn)為對(duì)窮人、年輕人、老年人、病人以及一些處于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)邊緣的人群影響最為顯著（Kasperson，2001)。 Fields (2005)認(rèn)為多重的壓力（包括傳染病、資源的私有化、國(guó)內(nèi)沖突、未追趕上經(jīng)濟(jì)全球化的步伐等）都加劇了生態(tài)脆弱區(qū)氣候變化的脆弱性。廣義來(lái)說(shuō)，氣候變化脆弱性指的是自然或者社會(huì)系統(tǒng)由氣候變化帶來(lái)的可能的潛在危害或損害（FüSSEL，2007）。IPCC(政府間氣候變化專門委員會(huì))在第一、二次評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上綜合多數(shù)研究者對(duì)脆弱性的認(rèn)識(shí)和理解，在第三次評(píng)估報(bào)告（《氣候變化2001：影響、適應(yīng)性和脆弱性決策者概要》）中進(jìn)一步明確氣候變化的脆弱性定義，即脆弱性是指氣候變化（包括氣候變率和極端氣候事件）對(duì)該系統(tǒng)造成的不利影響的程度，是系統(tǒng)內(nèi)的氣候變率特征、幅度和變化速率及其敏感性和適應(yīng)能力的函數(shù)。2007年4月發(fā)布的第四次評(píng)估報(bào)告（AR4）中的《氣候變化2007：綜合報(bào)告》和第2工作組報(bào)告《影響、適應(yīng)和脆弱性》總結(jié)了全世界2001—2006年關(guān)于氣候變化影響、適應(yīng)和脆弱性的研究成果。IPCC第四次評(píng)估報(bào)告對(duì)當(dāng)前氣候變化的脆弱性有了更深的認(rèn)識(shí)，對(duì)各系統(tǒng)、行業(yè)、群體和區(qū)域尤為脆弱的環(huán)境作出了更精確的判別，對(duì)各種影響與脆弱性之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)有所提高。報(bào)告認(rèn)為，世界氣候系統(tǒng)變化毋庸置疑，許多自然系統(tǒng)正在受到區(qū)域氣候變化，并伴隨著貧困、不公平、糧食安全、經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域沖突等其他方面的壓力，氣候變化的脆弱性正在不斷加?。↖PCC，2007）。為降低未來(lái)氣候變化的脆弱性，需要更廣泛的適應(yīng)措施，適應(yīng)和減緩的一攬子措施能夠降低與氣候變化相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。

迄今為止，針對(duì)氣候變化脆弱性評(píng)估的文章也大量涌現(xiàn)。但綜合起來(lái)，目前相關(guān)研究主要從脆弱性的兩個(gè)基本影響展開：

第一類文獻(xiàn)是氣候變化影響研究。大量的國(guó)內(nèi)或者全球尺度的研究主要是嘗試對(duì)氣候變化影響的程度和范圍進(jìn)行量化判斷，主要研究某一特定領(lǐng)域氣候變化的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，比如農(nóng)業(yè)（Easterling et al，2007）、健康(Canfalonieri et al，2007)、沿海岸地區(qū)（Nicholls et al，2007）。盡管我們對(duì)氣候變化影響的研究越來(lái)越深入，但由于存在學(xué)科研究的差異，仍有大量的研究不足，且得出的結(jié)論也千差萬(wàn)別，特別是對(duì)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響方面的研究。

另一類文獻(xiàn)主要是針對(duì)某一個(gè)點(diǎn)進(jìn)行分析。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，脆弱性研究主要是分析那些最易受到干旱和其他自然災(zāi)害影響的人群。最近的研究方向是將對(duì)氣候變化敏感性的測(cè)度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)容量的測(cè)度進(jìn)行綜合，主要集中在區(qū)域尺度探討脆弱性的成因、可能性影響等，研究方法主要采取案例研究（Ibarraran et al，2009）。只有極少數(shù)的研究關(guān)注全球尺度。這些研究有一個(gè)共性，即大多是將自然資本作為最先受到氣候變化影響的資產(chǎn)，比如耕地、森林、海域等或先期就曾受到氣候?yàn)?zāi)害影響的區(qū)域。

值得一提的研究成果來(lái)自Moss等(2001)，通過(guò)建立脆弱性彈性模型（VulnerabilityResilience Impact Model，VRIM)，利用氣候變化敏感性指標(biāo)和適應(yīng)能力指標(biāo)構(gòu)建了在三種不同排放情景下的總脆弱性指標(biāo)體系。而借助Moss等(2001)的研究方法和成果，最近一些研究者更強(qiáng)調(diào)綜合性評(píng)價(jià)指標(biāo)必須和經(jīng)濟(jì)社會(huì)容量的測(cè)度相一致。然而，較少有研究者注意到，我們現(xiàn)在的諸多模型和數(shù)據(jù)實(shí)際上來(lái)自于某種預(yù)測(cè)，是以氣溫升高2 ℃為情景分析基礎(chǔ)的，但對(duì)氣候變化的存疑和爭(zhēng)論以及以2 ℃為閾值進(jìn)行各種可能后果的分析，其結(jié)果的合理性仍值得探討。

氣候變化脆弱性評(píng)估是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作。評(píng)估的目的是為了更好地進(jìn)行適應(yīng)性資金的分配、管理等，并提出相應(yīng)的政策措施。但全球氣候變化成因不同，還存在區(qū)域跨度大、氣候背景復(fù)雜的情況，因此，基于氣候變化脆弱性分析基礎(chǔ)上的資金分配方案，還必須結(jié)合氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況和適應(yīng)性資金來(lái)源、分配、執(zhí)行能力等現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行判斷。

三、指標(biāo)體系的構(gòu)建 

1．自然影響指標(biāo)

暴露度和敏感性決定了一個(gè)國(guó)家和地區(qū)受氣候變化的自然影響程度（Schrter，2004)。由于暴露性和敏感性互相影響，互有重疊，難以完全區(qū)分，故根據(jù)圖1，采用自然影響作為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的第一核心要素。

理想狀態(tài)是，自然影響的指標(biāo)體系應(yīng)該包含氣候變化的所有方面和主要部門。然而，不同于某個(gè)特定領(lǐng)域的案例研究（由于其研究范圍比較單一，數(shù)據(jù)可得性好，評(píng)估結(jié)果較為精確），全球尺度分析更多從宏觀層面進(jìn)行分析，由于信息不完全以及國(guó)家之間利益考量，較難建立涵蓋所有國(guó)家的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，而這些數(shù)據(jù)對(duì)于構(gòu)建全球尺度的脆弱性評(píng)估指數(shù)又至關(guān)重要。加之研究基礎(chǔ)和研究方法的差異，利用國(guó)家尺度的數(shù)據(jù)進(jìn)行國(guó)與國(guó)之間的分析和評(píng)估通常也比較困難。因此許多研究方法和結(jié)論并不能精確地得出脆弱性評(píng)估的結(jié)果，對(duì)受氣候變化脆弱性影響的國(guó)家排名眾多研究者也各有不同結(jié)論。

此外，脆弱性評(píng)級(jí)通常劃分為四級(jí)（即脆弱性四分法），但由于減緩和適應(yīng)氣候變化脆弱性需較長(zhǎng)時(shí)間，因此一些國(guó)家位次的細(xì)小變化并不影響評(píng)估的長(zhǎng)期結(jié)果。因此，許多研究者都假設(shè)國(guó)家間的排名的微小變化及其對(duì)全球尺度分析所存在的不精確性并不影響評(píng)估結(jié)果。事實(shí)上，世界銀行（2009）在進(jìn)行國(guó)家間適應(yīng)性資金分配時(shí)，也基于同樣的假設(shè)。而未來(lái)研究則可能會(huì)更關(guān)注氣候變化不同情景下國(guó)家脆弱性排名的改變。

總體而言，全球尺度的研究可以分為四類：農(nóng)業(yè)、健康及沿海岸保護(hù)和極端氣候事件，通常用歷史災(zāi)害數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)的脆弱性程度（見表1）。

為了獲得總評(píng)估值，世界銀行（2009）將所有數(shù)值借助Matlab轉(zhuǎn)化為zscore函數(shù)進(jìn)行歸一化處理，再求其均值。盡管在標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生隱含權(quán)數(shù)，但所使用的仍是非加權(quán)平均數(shù)，這個(gè)過(guò)程可以保證所有組成部分的權(quán)重都一樣，對(duì)最終結(jié)果也無(wú)偏向性影響(表2)。

2．適應(yīng)能力指標(biāo)

除了自然影響，一個(gè)國(guó)家對(duì)氣候變化的適應(yīng)性能力也決定了其脆弱性（圖1）。不同于自然影響是由氣候變化的類型、程度所決定，適應(yīng)能力更多的是受發(fā)展中國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素影響，如居民收入、人口發(fā)展趨勢(shì)、政府執(zhí)行能力、政治穩(wěn)定程度、教育質(zhì)量、飲水和醫(yī)療衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善度等。

適應(yīng)能力還與資產(chǎn)可得性、有效使用各種資源的能力等存在內(nèi)在聯(lián)系。從實(shí)踐的角度講，則是對(duì)不斷增加的各種氣候變化威脅的反應(yīng)力以及從以往經(jīng)驗(yàn)中吸取教訓(xùn)的能力(Brooks et al，2004)。而適應(yīng)能力的其他要素還包括政府機(jī)構(gòu)的行政效率和決策制定過(guò)程、資源和技術(shù)的可適用性以及人力和社會(huì)資本的儲(chǔ)備等(Tol et al， 2007)。Brooks等(2005) 則強(qiáng)調(diào)諸如教育、治理、健康等因素的重要性。因此，適應(yīng)能力更偏重于社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素，在綜合指標(biāo)構(gòu)建中與自然影響處于同等重要的位置。

然而，構(gòu)建適應(yīng)能力指標(biāo)較之識(shí)別氣候變化風(fēng)險(xiǎn)更為困難，因?yàn)楹芏嗌鐣?huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)難以量化，且一些因素相互影響，難以判斷。表3總結(jié)了重要的適應(yīng)能力指標(biāo)，而更為復(fù)雜的指標(biāo)選擇則需對(duì)估計(jì)權(quán)重進(jìn)行實(shí)證分析，以得出結(jié)論(Tol et al， 2007)。

3．執(zhí)行能力指標(biāo)適應(yīng)性支出決定也受到潛在財(cái)政補(bǔ)貼有效性的影響，類似發(fā)展資助資金。只有那些有能力完成預(yù)定適應(yīng)性戰(zhàn)略的國(guó)家，比如能實(shí)施相對(duì)合理或能不斷改善政府政策措施的國(guó)家，才符合適應(yīng)性資金支出的成本效益原則(Kaufmann et al，2004)。實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性和發(fā)展援助資金或者項(xiàng)目的有效使用首先應(yīng)提高執(zhí)行能力。

國(guó)家執(zhí)行能力指標(biāo)是我們構(gòu)建的指標(biāo)體系的第三個(gè)組成部分。執(zhí)行能力使得適應(yīng)性效率作為一個(gè)顯性指標(biāo)進(jìn)入到?jīng)Q策制定過(guò)程，它綜合考慮公平和效率，是對(duì)脆弱性含義的補(bǔ)充，一定程度上能實(shí)現(xiàn)根據(jù)脆弱性而進(jìn)行資金分配的公平性和高效性。

大量已有的績(jī)效指標(biāo)可以被用于分析執(zhí)行能力，例如國(guó)家業(yè)績(jī)和機(jī)構(gòu)評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)(CPIA)、全球治理指數(shù)（WGI）、國(guó)際國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)(ICRG)、政府廉潔指數(shù)(CPI)、全球競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)(GCI)以及來(lái)自國(guó)家信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的指標(biāo)體系等。每類指標(biāo)都評(píng)估政府執(zhí)行力的某一方面，包括財(cái)政能力、制度質(zhì)量、商業(yè)環(huán)境、腐敗及信用缺失風(fēng)險(xiǎn)等，而且每一個(gè)方面都一定程度上與政府能否管理好適應(yīng)性資金有關(guān)。

值得注意的是，以上許多指標(biāo)都和適應(yīng)能力緊密相連，特別是WGI指數(shù)（見表3）。此時(shí)，就存在一定數(shù)量的重復(fù)計(jì)算。因此，我們的執(zhí)行能力指標(biāo)是以CPIA為基礎(chǔ)，借鑒其他方法，世界銀行曾用此指標(biāo)對(duì)來(lái)自IDA的優(yōu)惠資金進(jìn)行分配。CPIA把16個(gè)指標(biāo)分成四個(gè)組進(jìn)行國(guó)家間的排序：

CPIA a：經(jīng)濟(jì)管理

CPIA b：政策結(jié)構(gòu)

CPIA c：社會(huì)包容性和公平性政策

CPIA d：治理能力（公共管理部門和機(jī)構(gòu)）

而基于世界銀行年度業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，并由世界銀行專家采取專家打分法進(jìn)行排序，最終指標(biāo)可以評(píng)判一個(gè)國(guó)家吸收各種援助資金的能力（ARPP）。借鑒世界銀行對(duì)IDA 分配方法，結(jié)合中央政府管理能力和獲取資金的能力，CPIA用上述五個(gè)指標(biāo)構(gòu)建判斷執(zhí)行能力的公式（該公式同樣適合公共部門和私人部門）：

執(zhí)行能力=0.24（CPIA a CPIA b CPIA c）+0.68CPIAd+0.08ARPP

根據(jù)公式，CPIA計(jì)算得出各國(guó)執(zhí)行能力得分，表5是排序結(jié)果。仍需再次強(qiáng)調(diào)的是，低執(zhí)行力并不意味著要被取消資金支持。事實(shí)上，由于政府機(jī)構(gòu)較弱的執(zhí)行力和較低的適應(yīng)能力，這些國(guó)家對(duì)氣候變化更為敏感，更需要資金支持。而為了保證資金的有效使用，必須針對(duì)這些國(guó)家的具體問(wèn)題提供不同資助方式，同時(shí)應(yīng)建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)各種資助的監(jiān)管。



四、結(jié)果分析

上文討論了所要構(gòu)建的指標(biāo)框架：自然影響、適應(yīng)能力和執(zhí)行力。進(jìn)一步，需討論如何將上述三個(gè)指標(biāo)體系進(jìn)行綜合，以獲得最終排序結(jié)果。

上述組成指標(biāo)如何進(jìn)行綜合應(yīng)該充分論證。一方面，利用綜合性指標(biāo)進(jìn)行分析的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)單；另一方面，綜合性指標(biāo)又可能放大各分指標(biāo)的不確定性，也可能會(huì)掩蓋一些重要的資金援助、貿(mào)易往來(lái)、項(xiàng)目支撐等的交易過(guò)程。為了避免不確定性以及被忽視的因素影響評(píng)估結(jié)果，我們可以對(duì)上述指標(biāo)與脆弱性之間的關(guān)系進(jìn)行分別討論。

資金分配首先要分析哪個(gè)國(guó)家受氣候變化影響最大。如前所述（圖1），脆弱性是自然影響和適應(yīng)能力的函數(shù)，適應(yīng)能力變化影響著氣候變化脆弱性。此處需要注意的是，自然影響是一個(gè)基本確定的結(jié)果，即對(duì)自然影響越大，越脆弱，所以本文著重分析其他兩項(xiàng)指標(biāo)與脆弱性的關(guān)系。圖2用坐標(biāo)軸表示了脆弱性和適應(yīng)能力之間的相互關(guān)系，其中X軸代表脆弱性影響，Y軸表示適應(yīng)能力。



其中，高脆弱性和低適應(yīng)能力的國(guó)家位于坐標(biāo)軸左上方最高點(diǎn)，這些國(guó)家被認(rèn)為最為脆弱，應(yīng)首先獲得資金資助。從圖2可發(fā)現(xiàn)，幾乎所有非洲國(guó)家都在此范圍，由于過(guò)低的適應(yīng)能力導(dǎo)致的過(guò)高的脆弱性，說(shuō)明這些國(guó)家必須集中所有資源，提高自身適應(yīng)能力，避免分散的投資方式、不合理的技術(shù)和項(xiàng)目對(duì)其產(chǎn)生負(fù)面影響。而中美洲、大洋洲等許多國(guó)家和地區(qū)和一些島嶼國(guó)家則是高脆弱性影響、高適應(yīng)能力，這些國(guó)家必須采取相關(guān)措施降低氣候變化脆弱性的長(zhǎng)期影響，而不能僅僅依賴外部的各種援助。

圖3表示的是脆弱性和執(zhí)行能力之間的關(guān)系圖。x軸表示脆弱性得分，y軸表示執(zhí)行能力得分。結(jié)果表明，高脆弱性國(guó)家可能缺乏實(shí)施適應(yīng)性措施的機(jī)構(gòu)，執(zhí)行能力不足，應(yīng)對(duì)氣候變化脆弱性能力嚴(yán)重不足，這種情況在非洲諸國(guó)家最為集中。表6是最后排序結(jié)論。

五、結(jié)論

首先，和許多文獻(xiàn)的結(jié)論一致，我們認(rèn)為非洲是氣候變化最為脆弱的地區(qū)，也是適應(yīng)能力最低的地區(qū)，因此非洲國(guó)家應(yīng)該首先得到適應(yīng)性資金援助。其余的一些國(guó)家，特別是一些島嶼國(guó)家，雖然也面臨著氣候變化的影響，但其適應(yīng)能力也較強(qiáng)。而且許多非洲國(guó)家執(zhí)行能力和適應(yīng)能力的評(píng)估分?jǐn)?shù)都很低。由于這兩個(gè)指標(biāo)是聯(lián)系在一起的，這就意味著這些地區(qū)不但需要技術(shù)援助，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理和加速發(fā)展。盡管適應(yīng)性資金較之傳統(tǒng)的援助發(fā)展是一種新的、額外的資助方式，但適應(yīng)性行動(dòng)不可避免地和發(fā)展資助相聯(lián)系，二者可通過(guò)項(xiàng)目資助、技術(shù)援助等方式把資金投入到需要共同解決的相關(guān)問(wèn)題上。

本文提出的僅僅是一種適應(yīng)性資金分配分析框架，還有許多研究方法仍需討論。在氣候變化脆弱性國(guó)家之間分配稀缺的適應(yīng)性資源將是一個(gè)艱難和涉及政治意識(shí)形態(tài)的敏感過(guò)程。在一定水平上，資金分配必須是一種公平性的權(quán)衡，即對(duì)最脆弱的國(guó)家必須提供資金援助；而從實(shí)現(xiàn)適應(yīng)效果方面看，則強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力而非脆弱性可能更為有效?，F(xiàn)實(shí)是，資金分配時(shí)更多考量脆弱性，即高脆弱性國(guó)家必須且總是可以獲得適應(yīng)性資源。只是，由于它們較低的執(zhí)行能力可能需要適應(yīng)機(jī)構(gòu)采取更多實(shí)用的方法進(jìn)行項(xiàng)目的實(shí)施。因此，我們的目的是使配置決策方法更加透明、高效和公平，主要通過(guò)借鑒世界銀行在世界上最窮的國(guó)家間分配IDA優(yōu)惠資源的方法，采用定量指標(biāo)來(lái)評(píng)估一個(gè)國(guó)家對(duì)氣候變化的脆弱性及其對(duì)各種資源的有效管理能力。較之現(xiàn)有的資金分配方法，這種方法并不是從戰(zhàn)略上考慮，而是項(xiàng)目水平上的決策和優(yōu)先向最早參與者傾斜的結(jié)合。但I(xiàn)DA方法也不乏批評(píng)者。Kanbur (2005)認(rèn)為上述公式如果適應(yīng)所有國(guó)家，就需滿足IDA的要求，即所有的國(guó)家需遵循同一種發(fā)展模式。現(xiàn)實(shí)中這并不可能，因?yàn)閷?duì)發(fā)展模式的爭(zhēng)議已經(jīng)涉及國(guó)際政治意識(shí)的討論，而氣候變化的根本推動(dòng)力亦是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)因素，難以用統(tǒng)的一適應(yīng)性模型或者公式進(jìn)行分析，更多的分配方案和研究結(jié)論可能是基于經(jīng)驗(yàn)方法。事實(shí)上，分配適應(yīng)性資金的經(jīng)驗(yàn)方法至少有三個(gè)優(yōu)勢(shì)：在分配過(guò)程中減少游說(shuō)和談判(雖然不可避免)， 就可以減少交易成本；可以支持基于經(jīng)驗(yàn)措施的結(jié)果議程和分配過(guò)程；通過(guò)它可以提高基于共同責(zé)任分擔(dān)的資金分配透明度。因此，我們不建議分配決策僅僅根據(jù)一個(gè)公式完成。構(gòu)建指標(biāo)的目的是為了制定決策，并使它更透明、更客觀。但是最終明智的支出決策總是會(huì)經(jīng)過(guò)一系列的考量，且基于大量對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的評(píng)價(jià)。

指標(biāo)和權(quán)重的設(shè)定是進(jìn)行脆弱性評(píng)估的重要方法。有許多方法把有關(guān)氣候變化影響、適應(yīng)能力和執(zhí)行能力的相關(guān)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行組合、測(cè)度、標(biāo)準(zhǔn)化和加總。我們的指標(biāo)構(gòu)建方式和確定權(quán)重的方法只是眾多方法中的一個(gè)。Eakin等(2008)認(rèn)為權(quán)重是對(duì)不同影響因子內(nèi)在意義的判斷，提出加權(quán)法作為一種更客觀和符合復(fù)雜邏輯的方法可使一些難以判斷和模糊的內(nèi)容清晰化。Vincent (2004，2007) 和Sullivan等(2002)提出建議通過(guò)專家打分法和利益相關(guān)者討論來(lái)確定權(quán)重。但最終如何確定權(quán)重，仍是一種政治博弈，仍是由利益相關(guān)者所共同選擇的專家決定。此外，指標(biāo)的質(zhì)量會(huì)受到不完全數(shù)據(jù)和信息的影響。在缺乏對(duì)環(huán)境系統(tǒng)反饋機(jī)制的了解和氣候變化情景分析信息有限的情況下，每一步指標(biāo)設(shè)定中都存在復(fù)雜的不確定性。而由于評(píng)估國(guó)家尺度的脆弱性程度是對(duì)不同部門評(píng)價(jià)結(jié)果的綜合，大量的不確定性對(duì)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性影響非常顯著。

研究的方法和研究范圍也通常會(huì)根據(jù)具體的現(xiàn)實(shí)和時(shí)間發(fā)生改變。例如，在評(píng)估自然影響中可能需要增加新的系列數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在之前的分析中可能因?yàn)椴⒉恢匾惶蕹ㄈ绾Ｑ笏峄挠绊懀蛘咧皇怯靡恍┦录?lái)代表（如極端氣候變化事件）。由Tol和Yohe (2007)進(jìn)行的系列研究發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移，我們有可能更多地了解影響適應(yīng)能力的決定因素及其與其他指標(biāo)的相互關(guān)系。我們的靜態(tài)分析方法可以通過(guò)構(gòu)建反饋渠道和干預(yù)機(jī)制使其具有動(dòng)態(tài)性，從而幫助我們降低未來(lái)氣候變化的脆弱性。

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（責(zé)任編校：夏 冬）